제462회 21세기 장성 아카데미(2005. 10. 7)

국토전략의 새로운 패러다임

강사 사진

최 막 중 교수

- 서울대학교 환경대학원 -

강사 친필사인

주요 학력 및 경력

▲ 1960년  生

▲ 1983년  서울대학교 건축학과 졸

▲ 1986년  미 일리노이대 도시계획학 석사

▲ 1993년  미 하버드대 도시계획학 박사

▲ 1993년  한양대 도시공학과 교수

▲ 1997년  건교부 토지이용제도개선작업단 위원

▲ 1998년  서울시 건설기술심의위원

▲ 1998년  서울시 교통영향심의위원

▲ 2000년  건교부 국토정비기획단 위원

▲ 2001년  재경부 국유재산관리정책자문위원

▲ 2001년  서울시 건축위원회 위원

▲ 2003년  서울대 환경대학원 교수(現)

▲ 2003년  서울시 시정자문단 위원

▲ 2004년  건교부 ‘지속가능한 도시대상’ 평가위원

▲ 2004년  서울시 도시계획위원회 위원(現)

▲ 2005년  대한국토․도시계획학회 상임이사(現)

<著> 「토지이용계획론」, 「도시정책론」,

「주택․도시․공공성」, 「도시개발론」,

「한국경제 생존프로젝트-경제특구」,

「수도권과 비수도권의 상생을 위한 국토전략」,

「재건축 규제의 허와 실」 外

국토전략의 새로운 패러다임

1. 국토발전정책의 문제점과 대안

2. 지방주도형, 개방형 국토전략

1. 현행 국토균형발전 전략의 문제점

가. 신행정수도, 행정중심복합도시 분산

지금 참여정부가 추진하고 있는 국토균형발전전략과 지방행정구역개편, 분권의 문제와 지방의 국제경쟁력 전략에 대한 얘기이다.

현재 진행되고 있는 국토균형발전전략의 문제점으로는 3분 정책이 있다. 3분 정책이라는 것은 분산정책과 분업정책 그리고 분권정책을 말한다.

신행정수도 위헌판결 이후 행정중심복합도시가 지금 충청남도 연기, 공주에 진행되고 있는데 접근방법에 있어서 개선해야할 내용에 대한 얘기이다.

참여정부가 내세우는 분산정책인 신행정수도, 행정중심복합도시가 수도권의 과밀해소, 수도권의 집중억제와 더불어서 지방을 발전시키는 두 마리 토끼를 동시에 잡을 수 있는 수단이라고 한다. 과연 이런 정책목표들이 달성되겠느냐 하는 것에 대해 몇 가지 의구심을 제기하고자 한다.

첫째, 수도권의 ‘과밀’해소 이다.

사람이 좁은 땅에 많이 모여 산다. 과밀문제의 본질은 환경오염, 교통 혼잡 등 부정적 효과가 외부에서 발생한다. 즉, 개인들이 부담하는 비용에 비해서 사회적으로 부담해야 할 비용이 더 크다는 것이다. 사실 이것이 과밀문제의 본질이다. 인구가 좁은 땅에 많이 있어서 그 자체가 문제라기보다는 결국 그렇게 과밀 됨으로써 발생되는 교통혼잡과 환경오염이 문제라는 것이다. 이 문제를 해결할 수 있는 방법은 무엇인가. 흔히 경제학에서는 최상의 직접적인 방법은 인구, 그 자체보다 오염원을 줄여야 된다는 것이다. 그것이 과밀에 따른 문제를 해결하는데 직접적인 방법이다.

예를 들어 교통혼잡은 좁은 땅에 많은 인구가 살다보니 당연히 벌어지는 것이다. 인구 그 자체를 분산시키는 것 보다는 사람들이 자동차를 몰고 나오는 행위, 그 자체를 억제해야 한다는 것이다.

만약 인구로만 보게 된다면 서울시가 1천만, 부산이 4백만으로 서울시 교통혼잡이 부산시보다 2배 이상 심해야 한다. 그런데 부산에 가보면 러시아워 때 길이 막히는 것은 서울과 거의 엇비슷하다. 인구 그 자체보다는 자동차를 몰고 나오는 행위, 그 자체를 제어하고 통제해야 한다는 것이다.

