2. 장성의 행정조직

조선의 지방제도와 관련하여 살펴볼 때 조선 전기에 있어서 장성은 그다지 중요성을 갖고 있지 못하고 그저 평범한 지방 군현으로 일관하고 있었다.

현재의 장성군은 조선 전기에는 두 개의 현으로 나뉘어져 있었다. 장성군과 진원현이 그것이다. 장성현은 고려 현종 9년(1018)에 영광군의 속현이 되었다가 명종 2년(1171)에 감무를 두었고, 조선왕조에 들어와 태종 13년(1412) 전국적인 군현제 개편으로 비로소 현감이 파견되었다. 진원현도 나주목의 임내로 있다가 고려 명종 2년(1172)에 비로소 감무를 두었고 조선 태종 13년(1412)에 현감이 파견되었다. 또 태종 9년(1409)에는 전라도 지역의 향, 소, 부곡 등의 임내가 혁파되어 본군현에 합병되면서 진원현의 속현이었던 마량향이 혁파되어 진원현에 합해졌다함은 앞에서 이미 서술한 바와 같다.

진원현은 임진왜란을 겪고 난 직후인 선조 33년(1600)에 왜란의 피해가 극심하여 인구가 대폭 줄어들고 농토가 황폐하여 현의 형세를 유지할 수 없게되어 장성현에 통합되었다. 이 당시 진원현은 전토가 10결에도 미치지 못하였으며, 백성도 100호에 미치지 못할 정도로 잔폐하였다. 장성현은 이후 효종 6년(1655)에 군비확장책의 일환으로 입암산성이 수축되면서 도호부로 승격되어 부사를 두고 입암산성수진관을 겸하게 하였다.

) □선조실록□ 권 127, 선조 33년 7월 계해

군현에는 중앙에서 파견되는 수령이 왕권 대행자로서 지방행정을 주관하였다. 이들 수령은 고려말 이래 감무가 파견되었으나, 조선왕조에 들어와 감무를 현감으로 바꾸어 수령의 지위를 높였다. 장성과 진원은 전술한 바와 같이 모두 작은 고을이었기 때문에 조선 전기에는 현감이 파견되었다.

) □신증동국여지승람□ 권 8, 경기도 지평현 건치연혁

수령은 목민관으로서 그들의 행정적 치적은 민생에 직접적인 영향을 미쳤다. 그렇기 때문에 그 선임도 중요하지만 임명 후 감독과 경계도 철저하였다. 그러나 수령의 임기를 1,800일로 제한하고, 또 연고지에는 임명되지 않았기 때문에 민정에 필요한 지식이나 경험이 적고 지방행정에 어두워 폐단이 일어나기가 쉬웠다. 따라서 국가에서는 국초부터 그들의 치적을 평가하기 위하여 고과법을 정해서 관찰사로 하여금 고과에 임하도록 하였다.

수령의 임무는 수령칠사(守令七事)로 규정되었다. 수령칠사는 농업을 장려하고 인구를 증가시키며, 교육을 진흥하고, 군비를 충실히 하며, 부세와 요역을 공평하게 부과하고, 송사를 간결하고 공정하게 하며, 간악한 향리의 발호를 막는 것으로 산업, 인구, 교육, 군정, 사법, 치안 등 민정에 관한 모든 사항을 총괄하는 것이었다. 그 중에서도 부세와 요역은 국가 재정의 기본이었으므로 이를 공평하게 징수하는 것은 수령의 임무 중 가장 중요한 것이었다. 관찰사는 수령칠사를 기준으로 하여 수령을 평가하여 4등급으로 나누어 1년에 두 차례 보고하여 고과의 자료로 삼았다.

) □경국대전□ 권 1, □이전□ 고과

수령의 임무는 한 사람의 관인이 왕권을 대행한 것이었으므로 그 직책은 중요할 뿐만 아니라 그 권한 또한 대단한 것이었다. 따라서 실제 지방행정의 집행은 이·호·예·병·형·공의 육방으로 나누어 향리에게 분장시켰다. 향리는 아전이라고도 부르는데, 이들 내부에도 계층분화가 이루어지고 있어서 호장층, 육방층, 색리층으로 구별되었다. 호장층은 상층향리였는데 비하여 색리층은 천역에 가까운 향역을 지는 하층향리였다.

