제533회 21세기 장성 아카데미(2007.  4.  19)

국토계획과 균형발전

최 병 선 원장

- 국토연구원 -

주요 학력 및 경력

▲ 1948년  生

▲ 1971년  서울대학교 건축공학 학사

▲ 1973년  서울대학교 환경대학원 도시계획학 석사

▲ 1980년  독일 뮌헨공과대학원 도시 및 지역개발학 박사

▲ 1980년  국토개발연구원 연구위원

▲ 1984년  국토개발연구원 기획조정실장

▲ 1992년  경원대학교 공과대학 도시계획조경학부 교수(現)

▲ 1998년  제2건국 범국민추진위원회 위원

▲ 2000년  제16대 대한국토ㆍ도시계획학회 회장

▲ 2000년  경원대학교 공과대학 학장

▲ 2002년  캐나다 토론토대 방문교수

▲ 2003년  제3대 한국건설산업연구원장

▲ 2004년  신행정수도건설추진위원회 공동위원장

▲ 2005년  제11대 국토연구원장(現)

▲ 2006년  행정중심복합도시건설추진위원(現)

▲ 2006년  국가균형발전위원회 민간위원(現)

<賞> 「건설부장관 표창」, 「산업포장」 外

<著> 「한국도시론(공저)」, 「새천년의 환경과 국토(공저)」,

「각국의 도시 및 농촌공간관리체제 비교연구」 外

국토계획과 균형발전

1. 국토계획의 이념과 목표

2. 행정, 혁신, 기업도시 추진상황과 전망

1. 들어가는 말

오늘 말씀드릴 주제는 균형발전과 국토계획에 관한 내용이다. 국토계획 하나만 하더라도 내용이 대단히 많다. 국토계획은 국토 전체의 개발, 이용, 보존에 관계된 모든 내용을 포괄하고 있기 때문이다. 이를테면 도시정책은 어떻게 할 것이냐, 지역발전은 어떻게 할 것이냐, 교통망은 어떻게 할 것이냐, 토지정책, 주택정책, 수자원정책은 어떻게 할 것인가 등 모든 것을 포괄하는 것이 국토계획이다. 균형발전도 국토계획의 핵심개념 중의 하나지만 이것도 내용이 대단히 많다. 이를테면 요즘 자주 들으시겠지만 지역혁신 클러스터를 만든다던가, 낙후지역을 개발한다던가 하는 균형발전정책들이 나오는데, 이 역시 여기서 모두 이야기하기에는 시간적인 제약이 있다. 그래서 오늘은 국토계획의 핵심이기도 하고, 균형발전의 핵심이기도 한 행정도시, 혁신도시, 기업도시, 그리고 살기 좋은 도시 등 4가지를 중점적으로 얘기하고자 한다.

국토연구원장으로 있으면서 다녀보면 ‘이번 정부 들어서서 행정도시ㆍ혁신도시 등 정책을 내세웠는데 현재 그거 하고 있느냐? 앞으로 정권이 바뀌어도 계속 할 것인가?’ 하는 질문을 많이 받는다. 대개 이런 종류의 정책에 대해서는 가끔 언론에서 보도된다. 하지만 관심을 갖고 있는 사람이 아니면 자세히 들여다볼 수 없게 되어 있다. 그러다 보니 그냥 지나치게 된다. 그리고 시간이 지나면 도대체 이 정책이 돼가고 있는지, 돼가고 있으면 어느 정도 됐는지, 앞으로 계속 될 것인지에 대한 의구심을 갖게 된다. 나는 그런 의문을 풀어주기 위해서 이 자리에 선 것이다.

2. 행정중심복합도시

행정중심복합도시는 현재 국토계획과 균형발전의 핵심 정책 중 하나이다. 그런데 왜 이런 이름을 붙였을까. 국가행정의 중심이 되는 도시인데, 국가행정기관만 갖고는 하나의 도시가 만들어질 수 없으니까 다른 기능이 보태져야겠다고 생각한 것이다. 교육, 의료, 문화, 국제교류 등 기능이 합쳐져야 하나의 도시가 될 것이라 판단해 국회에서 그렇게 이름을 붙인 것이다. 말하자면 행정을 중심으로 하되 여러 기능이 합쳐져 있는 도시를 만든다고 해서 이름이 그렇게 된 것이다. 이름이 길어서 ‘행복도시’라고 줄여서 부르기도 한다. 그런데 행복도시라고 하니까 어떤 국민들은 좋지 않게 생각하는 경향이 있다. 왜 그 도시만 행복도시냐 하는 것이다. 그래서 행정도시라는 말을 사용하기도 한다. 그런데 이 도시를 계속해서 행정도시, 행복도시로 부를 수 없어서 국민공모를 했다. 그 결과 ‘세종도시’로 정해졌다. 현재는 세종도시로도 불린다.

세종도시에 대해서 첫 번째 이야기를 풀어보겠다. 나는 신행정수도추진위원회 민간위원장을 지냈었다. 사실 행정중심복합도시는 조금 거슬러 올라가면 행정수도로부터 시작된다. 그런데 참 우여곡절을 많이 겪었다. 현 정부에 들어오면서 2003년부터 행정수도 이전을 추진했다. 수도권에 있는 중앙행정기관을 전부 지방으로 옮겨야 되겠다고 해서 행정수도 이전에 관한 정책을 만들고, 그것을 추진했던 것이다. 그리고 행정수도를 만들게 되면 현행법으로는 안 되니까 특별법을 만들어서 건설을 지원하기로 했었다. 당시 여당과 야당 합의 하에 전폭적인 지지를 해서 특별법이 국회를 통과했다. 신행정수도건설을 위한 특별조치법이란 명칭이었다.

