제482회 21세기 장성 아카데미(2006. 2. 24)

지역주의 해소와 선거제도 개선

강사 사진

유 인 태 국회의원

- 열린우리당 -

강사 친필사인

주요 학력 및 경력

▲ 1948년  生

▲ 1974년  서울대 사회학과 졸

▲ 1971년  삼선개헌 반대 학생운동을 주도하다 위수령으로 제적

▲ 1974년  전국민주청년학생총연맹(민청학련사건)으로 사형선고

(4년 6개월 복역)

▲ 1980년  광주민주화운동 당시 수배

▲ 1981년  덕명실업(주) 대표이사

▲ 1987년  대통령후보단일화국민협의회 상임위원

▲ 1989년  주거권실현을 위한 국민연합 지도위원

▲ 1991년  우리밀살리기운동본부 창립회원

▲ 1992년  제14대 민주당 국회의원-서울 도봉갑

▲ 1992년  국회 내무위원, 민주당 정치연수원장,

민주개혁정치모임 이사, 운영위원

▲ 1992년  우이령보존회 부회장

▲ 1996년  한성대 객원교수

▲ 1997년  국민통합추진회의(통추) 교육연수원장

▲ 2001년  영화제작사 기획시대 이사

▲ 2003년  대통령비서실 정무수석비서관

▲ 2004년  제17대 열린우리당 국회의원-서울 도봉을(現)

▲ 2004년  국회 행정자치위원회 위원(現), 환경운동연합지도위원(現)

▲ 열린우리당 정치개혁특별위원회 위원장(現)

▲ 청계천 전태일기념관 건립추진위원회 국회의원단 대표(現)

<著> 「의원님들 요즘장사 잘돼요?」

지역주의 해소와 선거제도 개선

1. 정치, 정치 발전을 가로막아 국가 발전을 발목 잡는 지역주의

세계 11위의 경제 규모, 12대 무역강국, 4대 외환보유국, 조선은 세계 1위, 반도체 3위, 디지털 가전 4위, 석유화학 5위, 철강 5위, 자동차 산업은 6위, PC보유 가구 비중 OECD국가 중 1위, 노동생산성 OECD국가 중 2위, OECD국가 중 최고 교육국이 현재 대한민국의 위치다. 경제분야를 포함한 여러 분야에서 우리나라는 일류국가로서의 위상을 지닌다. 얼마전 국제투명성 기구가 발표한 공공부문 투명성 지수는 전 세계 159개국 중 40위를 차지해 지난해보다 7계단이나 뛰어올랐다.

우리 사회는 지금 1인당 국민소득 3만 불 시대 진입을 외치고 있다. 그런데 1만 불 시대를 맞이한 지 10여 년이 지났음에도 불구하고 여전히 제자리걸음을 하고 있다. 왜 일까? “이놈의 정치는 3, 4천 년 전보다 나을 게 하나도 없다.”는 미국 2대 대통령을 지낸 존 아담스의 개탄처럼 우리 정치는 참 변하지 않는다. 삶의 지위를 규정하는 가장 최상위 분야라 할 수 있는 정치가 경제, 사회, 문화 등 다른 분야의 발전을 발목 잡고 있다. 1990년대 중반 이건희 회장이 중국에서 한 말이 크게 화제가 된 적이 있다. "행정규제, 권위의식이 없어지지 않으면 21세기에 한국이 일류국가로 될 수 없다. 우리나라의 정치는 4류, 관료와 행정조직은 3류, 기업은 2류다"라는 요지의 발언이었다.

참여정부 출범 이후 행정규제도 많이 사라졌고, 권위의식도 많이 사라졌다. 이건희 회장의 말대로 하자면 일류국가가 되어야 하는데 그러지 않은 것 같다. 사실 우리 정치는 ‘고비용의 정치’를 ‘돈 안 드는 정치로’, ‘제왕적 총재에 의한 일인 보스정치’를 ‘국민참여형 상향식정치’로 획기적인 변화를 이루었다. 또한 ‘정경유착’으로 대변되는 정치부패 문제도 과거에 비해 많이 개선되었다고 자부한다. 그런데 아직도 정치는 4류다. 우리가 해결하지 못한 문제가 있다. 바로 ‘지역주의’이다.

외국의 경우도 지역주의가 존재하는 경우가 있지만 이는 민족간․종교간 이질성으로 인한 것이고, 우리 경우처럼 동일민족간의 지역주의가 존재하는 곳은 없다. 한국의 ‘지역주의’는 대립과 갈등의 정치를 유발하여 사회 전반에 심각한 비효율화를 초래하고 있다. 지역주의는 정치에서 ‘대화와 타협’을 실종시켰다. 우리 정치가 정당한 경쟁을 통한 생산적인 정치는 뒤로 하고 ‘대립과 갈등’으로 인한 소비적인 정치로 일관하게 하는 근저에도 지역주의가 자리 잡고 있다. 그래서 ‘지역구도는 타파’되어야 한다. ‘지역구도 타파’를 위해서는 이를 뒷받침하고 있는 정치제도적 측면의 개편이 불가피하다. 현재 선거제도 개선이 필요한 이유도 바로 이러한 맥락에서이다.

