제495회 21세기 장성 아카데미(2006. 7. 21)

국가발전과 정부인사혁신

강사 사진

이 성 열 원장

- 중앙공무원교육원 -

강사 친필사인

주요 학력 및 경력

▲ 1951년  生

▲ 1974년  서울대학교 경제학과 졸

▲ 1975년  제17회 행정고시합격

▲ 1981년  美 미시간대 대학원 경제학 및 행정학 석사

▲ 1992년  총무처 인사과장

▲ 1998년  행정자치부 정부전산정보관리소장

▲ 1998년  행정자치부 공보관

▲ 1999년  행정자치부 의정관

▲ 1999년  전라북도 행정부지사

▲ 2001년  행정자치부 인사국장

▲ 2002년  행정자치부 소청심사위원회 위원

▲ 2002년  중앙인사위원회 사무처장 겸 상임위원

▲ 2005년  제22대 소청심사위원회 위원장

▲ 2006년  제21대 중앙공무원교육원장(現)

<賞> 「홍조근정훈장」 外

국가발전과 정부인사혁신

- 21세기 선진국가건설을 위한 정부의 역할

- 정부인사혁신을 통한 국가경쟁력 제고 -

1. 대․내외 환경의 변화 읽기

급변하는 대․내외 환경 속에서 우리나라가 세계화의 물결을 슬기롭게 극복해 나가기 위하여 공무원들과 정부제도가 어떻게 변화하였는지를 살펴보고자 한다.

<표 1> 우리나라 정부의 현 위치

<표 1>은 그동안 우리나라의 정부부문이 얼마나 발전하여 왔는지를 잘 나타내 주고 있다. 1998년도에 닥쳐온 IMF는 그 이전에 6.8%, 9.2%, 8.5% 라는 고도성장시대를 종결하고 -6.9%라는 충격적인 마이너스 성장을 가져왔다. IMF를 맞아 1인당 GNP 만 불 달성을 목전에 두고 7천 5백 불 수준으로 떨어졌으며, 공무원 수도 2001년도까지 3%를 감축하는 등 공직 사회도 큰 고통을 겪게 되었다.

<표 2> 행정환경의 변화

<표 2>는 현재 우리나라가 겪고 있는 중요한 6가지 변화를 나타내고 있다.

먼저 출산율의 저하와 고령인구의 급격한 증가를 들 수 있다. 정부에서 1970～80년대 “둘만 낳아 잘 기르자”는 가족계획을 추진했었으나, 어느 날 갑자기 두 명이 한 명 밖에 안 낳는 시대로 접어들었다. 그러나 우리나라처럼 자연 자원이 없는 경우 사람, 즉 인적자원이 중요한 가치를 가질 수밖에 없다. 인적자원을 효율적으로 활용하기 위해서는 인구수가 적절하게 늘어나야 한다. 그러나 우리나라의 경우 저출산이 심화되고, 이로써 노인계층은 엄청나게 늘고 있다. 2020년이 되면 노인계층이 16%정도, 2025년이 되면 40%가 될 전망이다. 젊은 사람은 적어지고 상대적으로 부양대상인 노령인구 증가로 국민 세금 부담이 많아지는 등 국가적으로 굉장히 어려움을 겪을 것이다.

경제성장률은 예전 1970～80, 90년대는 꾸준히 두 자리 경제성장을 해왔다. 인근국가인 중국의 경우, 2006년 상반기 성장률이 10.2%였다. 그러나 경제 성장이 어느 정도 수준에 오르면 7～8%성장을 달성하기 힘들다. 1만 5천불까지는 빠른 속도로 발전할 수 있지만, 여기에서 2～3만 불까지 가기 위해서는 엄청난 고통과 통합된 국민의 힘이 없으면 더 이상 국가가 성장할 수가 없다. 즉 3～4%정도의 성장밖에는 머무를 수밖에 없다는 것이다.

또한 대외환경에도 많은 변화가 있다. 급속도로 진행이 되고 있는 세계화 속에서, 우리 대한민국도 그 틀을 벗어나서는 생존을 논할 수 없는 시대에 살아가고 있다.

자연자원과 인구가 풍부하면 그 내부에서 생산과 소비가 이루어지는 경제가 가능하지만. 우리나라같이 자연자원이 척박한 나라는 세계와 교류를 하고 무역을 함으로써 성장할 수밖에 없는 필연적인 숙명을 가지고 있다 .