그런데 수도권에서 많은 반대가 있었다. 중앙행정기관이 지방으로 내려가면 수도권은 어떻게 되느냐는 것이 이유였다. 반대론자들이 헌법재판소에 특별법이 위헌이라고 헌법소원을 내게 됐다. 그 이듬해인 2004년 10월에 위헌결정이 내려졌다. 헌법재판소에서 수도 이전하는 것은 헌법정신에 어긋난다고 했다. 수도이전은 관습헌법에 어긋나기 때문에 이것은 헌법 개정 절차를 거쳐서 옮겨야 한다는 판결을 내린 것이다. 행정수도 이전에 반대했던 사람들은 ‘그래, 봐라, 우리 생각이 맞지 않느냐. 신행정수도 못 한다’라고 좋아했다. 그러나 수도권 바깥에 있는 사람들로부터는 엄청난 반발이 들어오기 시작했다. 국토균형발전하기 위해서 행정수도 이전한다고 해놓고 이제 와서 위헌판결 받아서 못하게 되면 균형발전은 물 건너간 것 아니냐고 반발이 심했다.

그래서 정부는 국민여망에 따라 후속대책을 만들게 됐다. 행정수도 대신에 그 정도의 효과가 있는 뭔가를 해야겠다는 의도에서 후속대책 마련에 나선 것이다. 국민들이 나서니까 국회 입장에서도 여야를 막론하고 뭔가 새로운 대책을 만들어야겠다고 해서 다시 특별법을 만들게 됐다. 그게 바로 행정중심복합도시 특별법이다. 중앙정부 전체를 옮겨 가는 것이 아니라 부처 일부를 옮겨 가는 방식을 택하면 헌법을 위배하는 것이 아니지 않느냐 하는 것이었다. 실제로 헌법재판소에서도 그런 방식으로 판결을 내렸다. 이렇게 정부부처 일부만 이전하게 되면 헌법을 위반하는 것이 아니라고 해서 중앙행정기관의 일부를 옮기면서 거기에 덧붙여, 교육, 의료, 문화 등의 기능을 넣어 행정중심복합도시를 건설하는 것으로 특별법을 다시 만들었다. 그 후 다시 또 수도권에서 반대를 하고 결국 다시 헌법재판소에 헌법소원이 들어갔다. 두 번째 헌법소원에서는 헌법재판소가 정부 손을 들어줬다. 이것은 헌법위반이 아니라는 것이다. 그래서 그 다음부터 행정중심복합도시 건설에 들어가게 된 것이다. 그 사이에 아주 많은 우여곡절을 겪게 되었는데 그것을 이 자리에서 모두 말씀드릴 수는 없다.

어쨌든 이것과 관련해서 나는 지금까지 지난 4년 사이에 6개 직책을 거쳤다. 첫 해에는 행정수도연구단장을 하고, 그 다음에는 행정수도추진위원을 했다가 위원장을 거쳐 후속대책위원장을 맡았었고, 이어서 행정도시위원장, 행정도시위원을 하는 등 여러 직책을 거쳤다. 그만큼 우여곡절 끝에 엄청난 논란을 거치면서 확정된 것이 행정중심복합도시 건설이라고 말씀드릴 수 있다.

이미 언론보도를 통해서 아시겠지만 연기, 공주 지역에 2천2백만 평 정도를 마련해서 50만 명 정도의 인구가 살 수 있는 도시를 만드는 것을 목표로 하고 있다. 지금 토지매입은 거의 끝난 상태이다. 지난 1년 사이에 매입한 결과이다. 우리나라에서 신도시 또는 택지개발 등 대단위개발 사업을 많이 하는데, 그때마다 민간이 소유하고 있는 땅이 많다. 그걸 모두 사들여서 사업을 해야 하는데 보통 힘든 일이 아니다. 요즘도 가끔 신문에 보면 어느 지역에 땅을 사려는데 주민들이 반대해서 문제가 생긴다는 보도가 있다. 그만큼 어려운 일인데, 행정도시 경우에는 비교적 순조롭게 끝났다. 토지매입에 총 3조 원 정도 들어갔다.

