제471회 21세기 장성 아카데미(2005. 12. 9)

정부혁신의 방향과 성과

이 용 섭 장관

- 행정자치부 -

강사 친필사인

주요 학력 및 경력

▲ 1951년  生

▲ 1974년  전남대 무역학 학사

▲ 1989년  美 미시간대 경제학 석사

▲ 1999년  성균관대 경제학 박사

▲ 1975년  제14회 행정고시 합격

▲ 1995년  재정경제원 세제실 조세정책과장

▲ 1998년  재정경제부 감사관

▲ 1999년  재정경제부 세제총괄심의관

▲ 2000년  재정경제부 국세심판원장

▲ 2001년  재정경제부 세제실장

▲ 2002년  제20대 관세청장

▲ 2003년  제14대 국세청장

▲ 2005년  대통령비서실 혁신관리수석비서관

▲ 2006년  제8대 행정자치부 장관(現)

<賞> 「녹조근정훈장」, 「전남대 용봉인 영예대상」,  外

<著> 「외국인투자에 대한 조세지원효과 분석」, 「국제조세」,

「대한민국 희망에너지 혁신」 外

정부혁신의 방향과 성과

1. 들어가며

지금 세계는 혁신중이다. 혁신이 전 세계적 화두가 되고 있다. 선진국 후진국을 막론하고 모든 국가들이 혁신을 추진하고 있다. 정부나 국가뿐만 아니라 개인 및 기업도 혁신을 외치고 있다. 이것은 급격한 환경변화와 치열한 경쟁으로 인해 혁신하지 않고는 생존이 불가능하기 때문이다. 혁신은 어렵고 힘든 것이기 때문에 위기의식이 없으면 시작되지 않는다. 나는 이 위기감이 두 가지에서 온다고 생각한다. 하나는 환경변화이고 또 다른 하나는 경쟁이다. 만약 환경변화와 경쟁이 없는 사회라고 한다면 혁신이 필요치 않을 것이다. 인류 역사상 지금처럼 치열한 경쟁과 급격한 환경변화가 있었던 적이 없었다. 그리고 우리 세대처럼 한 세대가 이렇게 많은 변화를 겪었던 세대도 없었다고 생각한다. 내가 어렸을 적에는 노동력과 체력이 경쟁력이 되었던 사회였다. 커오면서 근면성실하면 밥 먹고 살 수 있었던 산업사회에 이제 막 적응이 되려하자 새로운 사회가 우리 앞으로 다가왔다.

2. 왜 혁신이 필요한가?

첫 번째는 패러다임의 변화이다.

지금은 지식과 정보, 속도와 창의성이 경쟁력의 원천이 되는 지식정보화 사회이다. 미국의 사회비평가 엘빈 토플러가 1980년에 쓴 ‘제3의 물결’에서 미래사회는 지식정보화사회가 될 것이라고 얘기했다. 1980년대 중반까지만 해도 대부분의 사람들이 그의 말을 순진한 학자의 얘기로만 취급했다. 그러나 우리가 원하든 원하지 않든 지식정보화사회는 생각보다 더 빠르게 우리 앞으로 다가왔다. 문제는 산업사회에서 지식정보화사회로, 폐쇄경제에서 개방경제체제로 바뀌면서 과거에 우리가 옳다고 생각했던 가치, 제도, 개념 등이 더 이상 통하지 않는다는 사실이다. 예를 들어, 이 시대의 핵심가치를 물어보면 누구나 경쟁력을 꼽을 것이다. 경쟁력의 개념이 완전히 바뀌고 있다. 산업사회일 때는 큰 것이 작은 것을 잡아먹는 규모의 시대였다. 그러나 이제는 빠른 것이 느린 것을 잡아먹는 ‘속도의 시대’로 바뀌고 있다. 이미 대마불사가 통하지 않는다는 것은 1997년 외환위기를 겪으면서 모두가 경험했다. 기술의 개념도 완전히 바뀌고 있다. 산업사회 때는 숙련된 기술, 남들이 하는 일을 좀 더 잘하는 것이 성공의 열쇠였다. 그리고 오랜 시간과 더불어 숙련도가 높아지는 이유로 경력이 중심이 되었다. 한편 지식의 변화가 느렸기 때문에 학교에서 배웠던 지식만 가지고도 활용을 할 수가 있었다. 그래서 학력이 중시되었다. 그렇지만 지금은 기술의 생명이 짧아지고 개방이 되면서 글로벌경쟁을 하게 되었다. 새로운 시장, 새로운 기술, 새로운 상품이 중시되고 있다. 그렇기에 이제 우리는 블루오션을 찾아야만 할 때이다. 그래서 지금의 경쟁력은 블루오션을 찾는 창의력이 중요하다고 생각한다.

인재의 요건도 완전히 바뀌고 있다. 산업사회에서는 강한 애사심, 강한 충성심으로 시키는 일만 열심히 하는 근면성실하고 범용성 있는 인재가 산업사회의 보증수표였다. 그러나 지금은 도전적이고 창의적이고 전문적인 탁월한 인재를 요구하고 있다. 이제 인재 한 사람이 수만 명, 수십 만 명을 먹여 살리는 시대로 바뀌고 있다. 이제 과거 방식으로는 아무리 열심히 해도 살아남기가 어렵다. 산업시대 때는 이것이 가능했다. 많은 이들이 알고 있는 한 기업인을 예로 들면 이 사람은 외환위기 전까지만 해도 천만 샐러리맨의 우상이었다. 인생의 취미가 일이었고 일 때문에 골프도 배우지 못했으며 비행기 안에서도 서류만 봤다. 그런 사람이 하루아침에 맥없이 무너져버렸다. 그 이유를 나는 21세기 패러다임의 변화를 감지하지 못했기 때문이라고 생각한다. 글로벌 경쟁시대를 맞이해서 새로운 상품, 새로운 기술, 새로운 시장을 개척해야 하는데 이 분은 해외에 공장을 설립하고 기업을 확장하는 규모의 시대만 생각했다. 그가 과거 40년 동안 해왔고 늘 성공했던 방식이 더 이상 통하지 않게 된 것이다. 이제는 단순히 열심히 일하는 것에서 더 나아가 새로운 경영방식으로 바뀌어야 할 때가 온 것 같다. 안과의사를 예로 들면 안질환 치료하고 시력 측정하는 일반적인 의료행위만 해서는 아무리 밤늦게까지 영업을 하더라도 생존이 어렵다. 그러나 새로운 영역인 엑시머레이저 수술이나 라식수술을 하는 의사는 늦게 나와서 일찍 퇴근해도 수익을 올릴 수 있다.