상당수 국민들이 지역감정과 지역주의에 대해 혼동하는 것 같다. 지역감정은 외국에도 존재하고, 우리나라의 경우 고구려, 백제, 신라 시대에도 존재한 것이 지역감정이다. 이는 문화적인 측면에서 내려온 것이고 선거제도를 통해 개선하려는 것은 지역감정이 아닌 지역주의라고 정의 내리고 논의를 전개시키고자 한다.

2. 지역주의의 최대 피해자 호남

얼마 전에 열린우리당 전당대회가 있었다. 대회 기간동안 가장 이슈가 되었던 게 민주당과의 통합론이었다. 물론 원론적으로 합당하는 게 좋다. 그러나 생각해보자. 지금 현재 민주당도 그렇고 열린우리당도 지역에서 지방선거를 위해 뛰는 사람들이 있다. 기간당원도 모집하면서 시간과 땀을 쏟으면서 경선을 준비했다. 그런데 두 당이 선거 연합을 하면 지역 배분이 있게 된다. 과거에 공천권뿐만이 아니라 절대 권력을 지닌 총재가 존재했던 시절에는 공천을 총재가 좌지우지 할 수 있었으므로 가능했지만, 현재 우리당이나 민주당은 그렇지 않다. 이 지역은 열린우리당 몫이고, 저기는 민주당 몫이라며 현재 있는 사람들에게 포기하라고 하면 포기 하겠나? 아님 대의원 비율을 협의해 합친다고 해보자. 후보들이 수용하겠나? 절대 안 할 것이다.

민주당과 우리당의 합당이나 연합은 지역적으로 우리나라를 둘로 쪼개서 서부 연합, 동부 연합의 구도를 만들게 된다. 그 지긋지긋한 지역주의 선거가 지속된다는 의미다. 그나마 영남에서 열린우리당이나 민주당을 지지하던 사람들도 등을 돌릴 것이라는 게 전문가들의 예측이다. 한국정치는 여전히 지역으로 나뉘어 싸우게 될 것이다.

우선 선거제도 개선이 호남을 위해서 왜 필요한가 이야기해 보자. 호남은 지난 두 번의 대선에서 두 명의 대통령을 만들었다. 그 두 번의 선거에서 호남의 선택은 민주화를 위해, 권위주의 타파를 위해, 정권의 수평적 교체를 위해 현명한 선택이었다. 그런데 호남이 만든 정권의 주인이 호남임에도 과연 두 정권은 호남에게 90%의 보상을 해주었는가? 호남인들의 상실감을 채워주었는가? 매번 국회의원 선거에서 뽑아준 국회의원들은 호남인들의 욕구를 채워줄 만큼 일을 잘 했는가? 답은 모두 아니다. 물론 나도 이 정권에 책임이 있는 사람으로서 채워주지 못한 부분에 대해 책임을 느낀다.

그래서 선거제도의 개선이 필요하다. 선거제도의 개선은 경쟁을 가져올 것이고, 지역주의를 타파하는데 큰 기여를 할 것이고, 정치인들은 경쟁이 있기에 여러분에게 더 잘 보이기 위해서 노력할 것이다. 잘하지 못해도 특정 정당의 공천을 받으면 무조건 당선이 된다고 치면 여러분이 뽑아준 사람은 여러분을 주인 대접하지 않을 것이다. 어쩌면 무조건 한 정당에 표를 주고 그 정당의 공천을 받은 사람을 선출하는 것은 여러분의 소중한 권리를 포기하는 것이 된다. 선거 때만 반짝하고 공천에만 신경을 쓸 것이다. 국가나 여러분을 위하기보다 개인의 공천에만 신경 쓴다면 과연 정치가 제대로 될까?

3. 지역주의 본질은 영남의 지역주의 기득권 지키기

지역주의가 정치에서 실제로 어떤 형태로 나타나는지 보자. 열린우리당이나 민주당이 호남에서 경쟁하고, 영남에 구애할 때, 한나라당은 호남에 대한 지지 확보에 전혀 관심을 갖지 않는다. 단지 영남의 지역주의에 편승하는 노력만을 한다. 왜일까? 영남이 호남보다 인구수가 훨씬 많기 때문이다. 반 호남 지역주의를 영남에서 부추기면 선거에서 승산이 높아지기 때문이다. 이것이 한나라당이 지키려고 하는, 선거제도 개선을 회피하는 이유다. 그리고 바로 이것이 지역주의 정치의 핵심이다.

4. 왜 지금 선거제도를 개선해야 하나?