어떻게 해서 1년 만에 매입이 가능했을까. 가장 중요한 것은 주민의 정부에 대한 신뢰에서 비롯됐다. 행정도시는 정부로서도 대단히 중요한 정책이다. 행정도시 하나 만드는 것으로 끝나는 것이 아니라 행정도시 건설을 통해서 우리는 다른 여러 가지 목적을 동시에 달성할 수 있다. 그 중 하나가 혁신의 창출이다. 보통의 경우에 2년에서 5년은 걸릴 수 있는 보상절차를 1년 만에 마쳤다는 것은 역시 하나의 혁신이 아닌가 생각한다. 땅은 거의 다 매수한 상태에 있다. 그 밖에 도시를 개발하려고 하면 우선 계획을 만들어야 하는데, 기본계획은 끝난 상태이다. 개발계획도 끝났다. 현재는 직접 땅을 파는데 필요한 실시계획을 수립하고 있다. 이것도 6월말이면 거의 끝날 것으로 본다. 또 어느 지역을 개발하려고 하면 계획만 있어서 되는 것이 아니다. 각종 영향평가를 해야 한다. 인구가 얼마나 들어올지 평가하는 인구영향평가, 환경영향평가, 교통영향평가 등 여러 가지가 있다. 이런 평가도 모두 6월말이면 끝날 것으로 본다. 땅도 사들였고, 모든 계획도 6월말이면 끝나기 때문에 아마 7월경이면 착공에 들어갈 것이다. 원래 계획이 금년 7월에 착공하는 것이었는데 차질 없이 7월 착공에 들어갈 것이다. 공사 시작해서 3년이 지나면 그 때 첫 번째 마을이 탄생하게 된다. 7천 가구가 들어가는 마을이다. 인구로는 2만5천 명 정도 된다. 정부부처는 언제 가느냐. 2012년～14년 사이에 모두 가게 된다. 그리고 2020년이면 30만 명 정도의 도시가 될 것이다. 이어서 2030년이면 50만 명 정도의 도시가 될 것이다. 이때가 행정도시가 완전히 완료되는 시점이다.

왜 그렇게 골치 아프게 우여곡절을 겪어 가면서, 또 돈을 많이 들여가면서 행정도시를 만들려고 할까. 행정도시 초기에도 그런 의문을 제기하는 국민들이 많았다. 수도권에서는 지금도 그런 의문을 제기하는 사람들이 적지 않다. 그런데 사실 생각해 보면 이렇다. 우리나라 국토면적은 3백억 평쯤 된다. 한 나라의 면적으로는 아주 작은 나라이다. 미국이 우리보다 100배 정도 크다. 중국도 100배는 된다. 그런 나라는 땅도 넓고 인구수도 많다. 그런데 우리나라는 땅이 아주 좁다. 얼마 안 되는 땅 위에 5천만 국민들이 살고 있는데, 그 좁은 땅조차도 모두 활용하지 못하고 10분의 1만 활용하고 있다. 수도권의 면적이 국토 전체의 12% 정도 된다. 국토의 90%는 내버려두고 10%가지고 국제경쟁을 해나가고 있는 것이 우리의 현실이다.

지금까지는 그렇게 해서 어느 정도 성공을 했다. 작년 우리나라 수출입한 것을 보니까 6천억 달러가 넘었다. 이게 어느 정도 규모냐? 남미 전체 국가들의 수출입 액수보다 더 많다. 브라질은 우리나라의 100배 가까이 되는 면적인데, 이런 브라질을 비롯한 아르헨티나, 칠레, 페루, 우루과이 등을 모두 합친 나라들의 수출입 규모보다 우리나라가 더 많다. 남미 면적의 0.5% 정도 될까 하는 우리나라가 훨씬 많은 양을 수출입하고 있는 것이다. 그래서 우리 대통령이 여기저기 다니면 대접받는 것이다. 지난 40년 동안 아무 것도 없는 바닥에서 정말 잘하고 있다고 대접받고 있는 것이다. 수도권이 지금까지 막 뛰면서 이만큼 해온 것이다.

그런데 지금 그게 어렵게 되었다. 앞으로도 그렇게 수도권이 계속할 수 있는가? 수도권만 내세워서는 국제경쟁에서 이겨나가기가 쉽지 않다. 왜냐하면 수도권에 사람들, 기업들이 모이다 보니까 너무 과밀해서 요즘 문제가 보통 많은 것이 아니다. 집값, 땅값이 너무 비싸다. 환경오염, 교통정체 등이 다 문제가 돼서 수도권의 생산성을 떨어뜨리고 있는 요인으로 작용하고 있다. 1980년대와 요즘을 비교하면 수도권의 생산성이 그때의 70% 정도밖에 안 되고 있다. 그럼 그 대신에 지방은 발전하고 있는가? 지방은 더 발전이 안 되고 있다. 여기 오면서 보니까 장성군의 재정자립도가 17%라고 하는데, 이래서 어떻게 지방이 발전할 수 있겠는가 하는 것이다. 지방은 인구가 자꾸 빠져나가서 공동화가 되고, 특히 젊은 사람들이 빠져나가서 노령화가 되는 것이다. 그러다보니깐 경쟁력이 계속 떨어진다.

우리가 어떻게 선진국으로 들어갈 수 있는가? 우리 국토 전체를 이용해야 한다. 우리 국토 10%만 이용하는 것이 아니라 나머지 90%도 생산적으로 만들어줘야 우리가 선진국으로 들어가는 길을 개척할 수 있다. 균형발전은 못사는 지역을 그저 도와주자는 것이 아니다. 우리나라가 지금 단계에서 선진국의 단계로 넘어가기 위해서는 수도권 하나에만 의지하지 말고 국토 전체를 생산적인 국토로 만들어줘야 한다는 것이다.

그런데 어떻게 하면 균형발전을 시킬 수 있을 것인가. 과거 40년 동안 정부에서 대단한 노력을 해왔지만 잘 안되었다. 왜냐하면 우리나라는 옛날부터 중앙집권적인 국가였다. 권력이 갖는 의미가 대단히 컸다. 사람이 성공하고 돈 벌려면 권력 옆으로 가야지 권력과 떨어져서는 힘든 것이 우리의 역사였다. 그러다보니까 권력이 있는 곳에 금력이 모이고 금력이 모이는 곳에 인력이 모이는 그런 악순환이 지속되었다. 이 고리를 끊지 못했다. 이 권력과 금력과 인력의 고리를 끊어줄 수 있는 일을 과거 정부가 하지 못했다. 행정도시를 만드는 것은 바로 그 고리를 끊어주는데 의미가 있다.