이렇게 경쟁력의 개념을 포함해서 환경이 급격하게 변화하고 있고 치열한 경쟁이 펼쳐지고 있는데 여기서 우리가 현실에 안주하고 혁신하지 않으면 어떻게 될까? 나는 두 가지라고 생각한다. 망하거나 종속당할 것이다. 혁신하지 않으면 망한다고 하는 것은 기업의 경우를 보면 명확히 알 수 있다. 미국 포춘지가 선정한 1950년대 세계 500대 기업 중에서 지금까지 살아남은 기업은 총 10개가 채 되지 않는다고 한다. 우리나라도 마찬가지이다. 지금으로부터 정확하게 1965년에 우리나라 100대 기업 중에서 지금까지 그 자리를 유지하고 있는 기업은 불과 12개 밖에 되질 않는다. 이렇게 영원할 것으로 여겨졌던 대기업들이 현실에 안주하다가 시장에서 도태된 것이다. 이처럼 변화의 속도가 느렸던 산업사회 때도 짧은 기간에 흥망성쇠가 있었다. 그런데 지금은 변화에 의해서 승부가 결정되는 속도의 시대이다. 지식정보화 사회에서는 우리가 조금만 한눈을 팔아도 살아남기가 어렵다. 1997년 IMF외환위기 그 어려웠던 시절에서도 기술을 개발하고 윤리경영을 했던 기업들은 대부분 생존을 했다. 그렇지만 과거 방식대로 분식회계해서 접대하고 청탁하던 기업들은 예외없이 다 망했다. 30대 재벌 중에서 8개가 무너졌다. 이런 면에서 보면 IMF외환위기는 우리 국민들에게 많은 고통과 아픔을 주었지만 그 반대로 혁신하지 않으면 생존할 수 없다는 소중한 교훈도 주었다고 생각한다. 그래서 기업은 혁신이 일상화가 되어있다. 그렇기 때문에 이제 혁신과 관련해서 기업은 걱정할 것이 없다.

문제는 정부라고 생각한다. 정부는 그동안 시장이나 경제계에 비교적 노출이 되지 않았다. 또 재화나 서비스를 독점적으로 제공했다. 그리고 의사결정의 주체인 공무원들은 신분보장이 아주 잘 되어 있었다. 그런 이유로 정부는 위기감을 느낄 수가 없어 혁신을 게을리 해 왔다. 그러나 이제 상황이 바뀌었다. 정부나 공무원도 혁신하지 않으면 더 이상 생존하기가 어려운 시대로 바뀌고 있다. 몇 가지 예를 들어보도록 하겠다. 우리가 흔히 글로벌 경쟁시대라고 하는데 그 의미를 무엇이라고 생각하는가? 나는 그것을 경제 주체들이 국가를 선택할 수 있는 시대라고 말한다. 우리가 백화점에 가서 물건을 살 때 국산품, 수입품 따지지 않고 값싸고 좋은 물건을 고르듯이 이제 서구의 기업들이나 국민들은 자기의 역량을 최대한 발휘할 수 있는 국가를 찾아서 이동하는 국가쇼핑시대가 열리고 있다. 이미 서구 기업들이나 고소득 자유직업자들은 국가의 틀을 넘어서고 있다. 세금은 적되 활동은 자유스럽게 할 수 있는 조세피난처를 찾아서 이동하고 있다. 다행인지 불행인지 몰라도 우리나라는 연고를 중시하고 학연, 지연, 혈연을 따지고 또 언어가 다르고 문화가 독특하기 때문에 서구처럼 빠르게 현실로 오고 있지는 않다. 그러나 내가 볼 때 금방 올 것이다. 충성심이나 애국심에만 호소해서 우리 기업들과 국민들에게 더 이상 우리나라에 머물도록 요구하는 시대는 이제 지나가고 있다.