한편 중국의 급속한 경제적 부상도 환경변화의 요인이다. 중국경제는 ‘06년 상반기 성장률이 10.2%로 빠른 성장세를 보이고 있다. 중국 인구 중 우리 인구보다도 많은 5천만 명은 벌써 우리보다 더 잘 사는 계층이라고 한다. 그리고 노동자본이 풍부하기 때문에 우리나라에서 아무리 값싸게 물건을 잘 만들어도 5～10년 뒤에는 중국에서 만든 상품을 이길 수가 없게 된다. 우리나라 사람은 1년에 5천만 원을 주고 물건을 만드는데, 중국 사람들은 1년에 5백만 원 만 줘도 물건을 만든다. 우리나라 1/10 정도면 사람을 채용할 수가 있기 때문이다.

앞으로 중국경제의 부상에 대해 직접적으로 영향을 받게 되는 우리나라는 어떻게 이에 대처해야 할 것인지에 대한 깊은 고민이 필요하다.

이렇듯 우리를 둘러싸고 있는 환경이 변하고 있는데, 공무원들이 변하지 않고, 정부가 변하지 않는다면 치열한 국제경쟁에서 살아남을 수가 없는 것이다.

2. 혁신을 통한 국가경쟁력 향상

국가 경제를 발전시키는 제일의 원동력은 혁신이다. 혁신이 없으면 국가경쟁력이 높아질 수 없다. 상처에 처방을 하는 항생제 중에 페니실린이 있다. 처음에는 병균이었지만, 영국의 플레밍이라는 미생물학자가 특별한 병균이라는 것을 연구하여 개발했다. 이것이 바로 혁신인 것이다. 아무것도 아닌 것에서 무언가 생산적인 것으로 바꿀 수 있는 힘, 이것이 바로 혁신이다. 우리나라의 지속적 발전을 위해서는 개인은 개인대로, 공무원은 공무원대로, 국가는 국가대로 어느 부문에서나 혁신을 해야 한다. 그런 측면에서 다양한 행정환경의 변화는 우리에게 위기인 반면, 기회일 수도 있다.

<표 3> 세계적 기업의 변화 혁신과정

<표 3> 과 같이 기업들은 변화 혁신과정을 통해서 세계적 기업으로 거듭 날 수 있었다. 나무가 많기 때문에 펄프를 생산하는 나무 산업이 발달한 스웨덴에서 노키아도 원래 펄프 공장이었는데, 새로운 시대 변화 속에서 회사가 살아남기 위한 연구를 거듭한 결과, 삼성보다도 먼저 휴대 전화를 발견하였다. 노키아라는 회사는 혁신을 통해 세계 최대의 휴대폰 제조회사로 성장할 수 있었다.

<표 4> 한국 대기업 매출 순위 변천

또한 <표 4>의 사례는 국내 시대환경에 따른 국내 대기업 매출변화 순위를 보여준다.

1965년도 조국 근대화 당시의 가장 큰 회사는 부산의 동명목제였다. 두 번째는 방직회사였다. 그 다음이 수출조합인데, 이곳은 여자들이 머리를 깎아 가발을 만들어 수출하는 곳이었다. 불과 40년 전만 하더라도 우리나라의 가장 큰 회사는 목제, 방직 공장들이었다. 이런 회사들은 변화하는 환경에 적응을 못하고 “우리는 계속 한 우물만 파겠다.”고 하여 결국은 모두 도산하고 말았다. 1990년대 들어오면서 울산 종합상사, 대우 같은 무역회사들이 기업의 선두를 차지하였다. 그 후 2000년대 들어 삼성, 현대, 포항제철, 대우 등의 회사들로 순위가 바뀌었다. 변화라는 위기의 순간에서 빨리 적응하여 살아남은 이런 기업들 덕분에 우리나라의 경제력이 이만큼 향상되었다 해도 과언이 아닐 것이다.

<표 5> 국가경쟁력 현황(WEF, 조사대상국 117개)

․'05년의 경우, 우리나라의 국가경쟁력 순위가 17위인 반면, 경쟁관계에 있는 대만은 5위, 싱가포르는 6위, 일본은 12위임

․다른 부문의 경쟁력에 비해 공공부분의 경쟁력이 상대적으로 떨어짐

<표 5>에서처럼 우리나라 국가경쟁력은 아시아에서 싱가포르, 홍콩, 일본뿐 아니라, 타이완, 말레이시아에도 뒤지고 있다. 지금은 중국과 비슷하게 한 두 순위 앞서 있지만, 중국에게 뒤질 가능성마저 높다. 우리나라가 중국과의 경쟁력에서 뒤지면 앞으로 세계 어느 곳에서도, 아무것도 팔수가 없을지도 모른다.