) 이성무, □조선초기의 향리□ □한국사 연구□ 5.

향리 가운데 호방의 수석인 호장은 수령 부재 시에 그 직무를 대리하는 수석의 이서였으며, 호방 외에 이방, 형방의 세력이 커서 이들을 삼공형이라 불렀다.

수령과 향리와의 관계는 중앙에 있어서 국왕과 신하와 같은 관계로 수령의 감시 감독 하에 지방 관아의 행정실무를 수행하는 행정 사역인이었다. 따라서 수령의 치적은 그 지방의 사정과 실무에 익숙한 이들 향리에 의하여 좌우되는 수가 많았다. 그러므로 이들 향리는 실제적인 국가정치체제 운영의 기저를 이루는 자들이었다.

향리에게는 국초에 외역전을 주어 그들의 생활기반을 보장하여 주었으나 세종 말년에 와서 이것이 철폐된 데다가 녹봉마저도 지급되지 않고 지방관아 자체 내에서 조달하게 함으로써 각종의 폐단이 발생하기 시작했다. 이러한 폐단은 국가에서 제도적으로 그들의 생활기반을 보장해주지 않는 한 확대되어 갈 수밖에 없는 성질의 것이었다. 이들은 관청의 위력을 배경으로 백성을 위협하여 수탈하거나 각종 경리의 부정을 자행하여 이득을 취하였다.

그러나 수령은 전술한 바와 같이 재임기간이 짧아 지방 사정에 통달할 수 없었기 때문에 향리의 작폐를 근절시키기는 어려웠다. 따라서 국가에서는 원악향리(元惡鄕吏)의 근절에 부심하여 그 대책을 마련하기에 이르렀다. □경국대전□에는 그 죄목이 구체적으로 명시되어 있다.

) □경국대전□ 권 5, □형전□ 원악향리에는 다음과 같이 규정되어 있다. □操弄守令專權作弊者□ □陰收貨賂差役不均者□ □收稅之際橫斂濫用者□ □冒占良民隱蔽役使者□ □廣置田莊役民耕種者□ □橫行田閭侵魚營私者□ □趨附貴勢邀避本役者□ □避役在逃隱接村落者□ □假伏官威侵虐民人者□ □良家家女及官婢作妾者□

□경국대전□에 규정된 원악향리의 죄목은 조선 초기 지방관아에서 흔히 자행되고 있는 향리의 작폐를 그대로 반영한 것으로서, 징역형인 도형(徒刑)에 해당하는 죄를 지은 자는 그 향리가 거주하고 있는 도의 잔역(殘驛)의 역리로, 귀양형인 유형(流刑)에 해당하는 죄를 지은 자는 타도 잔역의 역리로 영원히 귀속시키도록 하였다

) 위와 같음

향리의 역은 세습되고 있었기 때문에 향리역을 지는 사람의 성씨도 한정되어 있었다. 조선초기 장성현에서는 구체적으로 어느 성씨집단이 향리역을 지고 있었는지 밝힐 수 없지만 진원현에서는 보령에서 온 이씨와 장흥에서 온 이씨 그리고 어느 곳에서 온지 모르는 김씨의 세 성씨집단이 향리역을 지고 있었다. 아마도 이들은 전에 살던 거주지가 확실히 밝혀지고 있는 것으로 보아 세종 때에 향리를 이속시키면서 이속되어온 향리층이었던 것으로 보인다. 장성현의 향리가 조선 전기에 얼마나 되며 또 어떠한 임무를 맡고 있었는지 구체적으로 알아볼 수 있는 자료는 없지만 참고로 □장성읍지□에 기재되어 있는 것을 표로 만들면 다음 <표 2-14>와 같다.

) □세종실록□ 권 151, 지리지, 진원현, 성씨

) 세종 때에 전국 군현의 약80%에 해당하는 향리의 이속이 있었다고 한다.(이성무, 앞의 논문 참조)

) □장성읍지□ 부사례, 各校吏所掌. 이 읍지는 □호남읍지(규장각 1281) 중에 들어있는 것으로 조선후기에 작성된 것이다.