지난해 병역과 관련해 국적포기문제가 사회문제가 된 적이 있다. 이것도 이러한 사회현상의 흐름의 하나라고 생각한다. 1747년 영국에서는 호창세라고 하는 제도를 도입했다. 예나 지금이나 가장 좋은 세금은 소득세이다. 소득세는 소득에 비례해서 세금을 매기기 때문에 공평하다. 그런데 소득세의 가장 큰 문제는 정확한 소득파악이 어렵다는 점이다. 지금도 파악이 어려운데 1747년 영국은 더욱 어려웠을 것이다. 그래서 영국정부에서 생각한 것이 소득이 많은 사람은 큰 집을 가지고 있을 것이고 큰 집에는 창문이 많으니까 창문 숫자에 비례해서 세금을 매기면 많은 세금이 들어오고 공평한 세금이 될 것이다 한 것이 바로 호창세이다. 그러나 이 제도는 얼마 가지 않아 실패로 끝을 맺었다. 영국시민들이 집을 지으면서 창문을 다 없애버렸다. 기존의 집들도 수리를 해서 창을 메웠다. 결과적으로 이 제도는 영국 국민들의 일조권만 빼앗아 가 버린 채 실패하고 말았다. 비슷한 시기에 러시아에서는 로마노프왕조 시대가 열리고 있었다. 이때 4대 황제가 피터대제였다. 수도도 옮기고 새로운 문물도 받아들이고 귀족들의 소매도 짧게 자르게 했다. 그러던 중 문제가 생겼다. 러시아인들의 수염을 자르도록 한 것이다. 황제의 명령에도 불구하고 귀족들은 물론 황제의 아들까지도 수염을 자르지 않았다. 슬라브인들의 수염이란 것은 하나님이 내려주신 것으로 아무리 황제라도 강요할 수 없다며 자르지 않은 것이다. 그래서 그가 마지막으로 도입한 아주 훌륭한 대책이 있다. 바로 수염세이다. 러시아인들은 세금 내는 것을 매우 싫어한다고 한다. 그런 이유로 실제 수염세를 도입한 지 얼마 안 돼서 러시아에서 수염이 사라졌다고 한다. 지금 만약 어떤 나라가 호창세와 수염세를 도입하다고 해서 과연 사람들이 창문과 수염을 없앨까? 그렇지 않다. 창문과 수염을 없애는 대신 그들은 마음대로 창문을 내고 수염을 기를 수 있는 나라로 이동해 갈 것이다.

국내와 국외가 연동되고 움직이는 글로벌시대는 우리 정책이라고 해서 우리 마음대로 결정해도 되는 독자적 영역이 아니다. 정부가 모든 결정을 할 때 국제적인 관점에서 국제경쟁력 차원에서 결정을 해야 한다. 그래서 정부와 국가를 혁신해서 우리 기업과 국민들이 스스로 우리나라를 선택하도록 하고 우리가 필요한 외국자본, 외국기술은 우리나라에 들어오도록 살기 좋고 기업하기 좋은 환경으로 만들어야 한다. 그렇지 않으면 미래사회에서는 국가가 유지되지 않는다. 반대로 우리가 인류혁신국가를 만들어서 우리 국민들을 머무르게 하고 외국자본과 기술이 들어오게만 할 수 있다면 우리가 지금 안고 있는 거의 모든 문제들이 해결될 것이다. 저출산, 고령화문제, 내수문제, 실업문제 다 해결할 수 있다. 애는 많이 낳았는데 외국으로 다 떠나버린다면 무슨 의미가 있겠는가. 그래서 더욱 혁신하려는 것이다.

두 번째 이유는 이제 정부도 재화나 서비스를 독점적으로 제공하는 것이 아니라 민간부문과 치열하게 경쟁하고 있다. 우체국은 택배회사와 경쟁 중이다. 경찰 치안 서비스는 보안전문회사와 경쟁 중이다. 모두가 잘 아는 것처럼 교육은 이미 사교육에 시장을 빼앗겨버렸다. 또한 외국의 공교육에게도 대부분의 학생들을 뺏기고 있다. 이제 생산성이나 품질이 낮으면 국민들은 공공 재화나 공공 서비스를 정부가 아닌 시장에서 찾으려고 할 것이다. 정부도 위기에 직면해 있는 것이다. 정부의 논리나 국가의 가치에서 판단할 것이 아니라 국민들의 논리와 가치에 따라서 정부조직이나 의사결정체제를 재설계해야 된다. 그래서 혁신하려는 것이다.

세 번째 이유는 정부혁신은 기업발전이나 국가발전의 전제조건이다. 물론 국가발전을 위해서는 기업이나 시장의 역할과 힘이 매우 크다. 그렇지만 시장이 제대로 돌아가게 하고 기업하기 좋은 환경을 만드는 것은 역시 정부의 몫이라고 생각한다. 아무리 기업이 기술개발하고 혁신해도 정부가 계속해서 규제하고 통제하고 걸림돌 역할을 한다면 세계적 기업으로 성장하기가 어려울 것이다. 개인이나 기업은 혁신하지 않으면 자신만 망하면 된다. 그러나 정부의 경우 혁신하지 않고 사회혁신을 이끌지 못하면 국가발전이나 기업경쟁력에 장애요인이 된다고 생각한다. 이런 면에서 정부혁신은 시장경쟁력, 기업경쟁력, 국가경쟁력의 토대가 되는 전제조건이다. 이제 앞으로 발전하는 국가는 면적이 넓거나 인구 또는 자원이 많은 국가는 아니다. 앞으로 발전하는 국가는 혁신하는 국가가 될 것이다. 그래서 미래의 사회에서는 정보 및 자원 격차 못지않게 혁신 격차가 국가발전을 좌우하게 될 것이다. 유럽 국가들의 혁신협의체에서 2003년에 보고서를 하나 내놓았다. 그것을 보면 GNP공식을 혁신 곱하기 지식으로 새롭게 적어 놓았다. 자본이나 기술, 노동과 같은 생산요소의 투입이 국가성장을 좌우하는 것이 아니고 어떤 국가가 얼마나 핵심 역량을 가지고 있고 새로운 지식과 정보를 끊임없이 창출하느냐에 따라서 GDP가 결정된다는 것이다.