한동안 미국과의 한미 FTA협정 때문에 나라 안팎이 시끄럽고, 회담하는 장소까지 우리 국민이 몰려가서 반대하는 시위도 하고 있다. FTA협정이 타결 되면 분명 1차 산업에 종사하는 분들은 피해를 보게 될 수 있다. 미국은 땅이 넓고 기후도 좋은 반면 우리나라는 땅이 좁고, 농민의 수도 훨씬 적다. 당연히 1차 산업은 생산성이 떨어질 수밖에 없는 구조이므로, FTA협정 하에서 미국농산품이 많이 들어올 수밖에 없으므로, 우리의 농산품은 설 자리가 점점 좁아지게 될 것이며, 농민들은 많은 어려움에 봉착하게 될 것이다. 그러나 이것은 국가 전체 측면에서 어쩔 수 없는 부분이다. 손해 보는 부분은 이익을 보는 부분에서 세금을 거두어 손해 보는 분들에게 돌려주도록 보완책을 마련해야 한다. 그런데 우리의 상황은 FTA협정을 공장에서 근무하는 노동조합에서 반대를 한다. 공장에서 일하는 노동자들의 경우에는 FTA협정이 타결되면 분명히 자신들에게 더 많은 혜택이 돌아간다. 즉, 공장에서 만든 물건을 그만큼 미국에 더 많이 팔게 되고, 그 사람들은 임금이 올라가게 될 요소가 많기 때문에 공장에서 일하는 노동조합은 그것을 찬성하는 것이 합리적인데도, 노동조합까지 나서서 이를 반대 하고 있는 실정이라는 것이 모순적이다.

FTA협정은 분명 농민들이 불이익을 받지만, 그것은 국가가 따로 보상을 해줘야 하고, 국가 전체적으로 봐서는 미국과 FTA 무역협정을 맺지 않으면 우리나라가 살아가기가 힘들다는 점을 우리 국민들이 확실히 인식하여야 한다.

지금 세계에서 시장이 제일 큰 나라는 미국이다. 미국은 외국에서 가장 많은 물건을 수입하는 나라이므로, 미국 시장에서는 각종 상품이 굉장히 치열하게 경쟁을 벌일 수밖에 없다. 따라서 물건 값을 1%만 올려도 금방 타격을 받는 곳이 미국 시장이다. 우리나라 상품이 4～5% 관세를 물고, 멕시코나 캐나다에서 들어가는 물건은 무관세로 들어가면 우리의 상품보다 다른 나라의 상품이 기본적으로 4% 정도 싸게 팔리게 되어 있다. 이러한 상황에서 우리가 그들과 경쟁을 할 수 있겠는가? 그래서 미국과 FTA협정체결이 필요한 것이다. 우리나라의 경제가 살아나기 위해서는 제조업이 살아야하고, 그래야  다른 분야에 도와줄 여력이 생길 것이다. 만약 제조업까지 무너진다면 대한민국이 살아갈 길이 없다는 것이 정부의 판단이다.

3. 정부혁신과 인사행정

<표 6> 정부 혁신의 비전과 목표

다른 어느 곳보다도 정부혁신에 대한 필요성이 절실하다고 주장하는 의견들이 많다. 왜냐하면 오늘날의 행정현실은 종래의 안정성과 예측 가능성을 강조하던 전통적 행정 대신 포괄적이고 개혁적인 국가경영(governance)의 개념이 강조되고 있기 때문이다.

<표 6>에서와 같이 현재 정부 혁신의 목표는 ‘일 잘하고 대화 잘하는 정부’로 설정되어 있다. 정부 혁신 분야는 크게 행정, 인사, 지방분권, 재정․세제 개혁, 전자정부 등 5대 분야에서 다양한 혁신활동을 추진하고 있다.

정부행정서비스의 혁신은 비용절감과 서비스의 질 향상에 의해 측정된다. 이를 위하여, 우선 현재 우리 공무원 수가 적절한가에 대해 살펴보고자 한다.