그동안 여러 차례 선거구제 개편에 대한 필요성이 언급되었지만 불발로 끝나고 말았다. 이는 시기적인 문제도 컸다고 생각한다. 선거구제 논의가 항상 국회의원 선거가 임박한 시점에서 이루어져 졸속으로 처리되었음을 간과할 수 없다. 선거가 닥치면 당리당략적인 접근이 불가피해진다. 유불리가 명확해지기 때문이다. 이미 늦었으나 지금이라도 다시 선거제도 개선에 나서야 한다. 지방선거가 치러지고, 그 이후에는 대선 국면과 더불어 개헌 논의가 시작될 것이다. 그러면 또 다시 선거제도에 대해서는 논의가 불가능해진다. 그래서 선거를 한참 앞둔 지금 현 시점에서 미리 선거의 규칙과 형식을 한번 논의해 보고자 하는 것이다.

가. 현행선거법의 두 가지 문제

(1) 지역주의 문제

소위 87년 체제로 표현되는 현행 선거제도는 1노 3김이라는 지역 맹주체제에서 출발했고 이러한 지역주의에 기반 한 정치체제가 18년 동안 공고화되고 안착되어 왔다. 이것이 현행 선거제도의 특징이고 우리가 극복해야 할 과제다.

한나라당은 선거제도가 바뀌면 호남에서 한 석도 못 얻는다는 계산 하에 선거제도 개선 논의를 회피하고 있다. 그러나 14대 총선 때 까지만 해도 현재 한나라당의 전신이라 할 수 있는 민자당의 호남 득표력은 상당했다. 몇몇은 경합 박빙수준이었다. 전남 보성에서 유준상 전의원과 경합했던 이용식씨나 강진․완도에서 김영진 전의원과 대결했던 김식씨의 경우 52%:48%의 접전을 치렀다.

그런데 이후 13,14,15,16,17대 5번의 선거를 치르는 동안 지역주의가 심화되었다. 호남지역 보수성향의 사람들이나 영남지역 진보적인 사람들은 안 되는 선거에 나가려고도 안 하고 지역구도 고착으로 인한 싹쓸이 현상이 지속되었다. 슘페터는 "민주주의는 대중의 표를 얻기 위한 경쟁적 투쟁에 의해 결정권을 획득하는 제도적 장치"라고 규정했다. 민주주의, 특히 선거는 경쟁이 있어야 그 취지를 살릴 수 있는 것이다. 그러나 지역주의는 경쟁을 배제한 채 깃대만 꽂으면 당선되게 함으로써 민주주의 본질을 훼손케 한 측면도 있는 것이다.

이러한 지역주의는 국가운영에 있어서 심각한 비효율성을 가져온다. 예를 들어 인사의 경우다. 여러분도 다 아시겠지만 국민의 정부 이전에는 고위직은 모두 영남 독차지였다. 그런데 국민의 정부를 거치고 참여정부 들어서 좀 바뀌었다. 고위직 인사의 경우 영호남을 우선 배려할 수밖에 없다. 저는 충북 제천 출신인데 실제로 우리 같은 영호남이 아닌 기타 지역의 사람들은 무척 손해를 본다. 만약 군인이나 경찰의 고위직 세 명을 뽑는 경우 영호남이 한명씩은 들어가야 한다. 나머지 한 자리를 가지고 다른 지역 사람들이 경쟁한다. 두 명을 뽑는 자리인데 점수로 상위 두 명이 모두 한 지역일 경우 한 사람은 탈락해야 하고 다른 지역 출신 3등인 사람이 임명된다. 예산분야도 마찬가지다. 영호남에 대한 예산 배정은 특별한 사업에 대한 예산이 한 지역에 배정될 경우 있을 지역감정 때문에 한 쪽만 필요하다 해도 반드시 양쪽 다 배려해야 한다. 이런 것들이 호남에 도움이 될까? 근시적으로는 도움이 된다 생각할 수 있으나 국가적으로는 심각한 문제가 아닐 수 없다.

(2) 비례성․대표성의 왜곡

서울의 경우 지난 총선에서 우리당과 한나라당이 지역구에서 받은 득표율은 42.9%:41.3%로 1.6%밖에 차이가 나지 않는다. 비례대표에 투표하는 정당별 득표율도 우리당 38.3%, 한나라당 35.8%로 2.5%밖에 차이가 안 난다. 서울 시민은 서울에서 한나라당과 우리당 의석수를 비슷하게 배정했는데 실제 의석수는 32:16으로 2:1이라는 대표성의 왜곡을 가져왔다. 충청북도의 경우도 우리당 50.5%, 한나라당이 32.6%를 득표했음에도 불구하고 우리당이 8석을 싹쓸이 했다. 충북도민의 민의가 반영된다고 치면 8석 중 서너 석은 한나라당이 당선되어야 했을 것이다. 한나라당은 영남권에서 53.9%의 정당지지율로 90.9%(60석)의 의석을 차지하였으며, 열린우리당은 호남권에서 56.4%의 지지율로 84.8%(24석)의 의석을 획득했다.