영국도 우리와 같은 비슷한 문제를 많이 겪었다. 70년대만 하더라도 런던의 테임즈 강 수질오염문제와 스모그현상은 세계적으로 악명이 높았다. 그런데 오늘날 런던을 가보면 굉장히 깨끗하다. 테임즈 강이 맑고, 스모그를 볼 수가 없다.

영국은 런던의 많은 인구들을 지방으로 분산시켜서 문제를 해결하지 않았다. 결국 수질오염 문제는 오염을 발생시키는 오염원을 통제하였고, 환경오염 문제는 런던 도심으로 자동차들이 많이 못 들어오게 하는 방법으로 해결했다.

우리가 환경오염과 교통혼잡의 1차적인 해결책은 사람들이 그 문제를 발생시키지 않도록 하는데 있다. 결국 이 문제를 해결하기위해서는 수도권 을 대중교통 위주의 공간 구조로 재편을 해야 한다. 사람들이 자동차를 몰고 나오는 구조가 아니고, 지하철 주요역을 중심으로 개발행위를 할 수 있도록 해주고, 구태여 사람들이 차를 몰고 나오지 않아도 우리 집에서 쉽게 대중교통을 이용할 수 있게 해주는 체제를 만들어줘야 한다.

혼잡과 오염은 개인이 부담하는 비용보다 사회가 부담하는 비용이 크기 때문에 그 비용을 개인들한테 부담시켜야 한다. 수도권에 혼잡세, 혼잡통행료를 부과시키고, 환경오염세나 환경오염 부담금을 부과하여 사람들로 하여금 자기가 초래하는 오염이나 혼잡에 대해서 그에 상응하는 비용을 부담할 수 있는 제도를 만들어야 한다. 결국 이 얘기는 수도권 과밀문제가 국토정책, 국가정책의 차원이 아니고 지방정부의 차원에서 접근되어야 한다는 것이다. 이 문제의 1차적인 해결책은 중앙정부가 아니고 지방정부의 지역정책 차원에서, 서울시장, 경기도지사가 환경세, 환경 부담금 등을 부과하는 정책으로 해결해야 한다. 수도권 과밀 문제를 수도권에 살고 있지 않은 사람들이 많이 걱정을 한다. 수도권에 문제가 발생하면 직접적인 피해를 받는 사람은 수도권 주민인데, 왜 수도권에 살지 않는 사람들이 많이 걱정하는지 모르겠다. 걱정하는 이유가 있다.

중앙정부에서 수도권의 과밀한 교통 혼잡을 해결하기 위해 연간 13조이 들어가고, 환경오염문제로 몇 조가 들어가는데, 왜 그 비용을 온 국민이 같이 부담해야 하느냐 이다. 교통혼잡으로 연간 13조원의 비용이 발생하면 그것은 수도권 주민한테 직접부과를 시켜야 한다는 것이다. 그것을 온 국민이 부담하기 때문에 수도권에 살고 있지 않은 사람들도 걱정을 하는 것이다.

둘째, 수도권의 집중 억제이다.

수도권을 억제하게 되면 비수도권의 발전이 이루어지느냐에 대해서 많은 토론이 있었다. 결국 우리가 80년대 이후 나타난 소위 세계화 시대, 개방화 시대가 아니라면 그럴 가능성도 있겠지만, 현재는 수도권을 집중억제하게 되면 그 반사이익이 경쟁국인 중국에 갈수가 있다는 것이다. 우리가 수도권 공장규제를 꽤 오랫동안 해왔는데, 수도권에 들어갈 수 없는 공장들은 규제가 풀릴 때까지 기다린다는 것이다. 그렇지 않으면 천안, 충북 음성, 원주 문막 등 아주 가까운 곳으로 가고, 불행하게도 수도권에서 전라도나 경상도로 공장을 옮기는 일은 극히 드물다.

최근에는 수도권에 공장을 설립하지 못하니까 중국으로 많이들 간다. 수도권 집중억제를 통해서 그 반사이익이 비수도권 지역으로 고스란히 가면 다행인데 문제는 그렇지 않다는 것이다. 그 반사이익을 오히려 주변경쟁국들이 갖게 되면 우리나라가 마이너스가 되는 것이다.