지금은 수도권에 중앙정부 공무원들이 있다. 이 사람들이 생각할 때나, 혹은 정책을 만들 때 주변의 사람들 이야기를 듣게 마련이다. 그러다보니깐 수도권 주변에 있는 사람들 얘기를 주로 듣고 정책을 만들게 된다. 일단 중앙정부 부문이 지방으로 내려오게 되면 정책결정을 하는 공무원이 지방 사람들의 의견을 많이 듣게 되고, 따라서 정부의 정책을 수립할 때 수도권과 지방에 대해 균형 잡힌 정책을 수립할 수 있다. 권력집중, 권력과 금력과 인력이 같이 돌아가는 이 악순환 고리를 끊는 것이 수도권으로의 집중압력을 완화하면서 동시에 지방발전을 위한 계기가 되는 것이다.

어떤 사람들은 행정도시 건설이 단군 이래 최대의 국책사업이라는 말을 하는데, 그런 말을 붙여도 될 것 같다. 2천2백만 평에 50만 명이 들어가는 도시를 과거에 만들어본 적이 없었기 때문이다. 어떻게 생각해보면 이것은 역사적인 과업이다. 이런 역사적인 과업을 균형발전의 목표 하나만 가지고 가는 것은 무언가 미흡하다. 아까 말씀드린 것처럼 이것을 우리 사회의 혁신의 계기로 만들어보는 것은 어떨까.

또 한 가지 아주 중요한 것은 행정도시를 이용해서 기왕이면 우리나라의 도시문화, 건설문화를 이 기회에 업그레이드 할 필요가 있다는 것이다. 우리나라에서는 그동안 신도시를 많이 건설하면서 도시개발 사업을 수없이 추진했다. 수도권만 해도 10개 이상의 신도시가 개발되어 있다. 지방에도 수많은 신도시가 개발되어 있다. 그런데 이렇게 많이 개발했음에도 외국에 내놓을 만한 도시는 하나도 없다. 경제적으로 우리가 세계 11위가 됐다고 얘기를 한다. 경제적으로는 내 보일 것이 굉장히 많다. 중국 사람들이 우리에게 이것저것 가르쳐달라고 하는데 대부분 어떻게 하면 경제개발을 할 수 있는가를 물어본다. 그런데 우리에게 도시 만드는 방법을 가르쳐달라는 사람은 없다. 우리나라 도시는 별로 내세울 것이 없다.

왜 그럴까? 여러 가지 이유가 있다. 가장 중요한 것은 우리가 지금까지는 지나치게 경제발전 하나만 바라보고 오다보니까 삶의 질, 아름다움, 여유로움은 옆에 내려놓고 살았던 것이다. 그러니 도시환경이 그렇게 만들어질 수밖에 없었다. 그런데 이제는 그렇게 해서는 안 되겠다는 것이다. 이제는 우리 경제력에 걸맞게 우리 도시환경, 도시문화, 건설문화를 모두 끌어올려야 하지 않겠는가? 그런 의미에서 우리는 행정도시 건설을 우리의 건설문화, 도시문화를 한 단계 끌어올리는 기회로 삼아야 한다.

새로운 시도를 많이 하고 있다. 그 중에 하나가 예를 들면 국제공모를 이용하는 것이다. 도시계획을 세울 때 우리가 국제공모를 했다. 그 다음 2010년이면 첫 번째 마을이 만들어지는데 이것을 어떻게 설계할 것인가를 놓고 국제공모를 했다. 2012년부터 2014년까지 중앙정부가 행정도시로 이사 온다는 얘기를 했는데, 중앙정부가 이사 올 때 들어갈 자리, 즉, 중심 행정타운을 어떻게 만드는 것이 좋은지에 대해서도 국제공모가 이루어졌다. 이 세 가지가 모두 끝난 상태에 있다. 국제공모에 의해서 전 세계의 아이디어를 모아 이 도시가 만들어지고 있는 것이다.

행정도시를 보면 도넛처럼 생겼다. 가운데가 뻥 뚫려 있고 빈 가운데를 중심으로 해서 도시가 돌아가는 모습을 보이고 있다. 가운데는 완전히 비워놓은 것이 아니고 산도 있고 강도 있고 들도 있다. 특히 평평한 들판이 100만평 가까이 있다. 이것은 하나도 개발하지 않고 모두 공원으로 남겨두었다. 우리나라 도시를 보면 평지공원이 별로 없다. 산에다 공원을 지정하지 누가 비싼 평지에 공원을 지정하겠는가. 하지만 이번에 100만평 규모의 평지공원을 만들고 있다. 최근 용산 미군기지가 이전을 하게 됐다. 이 땅에 80만평 규모의 민족공원을 만든다고 한다. 미국 뉴욕에 유명한 센트럴파크라고 있다. 그곳 규모가 100만평쯤 된다. 그 정도 규모가 되는 공원을 평지에다가 만들 계획이다. 행정도시는 세계에 하나밖에 없는 도시로 조성될 것이다.