지난 선거 결과를 놓고 보면 현행 소선구제가 갖는 한계 즉, 민의를 왜곡하고 비례성의 대표성을 얼마나 심각히 왜곡하고 있는 것인지 여실히 드러난다.

17대 총선 정당별 의원 당선자 수(단위 : 명)

지역 정당	서울	경기	강원	충남	충북	경북	경남	전북	전남	제주	합계
열린우리당	32	44	2	5	14	·	4	11	14	3	129
한나라당	16	17	6	1	·	31	34	·	·	·	105
민주노동당	·	·	·	·	·	·	2	·	·	·	2
민주당	·	·	·	·	·	·	·	·	5	·	5
기타	·	·	·	4	·	1	1	·	1	·	7
합계	48	6	8	10	14	32	41	11	20	3	248

(※ 자료 출처 : 선거관리위원회. 편의상 인천광역시는 경기, 대전광역시는 충남, 광주광역시는 전남, 대구광역시는 경북, 울산광역시·부산광역시는 경남에 편입시켜 계산하였다.)

17대 총선 정당별 비례대표 득표율(단위 : %, ()안은 당선자 수)

지역 정당	서울	경기	강원	충남	충북	경북	경남	전북	전남	제주	평균
열린우리당	37.7	40.2	38.1	38.0	44.7	23.0	31.7	67.3	46.7	46.0	38.3 (23)
한나라당	36.7	35.4	40.6	21.2	30.3	58.3	47.3	3.4	2.9	30.8	35.7 (16)
민주노동당	12.6	13.5	12.8	10.5	13.1	12.0	15.8	11.1	11.2	14.1	13.1 (8)
민주당	8.4	6.1	3.5	2.8	2.2	1.4	1.4	13.6	33.8	5.1	7.1 (4)
기타	4.6	4.8	5.0	27.5	9.7	5.3	3.8	4.6	5.4	4.0	5.8 (0)
합계	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100 (51)

(※ 자료 출처 : 선거관리위원회. 편의상 인천광역시는 경기, 대전광역시는 충남, 광주광역시는 전남, 대구광역시는 경북, 울산광역시·부산광역시는 경남에 편입시켜 계산하였다.)

나. 두 가지 대안: 독일식정당명부제와 도농혼합선거구제

(1) 독일식정당명부제(연동형 지역구-비례제 혼합)

○ 기본시안을 살펴보면

․제1투표는 소선거구제의 지역구투표, 제2투표는 비례대표제의 정당투표를 실시하고

․봉쇄조항에 위배되지 않는(3% 이상 득표)  의석할당은 의석할당정당의 정당투표 득표 총합에 대한 각 정당의 전국 득표의 비율로 결정한다.

․할당 기준의석수 = (기준 총의석수) – (무소속과 3%미만 득표 정당후보 지역구 당선자수, 17대 경우 7)

․의석할당정당은 각 권역별로 얻은 득표율에 따라 권역 할당의석을 분배 (특정 의석할당정당의 득표 총합을 분모로 하여 해당 정당의 특정 권역 득표율 산정)한다.

․특정 권역에서 특정 정당의 지역구 당선자수가 권역 할당을 초과할 경우에는 초과의석(overhang seats)으로 인정한다.

○ 장점으로는

․표의 등가성이 가장 높고 소수정당의 의회진입이 용이하고

․정당투표(제2투표)에 의한 정책정당화를 유도 할 수 있으며

․비례를 늘리고 권역설정을 어떻게 하느냐에 따라 특정 정당이 열세지역에서 의미 있는 의석을 획득할 수 있다.

․이와 같이 지역구와 비례의 복수공천을 허용함으로서 열세지역에 강한 후보가 나올 수 있는 동기를 부여하고 활발한 선거운동을 통해 득표율이 높아질 수 있다.

○ 문제점으로는

․초과의석이 발생하면 총 의석이 유동적이 되므로 국민설득에 부담이 되고

․높은 정당투표 득표율에도 불구, 권역비례대표 의석을 배정받지 못하는 불합리성이 있다.

․또한 지역 유권자들이 집단적으로 전략적인 투표를 할 경우 지역구도 완화 효과가 약해질 수 있고

․제도적 복잡성으로 대국민 설득의 어려움이 있다.

○ 추진시 고려사항으로는

․독일식 정당명부제로 갈 경우 지역구와 비례대표 의석수가 1:1 정도가 돼야 하나, 그렇지 못할 경우 최소 1:0.7은 돼야 의미가 있다. 그러자면 현 지역구 의석수를 180석 정도로 대폭 줄여야 한다. 아니면 지역구를 조금 줄이고 의원정수를 늘려야하는데 그럴 경우 국민 설득에 어려움이 있다.