이미 영국이나 프랑스는 오래전부터 국토정책과 수도인 런던, 파리의 집중억제정책을 많이 했다. 그런데 영국은 이미 90년대 들어서 수도권 집중억제정책을 포기했고, 프랑스는 2003년에 공식적으로 수도권 집중억제정책을 포기했다. 왜냐하면 유럽연합이 새로 출범했기 때문이다. 유럽이 미국과 대항하기 위해서 각각 국가의 국경을 초월하여 초 대륙적인 유럽연합을 결성 하였고 화폐는 이미 통일 되었다. 이렇게 유럽연합이 결성된 이후 유럽에 있어서 누가 중심도시가 될 것이냐를 놓고 런던, 파리, 베를린이 상호경쟁을 하게 되었다. 이와 같이 세계화 시대, 이미 국경을 넘어서 도시와 도시, 지역과 지역이 경쟁하는 시기에 있어서, 국내적인 시각을 갖고 문제를 접근하기는 굉장히 어려운 측면이 있다. 막연한 반사이익보다 수도권에서 어떤 억제를 하게 되면 비수도권 지역에 이익이 돌아오겠다는 기대보다는 비수도권 지역에서 자체적으로 경쟁력 제고에 초점을 맞춰야 한다.

우리가 균형을 추구하는 동안 중국, 일본이 기다려주면 좋다. 그러나 한국 내부의 문제를 해결하는 동안 중국과 일본이 기다려 주지 않는다는 것이다. 우리가 내부문제를 해결하는 동안 중국과 일본은 여전히 앞장서서 뛰어나간다.

우리가 반만년 역사를 얘기하는데 반만년 역사 가운데 중국 사람들에 대해서 우쭐대고 이야기할 수 있는 시기가 과거 20여년 정도밖에 안된다. 그런데 우리는 지금 20년 정도를 가지고 마치 우리가 중국보다 앞섰다고 생각하는데 이미 중국에게도 추월을 많이 당했다.

셋째, 충청권의 균형발전 ‘거점’에 대한 얘기이다.

지금 균형발전의 거점으로 충청권을 생각하고 있다. 서울에서 연기까지 120km이다. 가깝고도 먼 거리인데 사람들이 수시로 얼굴과 얼굴을 보고 대화를 하기에는 상당히 먼 거리이다. 지금 국가의 정부부처가 서울과 연기․공주로 양분되면 상당부분 정부경쟁력이 약화가 될 것이다.

IMD 스위스 국제경영원에서 매년 국가경쟁력에 대해서 발표를 하고 있다. 그런데 우리가 작년에 비해 올랐다고 한다. 우리가 세계적으로 평가받는 부분은 기술과 기업 경쟁력이다. 이것에 비해서 정부경쟁력, 정부와 공공부분의 효율성은 상대적으로 굉장히 낙후되어 있다. 2004년 통계에 의하면 정부 효율성은 36위, 공공부분 경쟁력은 41위이다. 이정도면 중국보다도 뒤쳐져 있다. 국가경쟁력에 있어서 발목을 잡고 있는 것은 정부부분의 효율성이다. 이러한 상황 속에서 국가의 중추관리기능이 양분되어 있는 경우에 경쟁력에서 큰 문제가 될 것이다. 거리 측면에서 120km면 출퇴근이 가능한 거리다. 수도권 전철이 지금 천안까지 연결되어 있다. 서울에서 지하철을 타고 79분이면 천안과 온양온천까지 갈수 있다. 수도권과 충청권이 같이 통합이 되는 현상이다. 그것 자체가 꼭 나쁜 것은 아니다.

오늘날에 있어서 큰 규모의 도시경쟁력을 만들기 위해서는 도리어 합병하는 것이 좋을 수 있는데, 분산이라는 이름 하에서 이뤄졌기 때문에 수도권, 충청권이 가까워져 하나로 통합되면 도리어 국토불균형은 심화될 것이다. 우리나라는 기본적으로 굉장히 좁은 국토이다. 서울에서 부산까지 500km정도 된다. 외국에서 보통 수도를 이전한다고 하면 300, 500km의 거리를 갖고 있다.

충청권 연기․공주가 갖고 있는 몇 가지 문제점들이 있다. 그 지역은 경부 축에 입지하고 있다.

오늘날 균형발전 문제로 수도권과 비수도권의 문제가 크게 대두되고 있다. 그런데 불균형 발전의 원조는 경부축과 비경부축이었다. 지금도 우리나라에서 낙후지역들을 보면 경기 북부부터 강원도, 충북, 경상북도 북부 지역을 거쳐서 전북, 전남으로 내려와서 제주도에 점을 딱 찍는 물음표 모양으로 되어있다.