첫 마을도 괜찮을 것이다. 이 역시 국제공모를 통해서 만들게 되는데, 흔히 보는 아파트 단지가 아니라 높은 아파트, 낮은 아파트, 단독주택, 연립주택이 어울려진 그런 모습의 마을이 만들어지게 된다. 전에는 우리가 그런 노력을 하지 않았다. 중ㆍ고층 아파트 일색의 도시로 만들었었는데 이제는 그렇게 하지 않겠다는 것이다. 우리도 자존심을 갖고 마을다운 마을, 도시다운 도시를 만들어야겠다는 것이다. 행정타운도 마찬가지이다. 정말 묘한 행정타운이 만들어질 것이다. 세계에 그런 것이 없다. 이런 것들이 모두 합쳐져서 행정도시가 만들어지면 21세기에 우리나라 경제발전뿐만 아니라 우리 국토 문화도 보고 배워갈 수 있는 공간으로 만들어질 수 있지 않을까 한다. 행정도시 홍보관이 있으니 여러분도 한번 가셔서 보시면 많은 좋은 작품들을 볼 수 있을 것이다.

3. 혁신도시

수도권에 공공기관이 350개 정도 있는데, 이것이 전국에 있는 공공기관의 80～90%정도 된다. 그 중에 절반 정도를 지방으로 보내는 것이다. 그래서 175개 정도 기관이 나가게 된다. 그런데 이걸 하나하나 흩뿌려 놓으면 지방발전의 효과가 별로 없다. 그래서 10～15개씩 비슷한 기관들은 한군데로 묶어서 보내자는 것이다. 우리나라에 16개 시도가 있는데, 그 중에서 서울, 인천, 경기도 등 수도권 시도가 3개 있다. 그 다음 충남과 대전은 행정도시가 들어가니까 뺀다. 나머지 11개 시도에 10～15개 정도 묶어서 보내는 것이다. 10～15개 정도면 3천 명 정도의 직원들이 가게 된다. 그런데 이런 공공기관, 예를 들어 주택공사가 내려가게 되면 주택공사와 긴밀한 관계에 있는 민간기관들이 같이 내려갈 가능성이 커진다. 그 지역에서도 주택공사와 관련된 이런저런 민간기관, 공공기관이 그쪽으로 모여들 가능성이 크다. 이런 식으로 해서 공공기관이 10～15개가 가면 그것과 관련된 민간기관들이 들어가게 되고, 여기도 사람들이 살게 되면 교육, 의료, 문화시설이 다 필요하게 된다. 그렇지 않으면 사람들이 가지 않는다. 그래서 그런 것들을 모두 모아서 도시를 만들게 되면 대개 인구가 3만～5만 정도가 된다. 그 정도의 미니신도시가 만들어지는 것이다. 이것을 일컬어 혁신도시라고 한다. 각 시도에 하나씩 들어가게 된다. 땅으로 치면 1백～2백만 평 정도 될 것이다. 전남의 경우처럼 3백만 평 이상 되는 곳도 있다.

이곳을 중심으로 해서 지역발전의 전환점을 이루어보자는 것이다. 공공기관 지방이전으로 지방이 금방 발전하지는 않겠지만 지방발전의 중요한 핵심 요소가 될 것이다. 11개 시도에 가게 되어 있는데, 아주 흥미 있는 사실이 하나 있다. 우리가 지방자치 실시한 것이 1990년 경 인데, 특별히 민선자치가 시작되면서 그리고 광역시와 도를 분리하기 시작하면서부터 광역시와 도의 갈등이 아주 깊어지고 서로 협력을 하지 않게 됐다. 예를 들면 광주시와 전남도는 별로 협력하지 않는다. 대구와 경북도, 부산과 경남도 모두 서로 어울리려고 하지 않는다. 서로 손해 본다고 생각한다. 특히 도에서 손해를 본다고 생각한다. 그래서 서로 등지고 살고 있다.

그런데 이번에 광주와 전남이 협력을 했다. 따로따로 혁신도시 갖지 말고 합쳐서 하나를 갖자고 해서 지금 나주에 혁신도시가 만들어지고 있다. 이것은 광주와 전남도가 협력해서 만든 혁신도시이다. 이런 케이스가 아주 드물다. 이번에 정말 큰일을 광주와 전남도가 해냈다고 본다. 사실 광역시와 도는 서로 협력해야 한다. 그 동안 하지 않았을 뿐이다. 요즘 서로 협력하려는 기운이 많이 일어나고 있다. 대구와 경북도는 경제통합을 하자는 이야기를 하고 있다. 부산과 경남도는 적어도 계획은 같이 하자는 얘기가 오가고 있다. 역시 지방자치 10년 15년 지나가다 보니까 좋은 방향으로 가고 있고 우리나라가 괜찮은 나라구나 하는 생각이 들었다. 필요할 때는 결국 협력하는 것이다. 이것이 우리나라의 저력이라고 생각한다. 그래서 우리의 앞날은 밝을 것이라 생각한다.