(2) 도농혼합선거구제 + 일률배분 권역별 비례대표제

○ 기본시안을 살펴보면

․현재 3인 이상 뽑는 대도시(63만 이상)와 6대 광역시는 3,4인 중선거구제, 현행 2인 이하를 뽑는 농촌이나 소도시는 현행 소선거구제로 가는 것이고, 그 이유는 산업화가 이루어지면서 도농간 인구격차가 커짐에 따라 농촌의 경우는 어느 정도 지역 특성이 존재한다는 것을 고려한 것이다.

․6대 광역시 외에 3명 이상 뽑는 곳은 수도권은 안산, 안양, 성남, 고양, 수원, 부천이 있고, 그 외 지역은 청주, 전주 두 곳이다.

․뽑는 숫자는 2인 선거구제는 과거 군사정권 시절에 여야 나눠먹기 등 부정적 인식이 있고, 5인까지 가면 한 당에서 복수공천이 일반화되어 3, 4인 정도면 바람직하다. 광역시의 경우 행정구역별로 2-3개구를 합하거나 행정구역별로 하나의 단위로 하여 3-4인을 선출하는 것을 말한다.

․비례의 경우 최대로 늘리고, 지역구는 줄여서 1:2정도로 하고 광역별 일률배분 비례대표로 가는 방안이다.

○ 장점을 살펴보면

․지역구도 해소의 명시적 효과가 있고

․개선안의 입법화를 위한 여야 합의가 비교적 수월하며

․제도가 단순하여 국민들의 수용이 용이하다.

․또한 신진 정치세력과 사회적 소수파의 의회진입 장벽 완화와

․부수적 효과가 존재한다.

현재 부천의 경우 인구가 85만 정도로 원래 인구수로 보면 3인을 뽑아야 하는데 4명의 국회의원을 선출하고 있다. 인구 90만이 넘어야 4인을 뽑는데 행정구역 때문에 국회의원을 4명 선출한다. 16대의 경우 수원이 부천보다 인구수가 많은 데 수원은 3명, 부천은 4명을 뽑는 경우도 발생했다. 서울의 경우도 성북, 강북 합쳐도 인구가 90만이 안되는데 현재 국회의원을 4명 선출하고 있다. 인구 상한으로 하면 3명으로 감소한다. 국회의원 정수도 자연감소분이 발생한다. 이 경우 의석비율로 본다면 중선거구제로 변하는 선거구의 현재 국회의원수가 138명 정도 되니까 중선거구에서 선출된 의원수와 소선거구에서 선출된 의원수가 1:1 정도 될 것이다.

○ 문제점으로는

․전국 정당득표율에 의한 권역 비례대표의 결정은 논란의 여지는 있지만 외국의 입법례가 존재하여 가능할 것으로 보임

․순수 비례대표제에 비하여 표의 등가성이 낮다.

다. 기타 쟁점 사항

(1) 선거구획정위원회

선거구획정위원회는 국회의원이 이해당사자이므로 제3의 민간기구에 맡기는 것이 보다 공정하므로 이를 제도화하는 것이다.

(2) 비례대표 순위배분의 문제

비례대표의 후보자는 당에서 공천하되 순위배정은 투표 시 개방형으로 해놓고 득표수가 많은 순으로 배정하던지, 예비 선거를 통하여 순위확정을 법제화하자는 방안이 논의 중이다.

(3) 의원정수 확대

의회의 대표성과 효율성, 즉 인구규모, 국가의 경제력, 국가업무의 정도 등을 고려해 볼 때 의원정수가 확대될 필요성이 있다는 것이 일반적인 지적사항이다.

․최적규모의 의원 정수

S=∛P(S는 의석 P는 인구, Taagepera & Shugart, 1989), 우리나라의 경우 이 식에 도입하면 약 362명

․독일식이나 일본식 비례제를 도입하는 경우 적정 규모의 비례의석이 필요하지만, 지역구 축소가 현실적으로 어렵다는 측면에서도 의석규모의 확대가 요구됨(학계와 시민단체는 찬성)

․의회에 대한 국민의 불만이 매우 높은 현실에서 의원정수 확대는 국민적 반발을 불러일으킬 가능성이 매우 큼 (언론의 반응)

․고려 방안: 현행 의석수를 그대로 둘 경우, 지역구 의석을 축소하면서 그만큼의 비례의석을 늘리는 방안(예, 200:100)이 있고, 혹은 지역주의 완화를 위한 제도 개선의 대의명분을 가지고 비례의석의 확대를 설득하는 방안이 있다.

(4) 비례의석 배정 방안

○ 전국 배분 혹은 권역별 배분?