균형발전을 위해서 수도를 이전하려면 “우리나라에서 가장 낙후된 곳으로 이전하는 것이 낫지 않겠느냐.”라고 하는 사람들도 있다. 그러나 충청권은 다른 지역에 비해 상대적으로 비교적 혜택을 받았던 지역이다. 수도권에 들어갈 수 없던 공장들이 충북 음성, 천안 등에 많이 들어갔다. 또 우려하는 부분은 연기, 공주가 내륙에 입지하고 있다는 것이다. 우리가 90년대부터 국토종합계획을 세우면서 서해안, 남해안, 동해안 중심의 U자형 국토발전전략을 세웠다. 최근에는 ∏자형으로 바뀌었다. 그 얘기는 앞으로 국토 발전전략의 장래에 많은 부분들이 서해안, 남해안, 동해안을 중심으로 해안 지향적인 방향으로 바뀐다는 것이다. 따라서 수도가 어디 입지하느냐의 문제는, 지리적인 위치보다 동북아시아의 관점에서 전략적으로 접근해야 한다.

예를 들면 프랑스는 오랫동안 국토균형발전정책을 폈다. 그 과정에서 ‘파리는 프랑스의 암과 같은 존재다.’ 라고 혹평도 했었다. 일종의 대극전략을 폈다. 파리가 프랑스 북쪽에 위치하므로 지중해 연안의 남부지역을 키우자는 것이었다. 니스 등에 기업혁신도시를 만들었다.

우리 KTX의 원조인 떼제베 철도를 파리부터 시작하여 리옹과 마르세유를 걸쳐 프랑스의 북부지역이 상대적으로 성장되어 국토균형발전을 하려면 남부지역에 파리가 중심이 된 북부지역에 대응하는 대극을 형성하자는 전략이었다. 그렇게 남부지역에 큰 획이 형성되면 그 중간은 자연스럽게 확산효과에 의해 국토 전체가 골고루 성장할 수 있다는 그런 전략이었다.

우리도 국토전략에 있어서 남해안을 굉장히 중시하는 시각들이 많이 있다. 수도권에 대응하는 하나의 대극으로서 남해안을 집중육성하면 자연스럽게 중간 지역도 양쪽의 성장효과들이 확산되면서 국토 전체가 골고루 잘살 수 있다는 시각이다.

넷째, 통일수도 시점이다.

행정중심복합도시는 수도의 기능을 양분하게 되어 통일 이후에 수도입지 문제가 더 복잡해질 수 있다. 당사자가 서울과 연기․공주, 평양이 될 것이다. 각각의 관계를 조정하는데 굉장히 어려움이 예상된다는 것이다.

이 예를 독일에서 볼 수 있다. 원래 독일의 수도는 베를린이었는데, 베를린이 양분되면서 서독은 수도를 본으로 이전하였다. 그런데 통독이후 수도가 다시 베를린으로 결정되었을 때 많은 행정부처가 있는 본에서 강력하게 반발했다. 우리가 분단국가에서 수도기능을 하다가 통일되었을 때 옮기면 지역경제는 어려워지는 것이다. 결국 독일도 본이 반발해서 행정부처를 다 옮기지 못했다. 우리와 마찬가지로 분할을 해서 일부 기능을 본에 남겨두고 베를린으로 옮기게 되었다. 지금 과천시가 상당부분 반발하고 있다. 과천을 건설한지가 20년이 채 안되었다는 것이다. 이런 부분들을 장기적으로 봐야한다.

오늘 내가 다시 행정중심복합도시, 신행정수도에 대한 논란을 지피고자 하는 것은 아니고, 우리가 바라보는 관점이 중앙정부의 물리적 방법으로 위치를 어디로 이전하느냐이다. 이런 접근방법보다는 중앙정부가 갖고 있는 권력을 지방에 이양하는 방법이 훨씬 더 중요하고 앞으로 더 효과적이 라는 얘기를 하기 위해서다.

중앙정부가 충청권으로 이전하더라도 여전히 중앙정부에 모든 권력이 집중되어 있으면 비수도권의 자생적 지역발전에는 아무런 도움이 안 된다. 단지 지방이 상대하여야 할 중앙정부의 지리적 위치만이 변화한 것에 불과하다. 오히려 중앙정부가 연기․공주로 이전하면 중앙정부 권력의 지방 이양은 더욱 어려워진다.