3. 혁신의 비전 : 투명하고 일 잘하는 정부

정부혁신과 관련해서 국민들의 요구가 달라져야 된다고 생각한다. 지금도 많은 국민들은 앞서 선행해야 할 많은 일들이 있는데 왜 정부혁신을 그토록 강조하느냐고 말한다. 지금 시대는 그렇게 생각하면 안 되는 때이다. 이제는 국민들이 먼저 왜 정부혁신을 더 하지 않느냐, 왜 속도를 더 내지 않느냐고 물어야 될 것이다. 정부혁신하면서 제일 힘들고 고통스러운 것이 정부와 공무원이다. 정부가 혁신을 하면 국민들이 행복해진다. 그렇기에 국민들은 계속해서 정부혁신을 독려해 주어야 한다. 어떠한 조직이든지 혁신을 하려면 구성원들의 마음을 움직일 수 있는 감성적인 비전을 제시해야 한다. 정부가 혁신을 해서 달성하고자 하는 비전은 두 가지이다. 대외적으로는 세계 10위권에 드는 경쟁력 있는 국가가 되는 것이고 대내적으로는 국민들이 편안하고 행복한 나라를 만드는 것이다. 문제는 우리에게 주어진 시간이 많지 않다는 것이다. 모두가 잘 아는 것처럼 인도, 중국을 포함한 브릭스(BRICs) 국가들이 맹렬히 추격하고 있다. 우리가 조금만 한 눈을 팔면 추월당하기 십상이다. 그리고 저출산 고령화문제도 심각한 문제이다. 2000년에 이미 전체 인구 중에서 65세 이상 노인인구가 차지하는 비중이 7%를 넘어서는 고령화사회에 진입했다. 앞으로 10년만 있으면 전체 인구 중 노인인구가 14%를 넘어설 것으로 예상된다. 이미 시골 농촌은 20%가 넘어서는 초고령사회에 진입했다. 일할 사람은 적어지고 부양할 사람은 많아진 것이다. 그만큼 우리나라의 성장 동력이 크게 떨어진 것이다. 앞으로 우리나라가 세계 10위권의 경쟁력 있는 국가를 만들기 위해 남아있는 시간은 불과 10년밖에 안된다. 따라서 10년 안에 이 목표를 달성하기 위해서는 과거 우리가 40년간 해 온 방식으로는 불가능하다. 새로운 방식을 강구해야 한다.

4. 혁신의 목표와 성과

정부는 혁신하는 길이 유일한 길이라고 보는 것이다. 앞서 말한 두 가지 비전을 달성하기 위해 정부는 5가지 혁신목표를 가지고 있다. 지난 3년 동안 정부는 이 목표를 달성하기 위해서 많은 노력을 했다.

첫째, 생산성이 높은 효율적인 정부이다. 정부는 민간기업에 비해서 생산성이 낮다. 그건 그럴 수밖에 없다. 민간기업의 경우에는 성과가 바로 창출되고 그 성과에 의해서 대우를 달리하기 때문에 생산성이 높다. 그렇지만 정부는 재화나 서비스를 제공하고 직접적인 대가를 받지 않는다. 그렇기에 성과를 측정하기가 어렵다. 그래서 연공서열이나 경력에 의해 공무원의 대우를 했기 때문에 비교적 생산성이 낮았다. 경영이론의 대가인 피터 드러커는 이와 관련해서 아주 흥미로운 얘기를 했다. “아무리 혁신적이고 기업가적인 사람도 공무원이 되고 나서 6개월이 지나면 권위적이고 관료적으로 변한다.”고 했다. 공무원이 관료적인 것은 우리나라만의 현상이 아니다. 세계적인 현상이다. 그는 공무원이 권위적이고 비효율적이고 관료적인 것은 사람의 문제이기보다는 공직문화의 문제이고 시스템의 문제라고 했다. 그래서 다소 공직사회가 문제가 있다고 해서 사람을 바꾸는 것은 본질적인 해결책이 아니라고 했다. 새로운 사람이 와도 똑같기 때문에 시스템을 바꾸어야 한다고 했다. 유능한 리더는 시스템을 바꾸어주는 리더이다. 참여정부 혁신은 개별문제를 해결해 주는 혁신이 아니라 본질적인 문제를 해결하기 위해서 시스템을 바꾸는 혁신이다. 시스템이 혁신되면 많은 장점이 있다. 우선 하나의 일만 잘하는 것이 아니고 모든 일을 잘하는 조직으로 바뀐다. 한 사람만 일을 잘하는 것이 아니라 모든 사람들이 일을 잘하는 조직으로 바뀐다. 사람이 바뀌어도 일관성이 유지되는 조직으로 바뀌게 된다. 지난 3년 동안 참여정부는 공직 내부에 효율적인 시스템을 많이 만들고 있다. 그래서 과거 연공서열이나 경력 위주로 평가해서 공직자를 대우했던 것을 민간기업처럼 성과위주로 완전히 바꾸었다. 연초가 되면 과장급 이상 간부들이 장관하고 성과협약계약을 체결한다. 그리고 연말에 평가를 해서 후년 보수와 승진여부를 결정한다. 2006년 7월 1일이 되면 획기적인 제도가 시행이 된다. 고위공무원단제도이다. 이제 1급부터 3급까지 계급이 없어진다. 과거에 2,3급은 국장이라고 했고 1급은 차관보라고 했다. 그러던 것이 이제 계급이 없어지고 자리의 중요성과 난이도에 따라 직무에 5가지 등급만 매겨진다. 과거 국장급이 1급으로 갈 수도 있고 성과에 따라서 인사가 이루어진다. 그리고 장관이 자율적으로 인사할 수 있는 범위도 50%정도로 제한된다. 나머지 50%는 민간기업이나 다른 부처 공무원과 공개경쟁을 통하여 채용한다. 이제 성과가 떨어지면 보직받기도 어려워지게 된 것이다. 보직을 2번 이상 받지 못하면 자동적으로 면직된다. 그동안 공직자 하면 따라 붙었던 철밥통, 복지부동, 무사안일이란 수식어들이 사라지게 되는 날이 드디어 오게 된 것이다. 그리고 신속한 의사결정과 책임성을 높이기 위해서 민간기업과 같이 팀제를 도입하고 있다. 과거에는 어떤 의사결정을 하려면 직원이 기안을 해서 사무관부터 시작해 장관까지 총 7단계를 올라가는 결재시스템이었다. 하나의 결정을 내리기까지 너무나 많은 시간이 소요된 것이다. 지금은 팀원이 기안을 해서 본부장에서 끝나 의사결정속도가 아주 빨라졌다. 정부업무에 생산성을 높이기 위해서 가장 좋은 방법은 바로 전자정부를 만드는 것이다. 그동안 정부는 행정을 전산화하고 과학화하고 정보화해서 우리나라 전자정부수준은 높은 수준에 있다. 유엔에서 평가한 것을 보면 참여정부 출범하기 이전에는 세계 13위였다. 그런데 지난해 전자정부 수준은 5위를 차지했다. 그만큼 일의 처리속도가 빨라졌다.