․당선자의 배출이라는 관점에서 보면 지역주의의 완화효과는 권역명부에서 크다고 볼 수 있다. 즉, 특정 정당의 독점지역에서 당선자를 배출함으로서 지역주의 완화효과를 가져올 수 있다.

․지역주의 완화가 제도개선의 목표라는 점에서 보면 권역별 배분으로 결정하되 비례성을 높일 수 있는 방안을 검토하는 것이 좋다.

․정당정치 효과는 두 안이 다 비슷하나 전국명부제 보다 권역명부제는 정당의 지역분권 효과를 볼 수 있다.

○ 권역 비례의석을 권역별 정당득표율로 할 것인가? 전국 정당득표율을 권역에 일괄 배분하는 방식으로 할 것인가? 권역의석의 제한을 둘 것인가?

․권역별 정당득표율에 따른 권역비례 배분 보다는 전국정당 득표  율에 따른 배분이 지역주의 완화에 가장 효과적이다.

․이밖에 지역구도 완화를 위해 권역의 의석 제한을 두는 안이 있다. 한 정당이 특정 권역의 정당투표에서 2/3이상의 득표율을 획득한 경우 해당권역의 비례대표의석 정수의 2/3까지만 의석을 배당한다.

(5) 권역분할 문제

권역 분할에 따라 비례당선자의 수가 달라지고 지역주의 완화 효과도 달라진다.

○ 방안으로는

권역획정에 있어서 지역적 동질성 및 결집도를 고려하는 방향이 있지만 지역주의 완화라는 측면에서 보면 오히려 지역적 이질성과 결집도를 낮추는 방안이 바람직하고, 또한 실효성 있는 의석규모와 권역 간 의석수의 등치 등을 고려해야 한다.

․8개 권역: 서울, 인천-경기, 강원, 대전-충청, 광주-전남- 전북, 부산-울산-경남, 대구-경북, 제주

․6개 권역: 서울, 인천-경기, 강원-충청, 호남-제주, 부산- 울산-경남, 대구-경북

- 4개 권역: 수도권(서울, 인천, 경기), 강원․충청, 호남․제주, 영남 혹은 서울, 인천-경기-강원, 충청-호남-제주, 영남

(6) 지역구/비례 중복공천

지역구 출마자의 비례명부 중복공천을 통해 지역구에서 탈락한 후보자 가운데 일부를 비례명부를 통해 당선시킴으로서 지역주의 완화효과를 도모하고, 열세지역에서 대중성 있는 후보의 지역구 출마로 득표율을 올리고 지역구 출마자가 비례에 당선됨으로써 지역기반 강화에 기여할 수 있다.

※석패율제 : 권역별 정당명부 특정 순번에 지역구 후보가 다수 등재되어 지역구에서 가장 아깝게 떨어진 후보를 비례대표로 구제하는 제도이다.

(7) 선거구별 인구 상하한선

흐름이 인구편차를 줄이는 쪽으로 가고 있고, 현재 3:1의 비율도 헌재에서는 한정합헌으로 판결했으며, 정개협에서도 2.5:1로 줄이도록 건의한바 있다. 어차피 편차가 줄어야하는 것이 방향이고 대세라고 생각한다. 그리고 이 문제는 민감한 문제이기 때문에 선거구획정위에서 다루는 것도 방법이다. 참고로 인구상한선을 30만으로 잡아 2.5:1로 하면 현 선거구제하에서도 10석 정도의 지역구가 줄어든다.

5. 결론

현실적으로 선거제도 개선이 가능한가?라는 질문을 자주 받는다. 가능한가, 아닌가를 따질 사안이 아니다. 과연 우리 정치를 이대로 방치할 것인가? 아니면 변화시켜야 할 것인가?하는 선택의 문제다.

‘정략적인 의도다’라고 묻는 사람들에게도 말하고 싶다. 국회 도서관이 발간한 ‘입법정보’에 따르면 독일식 정당명부제를 지난 17대 총선득표현황에 대입한 결과 각 당의 의석분포는 열린우리당 121석, 한나라당 114석, 민주노동당 41석, 민주당 23석 순으로 나타났다. 17대 총선에서 152석을 얻은 우리당의 의석수가 31석이나 감소했고, 121석을 얻은 한나라당은 7석이 줄어드는 셈이다. 반면 민노당은 31석이나 추가로 의석을 얻는 최대 수혜자가 될 것으로 전망됐고, 민주당도 14석이 늘어나 만만치 않은 효과를 볼 것으로 예측됐다. 가장 손해 보는 정당은 열린우리당이다. 정당간의 유 불리를 따진다면 우리당이 가장 반대해야 하는 것이 맞다.

물론 선거제도 개선으로 우리 정치가 갑자기 획기적으로 변화한다고는 말할 수 없다. 그러나 분명한 것은 선거제도 개선이 3류라고 불리는, 국민이 불신하고 경멸하고 혐오하는 우리 정치가 변화하는 첫 출발이라고 확언한다.