중앙정부가 물리적으로 이전하지 않더라도 기능적으로 중앙정부의 권력을 지방정부로 이양하면 중앙정부가 어디에 위치하느냐는 중요하지 않다.

나. 공공기관 지방이전 - 분업

첫째, 이전 기관의 특성과 지역특성의 부합과 연계이다.

정부의 분업정책으로 공공기관의 지방이전이다. 이것도 이전하는 기관의 특성과 이전하는 지역의 특성이 어느 정도 부합되고 연계 되느냐이다. 즉 A 기관이 B 지역으로 이전하면, 그 지역 발전에 무슨 도움이 되는지가 불투명하다. 예를 들어 한전은 광주로, 주택공사는 경남으로, 토지공사는 전북으로, 가스공사는 대구로, 도로공사는 경북으로, 관광공사는 강원도로 이전하게 되어있다. 공공기관의 이전으로 지역경제에 도움이 되는 것은 지방세가 조금 증가하고 되고 인근에 서비스, 상업이 활성화되는 것이다. 그런데 토지공사와 주택공사는 과거정권부터 계속 통합논의가 있었는데 전라북도와 경상남도로 이전하게 되면 통합은 힘들어지는 것이다. 앞에서 중앙정부 권한이 분산되지 않은 상태에서 많은 부분이 연기․공주로 이전하게 되면 그 다음부터 중앙정부의 권한을 지방정부로 이양하기가 더 힘들 것이다. 이미 그것을 갖고 큰 청사를 짓고 다 이전을 하게 되는 것이다. 만약에 권한들을 지방에 내주게 되면 공무원 숫자가 줄어들고 새로 옮긴 집에서 다시 방을 빼기가 힘든 것과 마찬가지다.

한 가지 예이다. 관광공사는 강원도로 가기로 되어 있다. 관광공사가 강원도가 좋은지 인천의 영종도 신공항 옆이 좋을지에 대해서는 어떤 관점에서 보느냐가 관건이다. 이전기관 특성과 지역특성이 어느 정도 부합되느냐 하는 문제가 있고 이전 기관간의 업무관계도 많이 있다.

둘째, 이전 기관간 업무연계이다.

한국전력은 광주로, 한국전력기술은 경상북도로, 한국전기안전공사는 전라북도로 이전하게 되어있다. 또 가스공사는 대구로, 가스안전공사는 충청북도로 이전하게 되어 있다. 연관된 기관들이 서로 떨어져 업무의 효율성이 떨어진다. 이러한 부분들을 종합적으로 정리하면 지역안배에 따른 나눠  주기식이다. 사실 혁신도시는 전국 16개 시도별로 4개씩 총 64개의 혁신 클러스터를 만들겠다는 것이었다.

우리가 대덕 테크노밸리를 만드는데 25년이 걸렸다. 전국에 64개의 혁신 클러스터를 동시에 육성하겠다는 자체가 지역안배와 나눠주기식이다. 조금 빗대어 얘기하면 ‘선택과 집중’의 원칙에서 벗어나 티끌모아 태산이 아닌 태산 나눠서 티끌의 형식이 된 것이다.

셋째, 지역발전 방식의 왜곡이다.

지금 우리의 균형발전은 중앙정부가 주도하고 있다는 점이다. 공공기관 이전을 보면서 가장 안타깝게 생각한 것은 지역발전의 방식을 왜곡하고 있다는 것이다. 중앙정부 주도하의 지역발전은, 중앙정부가 알아서 다 쪼개서 나눠주는 것이다. 그러다보니까 일방적, 하양식의 자원배분이 이루어진다. 지방에서 많은 지역이 어떻게 하면 잘살까를 고민하는 부분보다 어떻게 하면 중앙정부에 로비를 잘할까? 하는 것이 지방정치에 가장 큰 문제가 되고 있는 것이다.

장래 각 지방이 먹고살아야 할 문제를 중앙정부가 나서서 일일이 지정하고 배정해 주는 것은, 지방정부의 중앙정부에 대한 의존도를 더욱 강화시키고 있다. 또한 필연적으로 발생하는 형평성 논란을 불식시키기 위해서는 지역안배식, 나눠먹기식 자원 배분의 결과를 초래 할 것이다.

‘분업’이란 이를 전체적으로 배분․통제하는 중앙정부의 기능을 더욱 필요로 하는 것으로 ‘분권’과 상호 모순이 된다.