예를 들면, 외국에서 물건을 수입하게 되면 통관시간이 있다. 참여정부가 출범하기 전에는 이 통관시간이 약 10일이 걸렸다. 이것이 지난해에는 5일로 당겼다. 이것으로 물류비용 1조 7천억 원을 경감했다. 이 모든 것이 전자정부가 됐기 때문에 가능한 것이다.

둘째, 국민에게 봉사하는 정부로 혁신하는 것이다. 오늘날 우리가 편안한 생활을 할 수 있게 된 것은 따지고 보면 국민들과 기업들이 성실하게 세금을 납부해 주었기 때문에 가능한 것이라고 생각한다. 이런 면에서 보면 국민이나 고객의 만족도를 높이는 모든 변화나 노력을 혁신이라고 정의할 수도 있다. 나는 개인이든 집단이든 두 가지 부류가 있다고 생각한다. 하나는 가치를 추구하는 집단이고 다른 하나는 이윤을 추구하는 집단이다. 그래서 어느 것이 좋고 나쁜 문제가 아니다. 다만 이윤을 추구하는 집단은 이윤추구를 통해서 고용을 창출하고 GDP를 늘리고 성장을 촉진해서 국가발전에 기여한다. 공직자는 가치를 추구하는 집단이다. 국민에게 봉사를 통해서 나라에 이바지하는 것이다. 이런 면에서 보면 처음에 얘기했던 효율성의 목표보다는 국민에게 봉사하는 목표가 더 중요한 목표가 될 수도 있다. 참여정부는 공직에 대한 개념을 새롭게 쓰고 있다. 과거에 공직이라 하면 국민에게 명령하고 통제하고 군림하는 자리였다. 지금의 공직은 헌신하고 봉사하고 절제하는 자리이다. 공직은 더 이상 국민을 다스리는 자리가 아닌 국민을 섬기는 자리가 되었다. 기존의 정부와 공무원 편의 위주의 각종 제도나 시스템이 국민 편의 위주로 전부 바뀌고 있다. 그리고 모든 평가에서 국민이나 고객의 만족도를 반드시 평가해서 반영을 하고 있다. 이제 더 이상 국민에게 군림을 하거나 권위적인 공직자는 살아남을 수 없는 환경을 만들어 가고 있는 것이다. 관세청장을 하다가 국세청장으로 자리를 옮겼을 때 많은 이들로부터 축하인사를 받았다. 둘 다 차관급으로 직급상 승진을 한 것도 아닌데 많은 축하를 해 주는 이유가 궁금해 물었더니 대다수가 좀 더 힘 있는 자리로 옮겼기 때문이라고 말했다. 국민들 스스로가 과거의 사고에 사로잡혀 있는 것이다. 이제 좋은 자리는 국민들에게 봉사할 수 있는 일이 많은 자리가 되어야 한다. 이 부분도 그동안 많은 노력을 해서 성과를 달성했다. 과거에는 세금 문제를 처리하려면 세무서에 꼭 가야 했다. 지금은 집이나 사무실에서 홈택스서비스를 통해서 편리하게 일을 처리할 수 있다. 대표적인 국가 권력 작용의 하나라고 할 수 있는 병무행정 또한 엄청나게 바뀌었다. 지금은 자신이 군대에 가고 싶은 날짜를 정할 수 있다. 부대도 고를 수 있다. 게다가 친구와 동반입대도 할 수 있다. 정부기관의 민원실이 크게 바뀌었다. 과거에 민원실하면 매우 권위적이고 또한 느린 것으로 유명했다. 그러나 지금은 민간기업의 민원실만큼은 아닐지 모르지만 확실히 과거보다 엄청 빨라지고 친절해졌다. 공직자들의 자세가 국민들을 향해서 바뀌고 있음을 보여주는 충분한 사례라 할 수 있다.

셋째, 깨끗하고 투명한 정부로 혁신하고 있다. 청렴과 투명성은 공무원 개인뿐만 아니라 정부와 국가의 이미지를 결정하며 능력을 좌우하는 아주 중요한 요소라고 생각한다. 정부가 깨끗해지면 많은 문제들이 자동적으로 해결된다. 사심이 없기 때문에 공정하게 일을 처리한다. 연고를 이용한 음성적 접대 및 청탁 그리고 로비가 통하지 않기 때문에 능력 있고 혁신적인 사람이나 기업이 우대받는 사회가 실현될 것이라고 본다. 그렇지만 아직도 우리사회의 혁신을 가로막는 두 가지 적이 있다.

첫째는 바로 연고주의문화, 청탁문화이다. 혁신은 어렵고 힘들다. 그런데 능력이 없어도 청탁 및 연고에 의해서 좋은 자리에 가게 된다면 누가 혁신을 하겠는가. 심판에게 잘 보이면 경기에서 이길 수 있다고 한다면 어느 선수가 아침 일찍 일어나 힘든 훈련을 감수하겠는가. 히딩크가 우리나라에서 성공할 수 있었던 이유 중 하나는 연고에 사로잡히지 않고 선수들의 능력과 기술에 의해서만 선수를 뽑았기 때문이라고 분석하는 이들도 있다.