그래서 지금 11개 지역에 혁신도시를 만들어야 하는데, 전남과 광주가 한곳에 통합하자고 해서 결국 10곳에 혁신도시가 만들어지고 있다. 지역 지정은 모두 끝났다. 현재 개발계획, 실시계획을 수립하고 있고, 토지보상 작업에 들어가 있다. 금년 가을쯤 되면 사업이 시행될 것이다. 전국 혁신도시가 모두 한꺼번에 들어가는 것이 아니다. 지금 제일 빠른 곳이 부산과 대구이다. 이곳은 주변개발이 거의 되어 있기 때문에 비교적 쉽게 추진할 수 있다. 그래서 금년에 이런 지역부터 착공이 이루어지지 않겠나 하는 생각이다. 이어서 지역별로 준비가 끝나는 대로 착공에 들어가기로 되어 있다.

혁신도시를 얘기하면 항상 나오는 얘기가 175개나 되는 공공기관을 지방에 내려 보낸다고 하는데, 그게 쉽겠냐 하는 것이다. 걱정된다는 것이다. 그런데 우리 정부에서 공공기관의 지방이전은 처음 하는 것이 아니다. 이미 1970년대 박정희 대통령시절부터 끊임없이 추구해왔다. 그때부터 시작해서 열 세 번인가 해왔다. 그런데 성공한 게 거의 없었다. 제대로 성공한 케이스가 정부제3청사를 대전에 만든 것뿐이다. 이것은 공공기관이라기 보다 정부기관이다. 그런데 공공기관의 경우에는 성공한 케이스가 거의 없다고 보면 된다. 그러니까 과거의 케이스를 보고 사람들이 생각하는 것이 이번에도 안 될 것이라는 전망이다.

그러나 이번에는 될 것이라고 확신한다. 왜냐하면 예전에는 정부가 가라고 지시를 했다. 그러나 지금은 그렇게 하지 않는다. 이번에는 밖으로 나가야 되는 공공기관과 공공기관의 노조와 가야 될 지방자치단체와 정부와 합의를 했다. 거기에 따라서 협약서를 만들고 도장을 찍었다. 그런데 어떻게 안 가는가. 옛날처럼 무조건 나가라는 것이 아니라 서로 협의하고 결정한 것이다. 이거 하려고 그렇게 고생을 한 것이다. 처음에는 이에 대해 협의하려고도 하지 않았다. 어려운 과정을 거치며 설득하고 해서 합의를 이끌어낸 것이다. 이런 점에서 과거와는 그 과정이 다르다.

4. 기업도시

기업도시는 행정도시, 혁신도시와는 성격이 조금 다르다. 행정도시는 중앙정부가 만드는 도시이고, 혁신도시는 공기업과 자치단체, 정부가 합심해서 만들어 가는 것이다. 말하자면 행정도시나 혁신도시는 공기업 또는 공공기관이 중심이 되어 주도하는 사업이다. 그런데 기업도시는 공공부문이 주도하는 것이 아니라 민간기업이 주도하는 도시이다. 그런 점에서 앞서 이야기했던 행정도시, 혁신도시와 기업도시는 완전히 다른 것이다.

민간기업이 하기 때문에 좋은 점도 있고 나쁜 점도 있다. 좋은 점은 민간부문이 갖고 있는 창의, 아이디어를 얼마든지 도시를 만드는데 집어넣을 수 있다. 창의를 발휘할 수 있는 것은 좋은 점이다. 그리고 민간이 갖고 있는 돈을 활용할 수 있다. 지금 기업에서 쌓아두고 쓰지 않는 돈이 굉장히 많다. 이런 돈을 지방발전을 위해 투입하자는 것이다. 기업도시를 지방에 만들자는 것은 그래서 좋은 것이다.

그런데 사실은 어려운 점도 있다. 우선 기업도시를 만드는 것은 기업이 주도하는 것인데, 도시를 하나 만들려면 엄청나게 많은 돈이 들어간다. 행정도시 하는데 중앙정부에서 8조 5천억 원이 들어간다. 예를 들어 1백만 평 규모의 기업도시를 만든다면, 평당 20만원만 주고 토지를 매입한다고 해도 2천억 원이 들어간다. 거기에 개발비용이 얼마나 들어가겠는가. 문제는 기업에 그렇게 많은 돈이 있겠는가 하는 것이다. 자금을 모으는데 상당한 어려움이 있을 것이다. 그리고 어디 개발한다고 하면 지역주민이 그냥 땅을 내주려하지 않는다. 보상비를 많이 받기 위한 행동에 나서게 되면 토지매입에 큰 어려움을 겪게 된다. 그런가 하면 기업은 수익을 만들어내야 하는데, 수도권에서 기업을 하면 경영을 잘못해도 땅값이 올라가고 건물 값이 올라가니까 손해를 덜 본다. 그런데 지방에 가면 땅값도 잘 오르지 않는다. 그러니 기업경영을 아주 잘해야 수익을 낼 수 있는 것이다. 하지만 지방에서는 수익을 내기가 어렵기 때문에 기업들이 회피하고 있다. 수익성 내기 어렵고, 땅 사기도 어렵고, 큰 자금 모으기도 어렵다고 한다. 이런 어려움이 기업도시를 만드는데 있어 애로사항이다.