결론적으로 분업보다는 분권을 통해서 지방끼리 경쟁시켜야 한다는 것이다. 지방에 권한과 재원을 주고 경쟁하도록 만드는 것이 바람직하다. 중앙이 알아서 조정, 배분을 결정하지 말고 그 권한을 지방정부에 줘서 지방끼리 경쟁을 하라는 얘기다. 중앙정부의 역할은 먼저 각 지역이 지역 고유의 특성, 자원을 기초로 지역발전의 계획을 만들고 이를 실현하는데 필요한 것을 제공해야 한다.

예를 들면 함평의 나비축제 아이디어가 중앙정부에서 나온 것은 아니다. 함평군 공무원이 먼저 그런 아이디어를 생각하고 그 아이디어를 군수가 받아들여 시작한 일이 잘 된 것이다. 따라서 각 지방자치단체에서 함평군에 벤치마킹을 하고 있는 것이다. 담양에서는 ‘곤충’이란 테마를 갖고 축제를 준비한다고 한다. 그러다보니까 함평에서 겁이 난 것이다. 몇 년 동안 우리가 잘 해왔는데 다른 곳에서 벤치마킹을 하면서 우리 것을 따라오기 시작한 것이다. 따라서 다시 프로그램을 업데이트 하고 새로운 프로그램의 개발을 통해서 자연스럽게 지방끼리 경쟁이 되는 것이다.

기업도시 또한 중앙정부가 관여하는 이상 크게 성공하기가 힘들 것이다. 지방정부에서 ‘우리가 땅이 이만큼 있다.’라고 중앙정부에 계획서를 올리면 중앙정부는 일종의 중매쟁이 역할을 하는 것이다. 중앙정부가 기업들과 지방정부를 연결 시켜주는 것이다. 이렇게 해서는 성공할 수 없다. 지방의 특성과 연건에 맞는 기업을 유치해야 한다. 그리고 지방정부가 직접 기업과 만나서 유치를 할 수가 있어야 한다. 중간에 중앙정부라는 중매쟁이가 나설 필요가 없다.

내가 얘기하는 것은 분업보다 분권을 통한 경쟁력이다.

지방이 지역여건에 맞는 산업과 기업을 유치할 수 있도록 세금 감면 등을 할 수 있는 권리를 지방정부에 주어야 한다.

지방정부에서 산업단지나 농공단지를 개발할 때 중앙정부의 통제를 받지 않고 지방정부의 조례를 통해서 토지개발부터 공단운영, 관리까지 스스로 결정을 지을 수 있도록 해야 한다는 것이다.

전라북도에서 대통령공약사업으로 추진하고 있는 ‘새만금사업’이 있다. 새만금 사업에 10조 원 정도 들어갔다고 한다. 정부가 전라북도 도지사에게 10조를 주고 전라북도의 발전을 위해서 할 수 있는 최선의 것을 선택해서 하라고 했다면 과연 새만금사업을 했겠냐는 것이다. 우리가 무엇을 할 것인가를 선택하는 권한이 누구에게 있는가이다. 지방정부에 있다면 10조를 가지고 아마 다른 것에 투자를 했을 것이다. 중앙정부의 정책으로 10조가 들어왔을 때 그 효과는 별로 크지 않다는 생각이 든다.

경기도에서 추진하고 있는 ‘광교 테크노밸리’가 있다. 99년 판교 신도시를 한다고 했을 때 지방에서 많이 들고 일어났다. 수도권에 분당과 같은 5개 신도시가 80년대 초에 이뤄진 다음에 그 동안 신도시의 신자도 꺼내지 못하다가 90년대 말에 판교를 신도시로 개발한다고 건교부가 발표를 했다. 판교는 건교부, 경기도, 성남시가 같이 개발을 한다고 했는데 지방에서 많이 반발을 했다. 그 이유는 수도권에 새로운 신도시를 개발하게 되면 수도권에 또 집중이 될 것이라는 것이다. 지금 판교 신도시 보다 규모가 큰 수원 바로 옆에 광교테크노밸리를 계획 중에 있다. 이번에는 비수도권 지역에서 아무 말이 없다. 왜냐하면 판교 신도시는 건교부가 하는 사업인 반면에 수원 신도시는 경기도가 하는 사업이기 때문인 것이다. 이것이 차이가 있는 것이다.