통계로 보면 우리나라의 공무원은 많지 않다. 미국의 경우는 국민 25명당 공무원이 1명이다. 이에 반해 우리나라는 국민 50명당 1명이다. 공무원 수는 적지만, 이를 산술적으로만 비교 평가할 수 없다. 필요 없는 일을 하면서 공무원 조직이 커지게 되면 공무원들에게 지출하는 인건비와 경상경비가 커지기 때문에, 국민들에게 세금을 많이 거두어야 하지 않겠는가? 그만큼 국가의 효율이 떨어지게 마련이다. 우리의 공무원 조직은 선진국에 비해서는 적지만, 어느 측면에서는 낭비되는 공무원도 많다고 볼 수 있다. 따라서 공무원 조직이 최대의 생산성을 발휘하지 않으면 국가가 선진국으로 올라갈 수가 없다는 것이 정부의 판단이다.

특히, 관료주의 체제인 공직사회에서 인사행정 분야에 많은 혁신활동이 이루어지고 있다. 다음의 표는 우리나라 인사 행정의 발전 단계를 잘 설명해주고 있다.

<표 7> 인사행정의 발전 단계

․정부수립이후 50여 년 간 지속되어온 신분과 계급중심의 인사제도가 본격적으로 혁신되기 시작한 것은 중앙인사위 출범(1999.5)이후 6년에 불과

예전에는 공직이 안정적이었다. 수험생들을 대상으로 공무원이 되려는 이유에 대해 설문조사를 하면, ‘안정적’이기 때문이라는 답변이 가장 많았다.

공무원이 단지 안정된 직업이기 때문에 근무하려는 사람은 정부의 입장에서 보면 필요가 없는 사람이다. 공무원이 되려면 국가에 대해 무언가를 봉사한다는 자긍심을 가진 사람들이어야 되기 때문이다.

이하에서는 최근 이루어지고 있는 인사개혁방향에 대해서 주요내용을  살펴보고자 한다.

<표 8> 성공적 인사를 위한 기본적인 방향

먼저, 공무원 채용․배치의 패러다임이 바뀌고 있다. 과거에는 대규모 일괄 공채 중심의 채용방식으로 고시나 7급, 9급 공무원을 공채를 통해 선발하여 각 부처에 인력을 배분하였다. 그러나 이러한 방식으로는 ‘21세기의 세계화에 대비하는 정부’가 되기 힘들다는 판단으로, 각 부처별로 전략적으로 인력을 관리하고 계획을 세우도록 하는 것이 정부의 인력관리의 목표이다.

예를 들면 건설교통부에서 분야별로 전문가를 채용할 수 있는 계획을 세워서, 항공 안전과 관련된 전문가를 키울 수 있도록 관련 전문 인력을 공무원으로 채용하는 계획을 수립하도록 하는 것, 도로도 국민이 있는 곳, 국민들이 필요로 하는 부분에 도로를 놓을 수 있는 방안을 전문적으로 연구한 사람들을 채용할 수 있는 전략적인 인사관리를 하도록 하는 것이 정부의 방침이다.

채용시험에 있어서도 개편이 필요하다. 또한 외부 각 분야의 우수인재를 공직에 적극 참여할 수 있도록 하는 방안이 추진되고 있다. 이를 통하여 공직의 전문성이 강화되고 범정부적으로 보다 체계적이고 효율적인 인적자원을 활용할 수 있을 것으로 기대한다.

다음으로 고위 공무원단 제도의 도입이다. 정부의 핵심정책을 결정하는 고위공무원의 역량과 리더십 강화를 통하여 공무원의 전문성을 강화하기 위한 목적이다. 이제 어느 자리가 좋고, 승진할 것인지에 대한 루트를 과감히 깨자는 것이다. 전문적 직종에서 열심히 일하면 대우도 올라가고, 또 승진도 그 자리에서 할 수 있도록 바꾸어 나가는 것이 중앙정부의 목표이다.

<표 9> 고위 공무원단 제도의 성공적 출범

현재 직업 공무원 계급은 1급에서 9급까지 있는데, 현행 1～3급의 고위공무원에 대해서는 계급을 폐지하고, 직무와 직위에 따라 인사관리를 하도록 2006년 7월 1일 고위공무원단 제도가 도입되었다. 이에 각 부처에서는 계급에 구애받지 않고 폭 넓은 인사로 적격자를 임용할 수 있게 되었고, 또한 계급과 연공서열보다는 업무와 실적에 따라 보수를 차등지급하는 ꡒ신분보다 일 중심ꡓ으로 인사관리를 하게 되었다.