이런 문제점을 해결하기 위해서 특별법을 만들게 됐다. 기업도시특별법을 만들어서 혼자 하지 말고 기업들 여러 개가 모여서 컨소시엄을 구성해 도시를 만들자는 것이다. 그렇게 할 수 있도록 법적근거를 만들었다. 땅을 사는데 힘이 들면 기업에서 수용할 수 있도록 수용권을 주고 또 수익을 낼 수 있도록 세재혜택, 금융혜택도 주고 인허가 규제도 완화하는 등 많은 혜택을 부여하고 있다. 이렇게 해서 현재 전국 6곳에 기업도시 계획이 진행 중이다. 강원도 원주, 충북 충주, 충남 태안, 전북 무주, 전남은 두 곳으로 무안과 영암․해남에서 진행 중이다. 면적은 1백만 평부터 시작해 1천2백만 평까지 있다. 원주는 1백만 평, 영암․해남은 1천만 평, 무안은 1천2백만 평 규모이다. 무안은 6백만 평 씩 나눠서 하는데, 중국기업이 와서 절반을 하고 나머지 반은 국내기업이 한다고 한다.

그러나 기업도시가 쉽지는 않다. 무안에 1천2백만 평을 개발한다고 하면 금방 개발이 잘 될 것 같은가. 영암ㆍ해남도 마찬가지다. 개발이 되려면 기업이 들어와서 수익을 낼 수 있어야 하는데, 수익을 얻어낼 방법이 있는가? 그래서 쉽지가 않다. 수익을 얻어내도록 하기 위해서는 중앙정부나 지방정부에서 많은 지원을 해줘야 하는데, 국민들은 그런 정부와 자치단체를 바라보고 있다. 이 사람들이 기업에 특혜를 주지 않나 바라보는 것이다. 정부는 사실 공익이 기본이다. 기업들이 지방에 와서 투자해서 기업도시를 만들도록 하는 것은 공익상 좋다고 해서 만드는 것이지만 혹시 정부가 오버해서 조금 더 많은 혜택을 준다고 하면 국민들이 당장 아우성칠 것이다. 사실 기업의 수익성 측면과 정부의 혜택 사이에 접점, 정부의 공익성과 기업의 수익성 사이에 접점을 어디서 잡느냐 하는 것이 쉽지 않다. 현재로서는 법에 의해서 이것저것 다 만들어져 있으니까 하고는 있다. 빨리 하게 하려면 조금 더 많은 지원을 해줄 수 있어야 한다. 조금 천천히 하게 하려면 지원을 삭감해나가야 한다. 금년에 아마 기업도시 하나 정도는 할 것 같다. 태안이다. 태안은 수도권에서도 가깝다. 뿐만 아니라 현대건설에서 하고 있는데, 거의 대부분이 자기 땅이다. 자기 땅에 건설하는 것이기 때문에 토지매입에 들어가는 비용이 없다. 그래서 비교적 쉽게 진행되고 있다. 나머지 지역도 잘 됐으면 좋겠다. 그런데 역시 기업의 수익성을 어떻게 확보해주느냐 하는 문제가 남아있다.

5. 살기 좋은 도시

요즘 근로시간이 주 40시간제로 넘어갔고, 주5일제가 시행되고 있다. 그런데 문제는 어떻게 노는지를 모른다. 노는 방법을 배우지 않아서이다. 여러분들도 노는 방법은 배우지 않았을 것이다. 우리나라 사람들은 그동안 일만 해왔기 때문에 노는 방법을 모른다. 저도 노는 건 잘 못한다. 그래도 젊은 사람들은 좀 나은 편이다. 그런가 하면 요즘 국민소득이 올라가고 있다. 작년에 1인당 국민소득이 1만8천 달러였다. 금년에는 2만 달러 정도 될 것이다. 약 40년 전만 해도 우리나라 국민소득은 80달러였다. 세계에서 가장 못 사는 나라였다. 지금 수준이면 세계 30위 정도는 될 것이다.

소득수준도 상당히 올라가고 노는 시간도 많아지니까 국민들 중에 해외여행 하는 사람들이 많아졌다. 통계에 의하면 작년에 우리나라 사람들이 해외에서 쓴 돈이 137억 달러였다. 그런데 외국인들이 우리나라에서 쓴 돈은 52억 달러였다. 85억 달러가 적자다. 물론 그 적자의 상당부분은 외국 나가서 배우기 위해서 쓴 유학비이다. 요즘은 대학생 뿐 아니라 중․고등학생 때부터 유학 가는 사람들이 많아졌다. 그런 비용이 상당부분이다. 그런 부분을 빼더라도 60～70억 달러는 순수 관광비용이라고 한다. 그래도 적자다. 그런데 저는 괜찮다, 오히려 쓰자고 얘기한다. 왜냐하면 우리가 갖고 있는 것이 머리밖에 없기 때문이다. 우리는 자원이 없다. 우리가 갖고 있는 것은 좋은 두뇌밖에 없는데, 아무리 집에 앉아서 책을 읽으면 뭐 하는가. 외국 나가서 한 번 겪어보는 것이 낫다는 것이다. 그것을 글로 써서 알려고 하면 얼마나 시간이 많이 걸릴 것인가. 그런 점에서는 돈이 좀 들더라도 괜찮다고 생각한다. 외국 나가서 배우면서 국제화를 해야겠다는 생각이다. 국제화시대 세계화시대에는 우리가 나가서 많이 보는 것이 최고라고 생각한다. 머리를 계속 선진화시키는 것이라면 돈을 쓰더라도 괜찮겠다는 생각이다.