<표 2-14> 장성현 향리의 종류와 소장업무

구 분	향 리	인원	소 장 임 무
호장층	호 장	1	인장의 관리, 수령 부재시 시급한 일 처리
육방층	이 방 호 방 예 방 병 방 형 방 공 방 내공방	1 2 2 2 6 2 1	중기(重記) 해유(解由) 담당, 아전 천거 민호, 농무, 경비, 회계 등 제향, 빈객송영, 문서 작성 군정, 군포 보첩(報牒), 사송 교량 건설, 보수 등 공용잡물
색리층	관청색 승발 전세색 대동색 도창(都倉)색 포보색 진상색 호적색 무판(貿販)색	1 2 1 1 1 1 1 2 1	관주(官廚) 문서 수발 전세미·태 상납 대동전·목 상납 조적(환곡) 군포 상납 진상 물종 호적 포주(□廚)
기 타	의 생 도서원	1 1	약재 진배(進排) 전세 명부

<표 2-14>에 나타난 바와 같이 장성현의 향리는 크게 호장층, 육방층, 색리층으로 나누어져 있고, 그 분장임무도 달랐음을 알 수 있다. 그리고 그 수도 30명으로 되어 있어 지방 군현의 유지에는 대략 이 정도의 향리가 필요했던 것 같다. 이 중에서 가장 많은 것이 형방으로 6명이나 되는데 이것은 지방 통치에 있어서 사송이 많아지게 된 결과라 생각된다.

<표 2-14>에 나타난 향리의 종류 및 인원은 조선 후기의 상황을 나타낸 것이어서 조선전기의 상황과는 많이 달랐을 것이다. 예컨대 색리층 중의 대동색이나 포보색, 도청색 등은 조선 후

기에 들어와 새로 생긴 명목으로 조선 전기에는 없다. 따라서 <표 2-14>에는 조선 전기에 없는 명목의 색리층이 많이 포함되어 있다. 그럼에도 불구하고 이를 통하여 조선전기의 장성의 향리층의 존재양태도 어느 정도는 유추가 가능하리라 본다. 그것은 이러한 명목을 제외한 나머지 향리는 조선 전기부터 존재했기 때문이다.

향리가 수령의 행정 실무를 뒷받침하는 문관적인 속성을 갖는 보조인이라 한다면 군사나 경찰의 임무를 수행하는데 필요한 무관적인 속성을 갖는 보조인으로 군교와 사령이 있다. 군교는 군관과 포교의 약칭으로 군관은 군사적인 실무를, 포교는 경찰 관계 실무를 담당하였으며 이를 집행하는 부역에 조예(□隸), 문졸(門卒), 일수(日守), 나장(羅將), 군노(軍奴) 등으로 불리는 사령이 있었다. 조선 전기 장성현에 몇 명의 군교와 사령이 있었는지는 알 수 없으나 □장성읍지□에는 9명의 군교와 18명의 사령이 있었다. 이들의 명목과 소장 업무 및 인원을 표로 나타내면 다음 <표 2-15>와 같다.

) 이수건, □지방통치체제□ □한국사□ 23, 국사편찬위원회간.

) □장성읍지□(□호납읍지□소수, 규장각 1281) □부사례□ 각교리소장(各校吏所掌)

이 외에도 지방관아에는 관노비가 있어서 지방관의 수족으로서 그들의 심부름이나 관아의 잡역을 담당하고 있었다. 관노에는 대개 급창, 고직, 구종, 고자 등이 있으며, 관비에는 기생, 수급비 등이 있었다. 조선전기 장성현에 얼마나 많은 관노비가 소속되어 있었는지 현재로서는 알 길이 없으나 □경국대전□에 100명으로 규정되어 있는 것을 보면 상당한 수에 달했을 것이다.