다시 한번 말씀드리는데 호남 사람들이 잘 생각하셔야 된다. 과연 두 번의 대선에서 두 명의 대통령을 만들어낸 호남에게 돌아온 것은 무엇인가? 물론 과거보다는 훨씬 나아졌으나 호남이 보내준 사랑과 성원에는 한참 못 미칠 것이다. 선거에서 한 후보에게 80%, 90%를 지지하는 것은 경쟁을 없애는 것이다. 경쟁이 사라지면 당연히 호남은 지지할 것이라 믿기에 후보와 정당은 이 지역을 소홀히 할 수 있다. 여러 정당이 호남에서 지지를 받기위해 노력하고 경쟁할 때 호남은 더 나은 대접을 받을 것이라 확신한다. 그래서 선거제도 개선은 지역주의를 타파하여 한국을 살리고 호남을 살릴 것이다.  대한민국의 미래를 위해서, 우리 정치의 발전을 위해서 선거제도 개선에 관심을 가져주시길 당부 드린다.

※ 별첨) 국회 「입법정보」,

“독일식혼합선거제의 한국선거(17대 총선) 적용시 산출결과

◎ 독일식혼합선거제의 한국선거(17대 총선) 적용 시 산출결과

<표6> 독일식 적용 시 정당별 의석분배(17대 총선)1)

정당	총의석수	제2투표수	제2투표 총수	정수	소수	추가의석	총의석3) (A)	17대총선시 총의석(B)	증감율 (A-B)
열린우리당	299 ×	8,145,824	÷ 20,043,7232) =	121	0.514	0	121	152	-31
한나라당		7,613,660		113	0.575	+1	114	121	-7
민주노동당		2,774,061		41	0.381	0	41	10	+31
새천년 민주당		1,510,178		22	0.527	+1	23	9	+14
계		20,043,723		297		+2	299	2924)

1) 이하 모든 도표는「제17대 국회의원선거총람」중앙선거관리위원회, 2004 재구성. 진입장벽은 현행 3%나 독일의 5%를 적용해도 마찬가지 결과임.

2) 정당투표에서 5%이상 득표한 4개 정당의 유효득표수.

3) 총의석은 지역구의석과 비례의석을 합한 수임.

4) 나머지 7석은 자민련 4석, 기타 3석임.

● 열린우리당

권역	총의석수	제2투표수	제2투표총수	정수	소수	추가의석	총의석
서울	121 ×	1,801,956	÷ 8,145,824 =	26	0.766	+1	27
부산		577,310		8	0.575	+1	9
대구		241,850		3	0.592	+1	4
인천		414,125		6	0.151	0	6
광주		301,972		4	0.485	0	4
대전		262,067		3	0.892	+1	4
울산		143,573		2	0.132	0	2
경기		1,738,893		25	0.829	+1	26
강원		252,922		3	0.756	+1	4
충북		277,904		4	0.128	0	4
충남		295,169		4	0.384	0	4
전북		573,711		8	0.522	0	8
전남		433,215		6	0.435	0	6
경북		280,445		4	0.165	0	4
경남		441,987		6	0.565	+1	7
제주		108,725		1	0.615	+1	2
계		8,145,824		113		+8	121

● 한나라당

권역	총의석수	제2투표수	제2투표총수	정수	소수	추가의석	총의석
서울	114 ×	1,752,221	÷ 7,613,660 =	26	0.236	0	26
부산		844,734		12	0.648	+1	13
대구		674,046		10	0.092	0	10
인천		362,722		5	0.431	0	5
광주		10,626		0	0.159	0	0
대전		145,375		2	0.176	0	2
울산		167,681		2	0.510	+1	3
경기		1,531,102		22	0.925	+1	23
강원		269,533		4	0.035	0	4
충북		188,491		2	0.822	+1	3
충남		164,667		2	0.465	+1	3
전북		29,095		0	0.435	0	0
전남		27,025		0	0.404	0	0
경북		712,923		10	0.674	+1	11
경남		660,604		9	0.891	+1	10
제주		72,815		1	0.090	0	1
계		7,613,660		107		+7	114

● 민주노동당

권역	총의석수	제2투표수	제2투표총수	정수	소수	추가의석	총의석
서울	41 ×	601,447	÷ 2,774,061 =	8	0.889	+1	9
부산		206,080		3	0.045	0	3
대구		125,593		1	0.856	+1	2
인천		160,663		2	0.374	0	2
광주		76,965		1	0.137	0	1
대전		70,779		1	0.046	0	1
울산		100,856		1	0.490	+1	2
경기		584,516		8	0.639	+1	9
강원		84,909		1	0.254	0	1
충북		81,226		1	0.200	0	1
충남		81,100		1	0.198	0	1
전북		95,095		1	0.405	0	1
전남		104,009		1	0.537	+1	2
경북		146,700		2	0.168	0	2
경남		220,836		3	0.263	0	3
제주		33,287		0	0.491	+1	1
계		2,774,061		35		+6	41