그간 정부정책 추진의 큰 애로사항은 부처간에 서로 협조를 하지 않는 이기주의였다. 자기 부처의 이익에 걸리면 절대 양보를 하지 않았다. 고위공무원단 제도의 도입으로 각 부처의 고위직의 개방이 확대되었고 경쟁이 촉진되는 풍토의 정착으로 부처 이기주의는 점점 사라지게 될 것이다.

4. 공무원 인적자원 역량의 다양화

공무원 인적자원의 역량을 다양화하기 위해서, 공무원 교육훈련도 아주 획기적인 변화를 시도하고 있다. 21세기 급변하는 행정환경에서 공무원이 성과를 내기 위해서는 우수인재의 유치뿐 아니라 이들이 공직에서 자기능력을 개발할 수 있는 체계적인 능력발전 프로그램이 필요하다. 예전에는 강의실에서 주입식으로 한 두 시간 강의하고 시험 보는 것이 대부분이었다. 그러나 현재 이런 강의보다는 다양한 교육훈련기법이 도입되어 활발히 운영되고 있다.

문제해결을 위한 정책제안형 교육기법인 액션러닝(Action Learning)기법 등이 정착되고, 개인별 역량에 맞는 맞춤형 교육 등이 활성화되고 있다.

또한 정부의 인사운영에서도 공직 구성의 대표성과 다양성, 형평성을 제고하는 균형인사(Balanced-personnel)에 대한 각종 정책이 도입되었다. 우선 과학기술직에 공대출신들을 특별채용하고 있으며, 지방인재의 균형적 활용을 위한 채용 목표제, 고시 합격생의 20%는 지방 출신을 합격시키자는 지역 구분 모집제가 대표적 정책이다. 이런 정책들의 추진으로 공직의 지역대표성이 강화되고 국가 및 지방사회의 균형발전에도 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

다음으로 성과제도에 대해서 살펴보자.

앞으로 공직사회는 더 어려운 일을 하고, 더 성과가 높은 공무원들이 우대를 받을 수 있도록 직무와 성과중심의 인사관리시스템을 내실화하고 있다.

<표 10>은 성과 관리 및 처우개선에 관련된 내용이다. 실례로 고위공무원단의 경우 2008년도에는 적어도 직무에 따라 연봉이 10%정도 차이가 날 수 있다. 연봉이 약 7천만 원일 때 7백만 원 정도의 차이를 두겠다는 것이다. 어떻게 보면 우리 공직도 자꾸 힘들어진다. 일부에서는 우리 후배들을 왜 이렇게 힘들게 만드느냐는 불평을 많이 한다. 그런데 이것이 세계적인 대세다. 성과 관리를 하지 않으면, 인사관리가 되지 않는다. 예전처럼 적당하게 자리 차지하고 있으면 언젠가는 승진되고, 월급도 많이 받는 것을 없애자는 것이다. 이를 통하여 연공중시 문화의 타파, 공정한 평가결과의 정착을 이루자는 것이 성과제도의 운영 목적이다.

<표 10> 성과관리 및 처우개선

한때 공무원 월급이 민간 100대 기업과 대비해서 95%의 수준까지 올라가다가 참여정부 이후 2004～2006년도에는 90%까지 떨어졌다. 일반적으로 공무원 월급 올리는 것에 대해 국민들은 좋아하지 않는다.

국민들의 입장에서는 공무원들은 일도 하지 않으면서 월급만 많이 받는다고 생각하는 사람들이 많다. 그래서 공무원들 월급 올리기가 참 힘들다. 그러나 앞으로는 사람 수는 줄이고, 일 잘하는 사람에게 그 능력과 실적에 따라 이를 차등 지급하는 것이 맞는 방향이라 볼 수 있다.

공직의 전문성․탄력성 제고, 고위공무원단 도입의 성공적 출범, 공무원의 역량강화, 균형인사의 확대, 성과 중심의 보상체계 강화 등 정부는 인사혁신을 통해 공직사회의 경쟁력과 생산성을 높이는데 역점을 두어 왔다.

또한 정부혁신 로드맵을 통하여 정부는 인사분야 뿐만 아니라 공직사회 전반에 걸쳐 국민에게 한걸음 더 다가갈 수 있는 정부가 되려고 지금도 노력하고 있는 중이다. 정부혁신을 통하여 좋은 정부, 일 잘하는 공무원을 만들지 않으면 우리 국가의 희망은 없을 것이다.