) □경국대전□ 권 5, □형전□외노비

수령이 지방을 다스리기 위해서는 행정 실무층인 향리의 협조도 중요하지만 지방토착 양반층의 협력도 필요하였다. 이러한 필요에서 군현에는 또 향청이라는 자치기구가 설립되어 수령의 지방행정을 보좌하였다. 향청은 원래 유향소라 하여 국초부터 이미 재향품관의 집합체로서 향리를 규찰하기 위하여 만들어졌던 것인데 태종 6년(1406)에 유향소가 중앙집권화 과정에서 부정적인 역할을 한다 하여 혁파하였으나, 세종 10년(1428)에 유향소를 복설하고 유향소로 하여금 향리규찰, 향풍교화의 두 가지 큰 일을 맡도록 하였다. 그러나 이 때부터의 유향소는 이전의 그것과는 달리 지방통치기구의 하나로 흡수되었던 것이다. 그러나 이시애난에 영안도 각관의 유향소품관이 많이 가담하게 되자 유향소가 정치세력화하는 것을 막기 위하여 세조 13년(1467)에 또 다시 폐지하였다. 그러다가 성종20년(1489)에 와서 다시 설치하여 향청이라 개칭하고 좌수, 별감의 임원을 두어 지방자치기구로서 존속시켰다.

) 이태진, □사림파의 유향소 복위운동(상)□ □진단학보□ 34, 1972. 참조. 이하 유향소에 대하나 서술은 본 논문에 주로 의거하였다.

향청은 주로 지방행정에 관한 수령의 자문에 응하고 풍기를 단속하며 향리를 규찰하여 수령을 보좌하는 임무를 가지고 있었기 때문에 이를 수령 다음 가는 이아(貳衙)라고도 하였다.

<표 2-15> 장성현의 군관과 사령의 종류별 인원과 소장 임무

구 분	종 류	인원	소 장 임 무
군 관	행수군관 병방군관 토포행수 동서도장 군기감관 천 총	1 2 1 2 2 1	군교의 감독 조석관약(朝夕管□) 행순(行巡) 시방(試放) 전쟁, 포도(捕盜), 금란(禁亂) 시장의 규찰(糾察)과 금난(禁亂) 군기(軍器) 집물(什物) 군총(軍摠)
사 령	사 령 쇄장사령 공고차사	15 2 1	사환(使喚) 및 면주인(面主人) 형구(形具) 죄인 수직(守直) 토기 진배(進排)

향청의 임원은 향임(鄕任), 감관(監官), 향정(鄕正) 등으로도 별칭 되었는데 현에는 대개 2인이 두어지고 있었다. 이들은 토착양반 중에서 나이가 많고 덕망이 있는 자를 선임하여 수령이 임명하고 임기는 대개 2년으로 되어 있었다. 향임은 6방을 분장하여 좌수가 이·병방을, 좌별감이 호·예방을, 우별감이 형·공방을 관장하였다. 향청은 때로 수령의 횡포를 견제하는 구실도 하고 있었지만, 반면 수령과 결탁하여 도리어 민폐를 일으키는 경우도 있었다.

장성현에도 향청이 설치되어 있어서 좌수 1인과 별감 1인이 선임되어 향사(鄕事)를 규찰하고 관정(官政)을 보좌하며 관에서 소용되는 주방 용품의 수입과 지출을 관장하고 있었다.

) □장성군읍지□ □부사례□ 각향소소장

군현의 하부구조로는 면, 리가 있다. 장성현의 면은 영조 때에 편찬된 □여지도서(輿地圖書)□에는 모두 15개로 나타나는데, 이것은 정조 년(1789)에 편찬된 □호구총수(戶口總數)□와, 1899년에 편찬된 □장성군읍지□까지 그대로 이어지고 있다. 다만 □장성군읍지□에서는 이전에 있던 역면(驛面)이 빠지고 읍면이 나타난 점이 다르다. 이를 표로 나타낸 것이 앞의 <표 2-16>이다.

) 고종 36년(1899) 편찬된 것으로, 1책 32장의 필사본이다.

<표 2-16> 조선 후기 장성의 면명

면 명	여지도서	호구총수	장성군읍지
읍동면	○	○	○
읍서면	○	○	읍면
서일면	○	○	○
서이면	○	○	○
서삼면	○	○	○
남일면	○	○	○
남이면	○	○	○
남삼면	○	○	○
북일면	○	○	○
북이면	○	○	○
북상면	○	○	○
북하면	○	○	○
역(驛)면	○	○	북삼면
내동면	○	○	○
외동면	○	○	○

□호구총수□에는 각 면에 소속된 자연 촌락을 명기하고 있는데, 이에 따르면 장성의 경우 모두 289개의 마을이 있었다. 이를 정리하면 다음과 같다.