혁신을 가로막는 두 번째는 우발소득기회이다. 기술을 개발하거나 혁신하지 않아도 큰돈을 벌 수 있다면 아무도 기술혁신을 하지 않을 것이다. 투기가 한창이던 지난 여름에 벤처기업을 하는 친구를 만났는데 사업을 접었다는 얘길 들었다. 일 년에 집 한 두 채만 사고팔아도 큰돈을 벌 수 있는데 무엇 때문에 리스크 높은 사업을 하겠냐면서 말이다. 실제 국내 사업 환경이 매우 어려운 것이 사실이다. 기껏 신기술을 개발해도 6개월이 채 가지 못한다. 노조문제도 심각하다. 이러한 상황 속에서 힘 안들이고 큰돈을 벌 수 있다면 아무도 혁신을 하지 않을 것이다. 나는 공직자 중에서도 비교적 성공한 사람에 속한다. 30년간 공직생활을 하면서 재정경제부 세제실장도 했고 관세청장 및 국세청장도 해 봤다. 그리고 지금은 청와대 수석을 맡고 있다. 그런데도 여지껏 강남에 변변한 집 한 채 살 수가 없다고 하면 심각한 일이 아닌가. 반드시 부동산투기를 막아야 한다. 정부가 연고주의문화나 투기를 없애고자 하는 이유에는 여러 가지가 있겠지만 바로 이러한 이유도 그 중 하나라고 생각한다. 투명성에 관한 한 지난 3년 동안 더할 나위 없이 많은 발전을 했다. 투명하게 공개하면 가장 힘든 것이 바로 정부나 공무원이다. 그럼에도 불구하고 솔선수범해서 혁신을 하고 있다. 이것은 정부나 공무원이 기득권을 포기하는 것이다. 대통령에게 보고되는 문서까지도 청와대 홈페이지를 방문하면 다 볼 수 있다. 기관장들의 업무추진비도 모두 공개되고 있다. 각 부처의 홈페이지를 가 보면 과거에는 상상할 수 없을 정도의 많은 행정내용들이 공개되고 있다. 금품수수나 각종 부조리도 많이 줄었다. 더 이상 떡값이나 급행료 같은 것은 찾아볼 수 없다. 청렴도 조사를 해 보면 많이 올라가고 있다. 국제투명성기구에서 발표하는 순위가 매년 뛰어오르고 있다. 한국이 아시아에서 가장 뛰어난 진전을 보이고 있다고 투명성기구는 발표하고 있다. 투명성에 관한 한 빼놓을 수 없는 성과가 또 하나 있다. 과거 우리 정치에 있어서 가장 고질적인 문제 세 개가 있었다. 그 중 두 개를 참여정부가 해결했다. 그 첫 번째가 정경유착이다. 둘째로 돈 안 드는 선거가 이루어지고 있다. 기업인들이 사업에만 전념할 수 있는 환경이 되고 있다. 마지막 하나 남은 것이 지역주의이다. 정경유착단절, 돈 안 드는 선거 이 두 가지만 해도 참여정부는 평가받을 만한 일을 했다고 생각한다. 이것은 정치사회에 있어서 일대 획을 긋는 아주 큰 발전이라고 본다. 요즘 보면 과거 같으면 노출되지 않았을 조그만 사건까지도 다 노출이 돼서 신문에 보도된다. 그러다보니 자칫 잘못하면 국민들이 이 정부는 과거보다 덜 투명한 것처럼 보일 수 있다. 그러한 사건들이 신문에 노출되는 것 자체가 우리 사회가 엄청나게 투명해졌다는 증거라고 생각한다.