실제로 우리나라 사람들 외국여행하면서 많이 배운다. 그러면서 생각하는 것이 우리 동네가 참 좋은 줄 알았는데, 우리나라가 참 좋은 줄 알았는데, 외국 나가보니까 그렇지 않구나. 우리 동네, 우리나라 이렇게 만들어서는 안 되겠구나. 우리도 좀 바꿔봐야겠구나 하는 생각을 하게 되는 것이다. 이게 아주 중요하다. 지금까지 우리는 밖을 보지 않았기 때문에 몰랐는데, 나가 보니까 우리가 이렇게 살아서는 안 되겠구나 생각하게 되는 것이다.

이렇게 우리 국민의식이 바뀌어나가는 것도 중요하지만 시대흐름을 읽는 것도 중요하다. 요즈음의 시대를 흔히 세계화시대와 지방화시대, 그리고 이 둘을 합쳐서 ‘세방화시대’라고 한다. 세방화시대에는 국경이라는 것이 큰 의미가 없다. 한미 FTA 하면 한미 간에 교류를 제한하는 여러 가지 규제가  없어지게 된다. 계속해서 한일 FTA, 한중 FTA가 맺어지면 규제철폐가 더욱 확대되는 것이다. 그럼 중국사람, 일본사람, 미국사람들 국경에 관계없이 오고가는 것이다. 기업체도 마찬가지이다. 국경이라는 것이 별 의미가 없어진다. 그러나 지역은 의미가 있다. 어떤 지역이 의미 있을까?

삶의 질이 높은 지역이 의미가 있다. 삶의 질이 높아야 기업이 들어오고 사람들이 들어오는 것이다. 세방화시대에는 우리가 경쟁력을 갖추는 가장 중요한 요소가 바로 삶의 질이다. 왜냐하면 사람도 그렇고 기업도 그렇고 환경이 쾌적하고 편리한 곳을 찾기 마련이다. 같은 돈 주고 이상한 곳으로 가지는 않는다. 그래서 21세기 세방화시대에 가장 좋은 경쟁력의 원천은 바로 삶의 질에서 나온다고 얘기한다. 그런데 우리가 지금까지는 삶의 질에 대해서 큰 관심을 두지 못했다. 아까도 얘기했지만 우리나라가 경제적으로 세계 11위의 경제대국으로 올라섰지만, 삶의 질에 관해서는 그렇지 않다는 것이다. 삶의 질에서는 형편없이 떨어진다. 우리나라에서 제일 낫다는 서울의 삶의 질도 동남아의 여러 비교도시들, 동경, 오사카, 홍콩, 싱가포르에 비해서 훨씬 낮다. 따라서 경쟁력이 훨씬 낮은 것으로 나타난다. 미국의 유수한 컨설팅 회사에서 매년 평가를 하는데 서울이 많이 떨어져 있는 것이다. 이렇게 해서는 기업과 인재가 오지를 않는다. 삶의 질을 높이는 것이 대단히 중요하다. 그 일환으로 지금 살기 좋은 도시, 살기 좋은 지역 만들기 운동을 펼치고 있다.

앞에서 얘기했던 행정도시, 혁신도시, 기업도시는 국토의 몇 곳을 찍어서 경제발전을 시켜 혁신의 핵심으로 삼아보자는 것이다. 하지만 살기 좋은 도시, 살기 좋은 지역 만들기는 우리 국토 전체를 대상으로 한다. 이제부터는 민생도 중요하고 경제도 중요하지만 조금 더 나은 환경, 삶의 질이 좋은 환경으로 만들어가자는 것이다. 그렇게 해서 경쟁력을 높여가자는 것이 살기 좋은 도시, 살기 좋은 지역 만들기 정책이다. 지난해부터 시작했다. 관련 단체에서도 모두 찬성했고, 국민들 모두 좋다고 한다. 이제 국민들 생각도 깨어 있어서 찬성하고 있고, 학계에서도 좋다고 한다. 그래서 이 부분은 앞으로 잘 정리될 것으로 본다.

지금 행정자치부에서 주관하고 있고, 건설교통부에서는 살기 좋은 도시 만들기, 농림부에서는 살기 좋은 농촌 만들기, 해양수산부에서는 살기 좋은 섬 만들기 프로젝트를 수행하고 있다. 그런데 과거와 다른 것이 뭐냐. 과거 새마을운동 할 때는 정부에서 하자고 해서 모두 이끌고 갔는데, 지금은 그렇지 않다. 요즘 국민들 중에 누가 정부가 하자고 해서 할 것인가. 따라오지 않는다. 국민들이 스스로 주체가 되어 일을 할 때 비로소 활기차게 그것을 해나갈 수 있다. 그래서 주민이 주축이 되고 정부와 지방자치단체와 학계는 지원을 해주는 방식으로 해서 지금 진행되고 있다. 이 부분에 대해서는 대부분의 국민이 찬동하고 있기 때문에 앞으로 잘 될 것으로 생각한다.

6. 맺는 말

우리나라 국토의 효율적인 이용과 균형발전을 위해서 추진하고 있는 행정중심 복합도시, 혁신도시, 기업도시, 살기 좋은 도시는 지역민들이 얼마만큼 적극적으로 관심을 가지고 추진하느냐에 따라 성공여부가 달려 있다. 정부에서는 국토의 균형발전이 가능하도록 제도적인 뒷받침을 해 놓았다. 장성군도 살기 좋은 도시를 만들어 누구나 찾고 싶고 머무르고 싶은 도시가 되었으면 한다.