□― 1789년의 장성의 면별 소속 마을 ―□

읍서면 : 교촌 신기 구암 가마 장안 상오동 내기산 외기산 수림촌 상남당 남당리 중남당	하남당 상비리 하비리 오리정(16마을)

읍동면 : 서굴리 유탕리 율치리 방축리 상오동리 하오동리 회암리 인천리 월평리 단광리

가작교(11마을)

남삼면 : 통정리 신기리 월암리 봉황리 대해리 맥정리 와곡리 방곡리 조포막 건동리

신촌리 동림리 덕산리 주막리 외황룡리 내황룡리

서일면 : 다산리 수산리 신촌리 장자리 중등리 필암리

서이면 : 맥동 하등산 관정 원당 매곡 관정사기점 용암리 용적 생철점 소곤리 우라

우라사기 분매동 상통 사통 초지곡 북문 소곡리 하남(20마을)

서삼면 : 백치리 증암리 하괴정 대곡리 세절리 막암리 주암리 하평리 임곡리 신산동

갈전리 길주리 대제리 여고리 모평리 하신리 신기리 외연리 내연리 취서리(20마을)

내동면 : 화갑리 시목리 수촌리 율곡리 신제리 산정리 선동리 건천리 신덕리 공세촌

갈마촌 대장리 고산촌 창촌리 주동리 남학리(16마을)

외동면 : 상신촌 상림촌 양류촌 오산리 신기촌 개정리 소룡산 신용산 신등리 고내촌

삼소리 신촌 월신리 종릉촌 월송리 성산동 작동(17마을)

남일면 : 저작리 번산촌 치촌 동대리 중대리 대정리 서대리 와산리 평촌 접천리 신촌

득량산 내상리 죽분리 분향리 안청리(17마을)

남이면 : 구진동 제내리 덕성리 회룡동 평산촌 검정리 흑암리 신동리 고마산리 외마량리

내마량리 자은곡리 입자점(13마을)

북일면 : 중방리 엄고개 구해리 신흥리 강정리 오항리 송천리 누대리 정곡리 신기리

행정리 율촌 개박리 생철점 금곡리 광암리 사산리 두동리 성덕리 상당리 창촌

도생리 교촌 흑암리(23마을)

북이면 : 화동촌 신동리 여촌 양지 평지 고동촌 사전리 홍산리 마산리 방화산리 여산리

율정리 상곡리 만무리 부동리 금량동 죽청리 고사치 생철점 백암리 수도리

신월리 밀등리 신광리 내제리 거마산리 직도리 원덕리 금반동 묘동리 소묘동리

복암리 복룡촌 기정리(34마을)

북상면 : 송산리 성조동 소지방리 대지방 덕곡리 광암리 상봉리 내동리 접부치리 어만리

성동리 검성리 용암리 봉암리 도곡리 부곡리 색연리 기동리 신양리 덕신리

신덕치 중덕치 상덕치 부귀리 명시내리 입석리 석불리 신광암리 상목동리 중웅리

하연리 구웅치리 회룡리 신웅리 성내 평교리 사기점리(37마을)

북하면 : 회촌 중평 약수 학림 손마 가인 암적 암대 정곡 갈마 광암 우암 세곡 함안 용강

용두 궐전 단전리 신촌 한후리 한후리생철점 장사리생철점 창방동 대악리 월성리

구산리 구신치리 용곡리(14마을)

역  면 : 우지 상오취리 하오취리 원산리 사천리 대천리 동산리 방동리 하목리 황주리

별관리 백계리 대사리 동구리(14마을)

군현의 하부구조인 면, 리에는 좌수, 별감이 추천하여 수령이 임명하는 면임, 이임이 있었다. 이들은 처음에는 그 고장에서 덕망 있는 자가 추대되어 권농관으로서 교화와 자치를 담당하였으나, 뒤에는 고역으로 바뀌어 서로 기피하여 질이 점점 낮아지고 그 기능도 관의 사역인에 불과하게 되었다.