넷째, 정부혁신 목표는 자율과 책임에 기초한 분권화된 정부이다. 과거에는 권한이 중앙정부에 집중돼 있었고 각 기관에서는 장․차관에게 집중돼 있었다. 그러다보니까 어떤 결정을 하려면 오랜 시간이 걸리고 직원들이 창의성이나 자율성을 발휘할 수 있는 여지가 없었다. 농경사회나 산업사회에서는 시장이나 민간부문이 매우 취약했다. 그래서 정부가 모든 분야를 선도했어야 했다. 그리고 지식과 정보도 위로부터 아래로 전달이 되었다. 그래서 중앙집권적인 통제방식, 수직적 조직구조, 폐쇄적이고 통제적이고 관료적인 행정이 그 당시는 필요했다고 생각한다. 이제는 세상이 달라졌다. 지금 우리가 살고 있는 세상은 한치 앞도 볼 수 없는 불확실성 시대이다. 갈등과 마찰, 분쟁이 일상화가 되고 시장이나 기업의 힘과 역할이 매우 커지고 있다. 정보도 정부보다는 민간이, 중앙정부보다는 지방자치단체가 더 빨리 정확한 정보를 얻고 있다. 이러한 면에서 보면 산업시대의 행정은 정지되어 있는 과녁에 활을 쏘는 것처럼 아주 단순하고 명료했다. 하지만 지식정보화사회에서는 움직이는 과녁에 활을 쏘는 것처럼 불확실하고 아주 복잡하며 기술성을 요구하고 있다. 그래서 과거의 정부형태로는 국가 간의 경쟁에서 이길 수 없고 국민들로부터 신뢰를 받을 수도 없다. 또한 세계적인 기업으로 성장시킬 수도 없다. 이제 다른 새로운 국가경영 방식이 필요하게 된 것이다. 그래서 정부는 지금 혁신을 하고 있다. 무슨 일이 일어날지 미리 예측할 수 있는 고도의 전문성과 창의성, 그리고 사건이 발생하면 신속히 대처할 수 있는 스피드와 유연성을 높이는 방법으로 정부를 혁신하고 있다. 그래서 정부조직을 분권화된 조직, 수평화 된 조직, 매트릭스 조직, 네트워크화 된 조직으로 지금 혁신해 가고 있는 것이다. 나는 이 분야도 많은 성과가 있었다고 생각한다. 과거에는 모든 권한이 대통령에 집중돼 있었다. 지금은 모두가 공감하듯이 과거의 제왕적 대통령은 사라지고 없다. 정치는 정당과 국회로 돌려보냈고 권력기관들은 국민의 품으로 돌려보내 모두 제자리로 돌아가게 만들었다. 국세청장을 지내는 2년 동안 나는 한 번도 청와대로부터 어떠한 부당한 지시를 받아본 적이 없다. 이게 참 어려운 일이다. 인간이란 것이 자신에게 조그만 권한만 있어도 쓰고 싶은 것이 인지상정이다. 그런데 이 모든 것을 다 버린 것이다. 그리고 대통령께서는 일상적 업무는 총리에게 다 위임하고 더욱 중요한 국가적 과제나 장기 정책과정을 구상하는 것으로 역할분담을 하고 있다. 중앙정부의 권한도 참여정부가 들어서면서 지방자치단체에 약 700건 정도 위임했다. 중앙과 지방의 문제뿐만 아니라 중앙정부 내에서도 자율성이 높아지고 있다. 과거에는 예산하면 기획예산처, 인사하면 인사위원회, 조직하면 행정자치부가 다 간섭을 했다. 그런데 이러한 권한들을 각 장관들에게 넘겨주고 있다. 지난해 7월 1일부터는 정부 내에서도 총액인건비제도를 시행하고 있다. 총액 인건비 범위 내에서 기관장이 마음대로 공무원 수를 조절할 수 있다. 물론 현재는 시범적으로 실시하고 있지만 곧 전 부처로 확대 실시할 예정이다. 대통령께서 분권하고 위임하는 것에 대해 걱정하는 사람들도 있다. 분권이나 위임하는 것은 정치에 있어서 금융의 원리를 도입하는 효과가 있다고 생각한다. 금융은 화폐의 가치를 높이는 것이다. 1,000$을 개인이 가지고 있으면 그대로 1,000$이다. 그러나 이것을 은행에 맡기면 2,000$이 될 수도 있고 기업에 투자하면 3,000$이 될 수도 있다. 대통령이나 중앙정부가 모든 권한을 가지고 있으면 그 분들의 권한은 넓혀질지 모르지만 통치능력이나 국가운영능력은 떨어진다. 대신 위임을 하면 그 능력은 두 배가 된다. 다만 여기에는 전제조건이 있다. 하나는 주인이 항상 그 소유권을 주장할 수 있어야 되고 두 번째는 평가를 해서 그에 상응하는 대우를 해 줄 수 있어야 한다. 그렇게 되면 분권과 위임은 놀라운 효과를 가져 올 것이다.

마지막으로 다섯 번째 정부혁신의 목표는 국민이 참여하는 정부이다. 과거에는 정부가 모든 정책을 일방적으로 결정해서 명령하고 지시했다. 이렇게 하면 일사불란하고 빠르게 움직일 수 있다는 좋은 점도 있다. 그러나 가장 중요한 우리 국민들의 의견이 반영되지 않는다는 문제점이 있다. 참여정부는 이름에서 상징하듯이 모든 중요한 결정에는 예외 없이 국민, 수요자, 시민단체, 고객들을 참여시키고 있다. 그러다보니까 다소 소란스럽고 시간이 오래 걸리는 점이 없지 않다. 그러나 이것은 하나의 과도기 현상이다. 이것이 정착되면 상상할 수 없을 정도의 놀라운 성과가 나타날 것이다. 벌써 일부 성과가 곳곳에서 나타나고 있다. 그 대표적인 사례가 방폐장 부지선정이라고 생각한다. 방폐장 부지선정 문제는 지난 19년 동안 추진했고 9번이나 실패했다. 그런데 이것을 참여정부가 해결을 했다. 이것은 참여정부의 국민 참여가 이루어낸 성과이다.

