4. 고려시대의 민생구휼

고려 태조는 창업초 토지제도를 무엇보다 먼저 정비 제세안민(濟世安民)의 터전을 마련했다. 그는 원년에 백성들의 조세와 부역을 3년 동안 면하고 농상(農桑)에 정려케 하는 은면지제(恩免之制)를 실시했다. 후대에는 수한충상(水旱蟲霜) 등으로 농사에 실패했을 경우 조세, 부역  등을 감면하는 재면지제(災免之制)가 실시되었다.

태조는 또한 흑창(黑倉)제도를 창시하여 궁민진대의 사업을 일으켰는데 제6대 성종 5년(897)에 이르러 의창(義倉)으로 이름하고 평시에 곡물을 적치하여 흉년, 전란, 역질 등 비상시에 대비케 했다. 성종 12년에는 상평창(常平倉)을 송경, 서경, 전주·나주 등 12목에 두어 흉황을 방비케 했다.

이와 같은 진휼사업 재원의 저장창제(倉制)와 함께 이를 이용하여 은면지제, 재면지제, 환과(鰥寡)고독진대지제, 수한역여(疫□)진대지제, 납속보관(納粟補官)지제 등의 제도로 기민진휼사업과 재면의 일을 자주 실시했다. 이런 일을 맡아 행하던 구제기관은 제4대 광종 14년(963)에 첫 실시한 제위보(濟危寶)라는 기관이다. 이 제도는 여말까지 존속하며 궁민, 재민을 구제하는 최일선기관이었으며, 제16대 예종 4년(1109)에는 중앙에 구제도감을 두어 구휼행정을 총괄케 하고, 제29대 충목왕 4년(1348)에는 진제도감(賑濟都監)을 설치하고, 제32대 우왕 7년(1381)에는 진제색(賑濟色)을 두어 구휼행정을 강화했다.

고려조에는 제민구휼을 위해 많은 금액을 기부한 민간인에게 벼슬을 주는 납속보관의 제도를 두어 정7품에까지 이르는 신규임관의 길을 열어 주었고, 의료구제 사업은 제11대 문종때 창설한 동서대비원, 제16대 예종 7년에 설치한 혜민국(惠民局)에서 빈민환자에게 의약, 의복을 내주고 치료해 주었다.