● 새천년민주당

권역	총의석수	제2투표수	제2투표총수	정수	소수	추가의석	총의석
서울	23 ×	403,043	÷ 1,510,178 =	6	0.138	0	6
부산		32,193		0	0.490	+1	1
대구		12,163		0	0.185	0	0
인천		56,282		0	0.857	+1	1
광주		182,295		2	0.776	+1	3
대전		18,551		0	0.282	0	0
울산		6,874		0	0.104	0	0
경기		262,206		3	0.993	+1	4
강원		23,222		0	0.353	+1	1
충북		13,576		0	0.206	0	0
충남		21,836		0	0.332	0	0
전북		115,832		1	0.764	+1	2
전남		313,396		4	0.773	+1	5
경북		17,126		0	0.260	0	0
경남		19,577		0	0.298	0	0
제주		12,006		0	0.182	0	0
계		1,510,178		16		+7	23

○ <표6>에서 보듯이 한국의 현행 비례대표제에 의한 선거결과를 헤어-니마이어방식으로 계산한 결과는 다음과 같음

․열린우리당과 한나라당의 의석수는 감소했으며, 특히 열린우리당 감소 폭이 한나라당보다 큼.

․민주노동당과 민주당의 의석수는 증가했으며, 특히 민주노동당의 약진이 두드러짐을 알 수 있음.

․지역집중 투표현상을 극복할 수 있는 선거제도개편안으로 독일식정당명부제와 함께 권역별정당명부제도 정치권에서 대두됨.

․권역별 비례대표제란 현행 정당별 전국 득표율에 따라 비례대표 의원수가 결정되는 제도와는 달리 전국을 몇 개의 권역으로 나누고 해당 권역의 정당 득표율에 맞춰 비례대표를 결정하는 제도임.

․그렇게 되면 서로 열세지역에서 비례의석을 가질 수 있어 균형 있는 의석배분이 가능해진다는 것임.

<표7> 권역별비례대표제와 독일식정당명부제 대입결과1)

					17대 총선(ca. 5.3:1)								권역별비례대표제2)(2:1)								독일식정당명부제(1:1)
권역	권역별정당득표율 (%)				지역구의석 (2433))				비례의석(56)				지역구의석(200)				비례의석(100)				총의석(299: 지역구의석+비례의석)4)
	열린우리당	한나라당	민주노동당	새천년민주당	열린우리당	한나라당	민주노동당	새천년민주당	열린우리당	한나라당	민주노동당	새천년민주당	열린우리당	한나라당	민주노동당	새천년민주당	열린우리당	한나라당	민주노동당	새천년민주당	열린우리당	한나라당	민주노동당	새천년민주당
수도권	39.1	35.5	13.8	6.6	76	33	0	0	23	21	8	4	62.5	27.2	0	0	17.6	16	6	3.2	59	54	20	11
영남권	28.3	50.7	14.6	1.4	4	60	2	0					3.2	49.4	0.8	0	8	14.6	3.8	0.4	26	47	12	1
호남권	55.2	2.7	11.8	26.1	25	0	0	5					20.7	0	0	4.1	7	0.5	1.5	2.3	18	0	4	10
충청권	42.1	25.2	11.8	2.9	19	1	0	0					15.6	0.8	0	0	4.2	2.5	1.2	0.3	12	8	3	0
강원권	38.1	40.6	12.8	3.5	2	6	0	0					1.6	4.9	0	0	1.3	1.3	0.4	0.1	4	4	1	1
제주권	46.0	30.8	14.1	5.1	3	0	0	0					2.5	0	0	0	2.5	0.4	0.2	0.1	2	1	1	0

1) 17대 총선결과 지역구의석 243석의 권역별 분포를 근거로 하였음. 또한 권역구분은 16개 광역시도를 6개 권역으로 통합하였음. 17대 총선의 지역구 대비 비례대표의석수는 5.3:1이며 권역별비례대표제는 2:1로 설정하였음.

2) 권역별비례대표제 관련수치는 권오을 의원실 참고자료를 근거로 필자가 재구성하였음.

3) 지역구 243석 중 7석은 자민련(4석), 국민통합21(1석), 무소속(2석)이 차지하였음

4) 지역구의석이 총의석을 초과하여 발생하는 ‘초과의석’의 수는 지역구과 비례대표의 비율에 따라 달라짐.

○ <표7>은 권역별비례대표제와 독일식정당명부제를 17대 총선에 대입한 결과임.

․권역별비례대표제와 독일식정당명부제 모두 전체적으로 정당의 균형적 의석분배에 기여하는 것으로 나타남.

․특히 소수정당인 민주노동당과 민주당에게는 괄목할만한 의석확보를 가져옴.