모든 국가들이 혁신을 추진하고 있다. 이 중 우리나라가 앞서 가고 있다. 지금 이 시간에도 많은 외국의 공직자들이 우리나라의 혁신사례를 배우기 위해서 방문하고 있다. 앞서 말한 국세청의 홈택스서비스, 관세청의 통관시스템, 조달청의 전자조달시스템 등 수없이 많은 우리의 정책과 시스템들이 외국에 수출되고 있다. 이러한 혁신 성과가 쌓이면서 우리나라에 대한 국제적인 평가도 날로 좋아지고 있다. 2005년 10월 세계경제포럼(WEF)에서는 우리나라의 경쟁력 순위를 세계 29위에서 17위로 상향 평가했다. 국제경영개발원(IMD)에서도 우리나라 순위를 35위에서 29위로 6단계 높여 평가했다. 국가평가에 있어서 객관적이고 냉철하게 평가하기로 유명한 세계 3대 신용평가회사가 있다. 무디스, 스탠다드 앤 푸어스(S&P), 피치사가 그들이다. 이 중 스탠다드 앤 푸어스는 작년 7월에 A-에서 A로 상향 평가했다. 피치사도 작년 10월 A에서 A+로 높게 평가했다. 신용등급이 한 단계 올라가면 기업의 차입비용이 줄어들고 많은 경제적 효과가 있다. 이렇게 나라밖에서는 비교적 높은 점수를 받고 있는데 반해 아직까지 우리 국민들은 높게 평가해 주지 않는 것 같다. 여기에는 몇 가지 이유가 있다고 생각한다. 첫 번째는 지난 3년 동안 우리의 혁신은 주로 공직 내부에 시스템과 인프라를 깔고 공직자들의 일하는 방식을 바꾸는데 중점을 두었다. 그것을 바꾸지 않고서는 공직사회의 비능률이나 권위적인 것을 없앨 수 없기 때문이다. 따라서 개조된 시스템이 활용돼서 좋은 품질의 정책과 서비스를 만들어 국민들에게 전달하기까지는 시간이 좀 걸리는 것 같다. 참여정부는 그동안 고기 잡는 좋은 그물을 만드는데 많은 시간을 보냈다. 그래서 국민들이 잡은 고기의 양을 보고 평가를 한다면 높은 평가를 받기 어렵다. 그렇지만 이제 좋은 혁신그물이 다 만들어졌다. 중앙부처의 경우에는 대부분의 공직자들이 혁신에 적극적으로 동참하고 있다. 이제 이 좋은 그물을 가지고 금년부터는 고기를 잡을 것이다. 성과창출형 혁신을 할 것이다. 그렇게 되면 국민들도 체감하고 평가해 줄 것이라고 생각한다. 두 번째 이유는 국민이 느끼는 정부는 중앙부처, 재정경제부 같은 곳이 아닌 일선 민원실이나 직접 접촉하는 지방자치단체에서 느낄 것이다. 그런데 실제 국민과 접촉하고 공공서비스를 제공하는 지방자치단체나 교육자치단체, 정부산하기관 같은 기관들의 경우 지난해가 되어서야 뒤늦게 혁신에 참여했다. 그러다보니 아직 일정한 수준에 올라오지 못했다. 그렇지만 이러한 기관들도 중앙부처의 앞선 사례와 경험을 공유하고 있기 때문에 금년부터는 보다 좋은 서비스를 제공할 수 있으리라 생각한다. 세 번째 이유는 우리 국민들이 그 동안 참여정부가 바로잡은 정경유착, 돈 안 드는 선거를 인정은 하면서도 이것을 혁신의 성과로 보지 않는다는 점이다. 전혀 별개의 것이라고 생각한다. 이는 국민들이 절대적인 평가를 하고 있기 때문이다. 평가는 비교를 통해 상대평가로 이루어져야 한다. 그런 점에서 과거의 정부와 비교하면 그래도 괜찮은 점수를 받을 수 있다고 나는 생각한다.

5. 맺는말

지금은 정부혁신이 국가성장에너지로 발전하느냐 아니면 다시 과거로 회귀하느냐를 결정짓는 중요한 변곡점에 와 있다고 본다. 앞서 말한 것처럼 정부 내부의 시스템이나 인프라, 공직자들의 사고는 상당히 많이 바뀌었다. 그렇지만 이러한 시스템이나 인프라만 깔고 여기에 혼을 불어 넣지 않으면 우리 정부 역시 실패할 수 있다. 그래서 금년부터는 남은 2년 동안 혼을 불어넣는 작업을 할 것이다. 그래서 금년도 정부혁신의 방향을 세 가지로 정했다.

우선 첫 번째는 혁신을 공무원 속으로 내재화하는 것이다. 그렇게 해서 혁신이 참여정부만의 혁신으로 끝나지 않고 대한민국의 성장전략으로 다음 정부까지 이어갈 수 있도록 토대를 확고히 다져놓으려고 한다.

두 번째는 혁신된 방식을 정책 속으로 구체화해서 정책과 서비스의 품질을 획기적으로 제공할 것이다.

세 번째는 국민 속으로 확산하는 것이다. 성과창출형 혁신을 추진해서 혁신의 성과를 국민 속으로 확산할 것이다.

이제 혁신 없이는 더 나은 미래나 경쟁력을 얘기할 수 없는 시대를 살고 있다. 그렇다고 해서 모든 혁신이 성공하는 것은 아니다. 혁신을 게임에 비유하면 실패할 확률이 훨씬 높은 게임이다. 우리가 정부혁신과 관련해서 성공한 대표적인 나라로 영국을 꼽는다. 1970～80년대에 영국은 아주 심각한 영국병에 빠져 있었다. 선진국 가운데서 가장 높은 실업률, 세계 최강성의 노동조합, 그리고 비능률의 극치를 보여주는 관료주의로 인해서 영국경제는 바닥을 헤매고 국민의 생활은 비참했다. 그래서 많은 이들이 더 이상 영국의 미래는 없다고 얘기했다. 이런 상황 속에서 1979년 마가렛 대처 여사가 수상으로 취임했다. 대처 수상은 취임하자마자 정부혁신을 단행했다. 정부혁신을 통해서 영국은 국가경쟁력을 회복하고 세계사의 전면에 화려하게 등장했다. 혁신은 이처럼 훌륭한 리더와 결합되면 마술과 같은 결실을 가져온다. 우리는 영국의 혁신사례에서 두 가지 교훈을 얻어야 된다고 생각한다. 영국은 79년부터 지금까지 26년간이나 혁신을 지속적으로 해오고 있다. 그렇지만 지금도 계속적으로 혁신을 하고 있다. 첫 번째는 혁신은 하루아침에 끝나는 것이 아니다. 참여정부가 혁신을 시작한 지 이제 3년밖에 되질 않았다. 그런데도 많은 성과를 기대한다면 우리는 혁신을 너무 얕잡아 보는 것이다. 두 번째 교훈은 영국의 혁신이 성공할 수 있었던 것은 혁신에 따른 단기적 비용을 감수하는 영국 국민들의 인내와 반드시 혁신이 성공할 것이라는 신뢰가 뒷받침되었기 때문에 가능했다는 점이다. 혁신의 고통과 아픔은 바로 오지만 혁신의 성과는 서서히 나타난다. 그래서 국민들의 적극적인 신뢰가 있어야 혁신은 성공할 수 있다. 우리는 이를 위해 열심히 노력할 것이다.