건교부가 사업을 하게 되면 중앙정부가 수도권 집중을 초래한다는 것이다. 그러나 경기도가 같은 신도시를 하게 되면 그 지역발전을 위해서 지방자치단체가 알아서 하는 일이라는 것이다. 사업주체가 누구냐에 따라서 굉장히 달라지는 것이다.

기업도시가 힘들다는 것은 중앙정부가 관여를 하여 형평성 시비가 날 수 밖에 없기 때문이다. 그런데 지방정부가 주체가 되어 기업을 끌어오면 그것은 그 지방이 잘 한 것이다. 그 지방이 앞으로 발전하기 위해서 기업을 유치한 것이다. 중앙정부가 가운데 나서서 주체가 되면 문제가 생기는 것이다.

해양수산부가 부산으로 이전한다는 얘기가 있었다. 한 때 공공기관, 신행정도시 얘기가 나올 때 각 지역별 특성에 맞는 분야별 수도를 많이 만들자는 얘기가 있었다. 광주에는 문화관광부가, 부산에는 해양수산부가 가는 것이 좋지 않겠는가 하는 말이 나왔다. 극단적인 표현이지만 부산이 발전하려면 해양수산부를 유치하는 것보다 없애는 것이 좋다. 그것이 부산이 발전할 수 있는 길이다. 해양수산부가 부산으로 이전했을 때 그 지역에 도움 되는 것은 세금이 늘어나고 지역 상권 활성화는 될 수 있다. 그러나 해양수산부를 없애버리면 부산항만에 대한 관할권을 부산시에서 가져오는 것이다. 해양수산부가 부산항만에 대한 관할권을 상당부분 갖고 있기 때문에 거기서 나오는 수입이 중앙정부의 수입이 될 수밖에 없다. 그런데 부산이 부산항만의 운영권을 갖고 발전시키면 거기서 나오는 수입을 자기지역에 투자할 수 있다. 결국은 물리적으로 우리가 얼마만큼 더 갖고 올 것이냐가 중요한 것이 아니고 우리 스스로 할 수 있는 권한을 얼마만큼 갖느냐가 중요한 것이다.

지금 농민들이 많은 걱정을 한다. 왜냐하면 중국의 농산물이 밀려들어오기 때문이다. 그래서 지금 우리가 벌이는 전략은 신토불이다. 국내 것을 고부가가치로 만드는 작업이다. 이를테면 장성군이 장성군 나름대로 브랜드를 갖고 중국과 계약을 맺어 우리가 갖고 있는 방법대로 중국 농민들이 품질 좋고 오염되지 않은 것을 재배해서 우리 브랜드로 재배하도록 할 수도 있다는 것이다. 땅이 한반도에 있느냐, 중국에 있느냐가 중요한 것이 아니다.

키위의 경우 다국적 회사의 브랜드로 재배되는데 그것이 하와이나 우리나라 남해안, 세계 어느 지역에서 재배가 되느냐는 중요하지 않다. 중요한 것은 그 회사가 요구하는 품질에 도달하기 위해서 토양, 비료 등을 적절히 맞춰서 재배하는 것이다.

오늘날 현대자동차를 어느 나라에서 생산하느냐는 따지지 않는다. 국토의 개념보다는 우리가 무엇을 할 수 있느냐가 중요한 것이다.

중국에 가서 우리가 정말 고부가가치의 농산품을 만들 수 있다면 우리 땅에 심어도 좋고, 중국에 심어서 좀더 싼 값으로 갖고 올 수도 있다는 것이다.

다. 참여정부 국토전략

첫째, 신국토 구상이다.

개방화된 국토, 고속화된 국토, 상생․통합의 국토를 바탕으로 혁신을 이루어 역동적 한국(Dynamic Korea)을 건설해야 한다는 것이다.

국가주도의 양적 성장에서 지역주도의 질적 성장이 이루어져야 한다. 또한 지역간 연계 없이 획일적이고 단절적인 성장에서 지역별 특성과 강점을 살린 특성화 발전, 지역간 연계발전이 이루어져야 한다는 것이다.

수도권 중심의 일극집중 국토구조가 균형발전을 통한 다핵․분산형 국토구조가 되어야 한다는 것이다. 그리고 편협하고 갈등을 불러일으키는 국내적 시각에서 벗어나 세계적으로 조성되고 있는 기회를 능동적으로 활용할 수 있는 국제적 시각이 필요하다는 것이다.

균형발전이라고 하면, 우리가 지향하는 가치가 모든 지역이 동일한 수준이 되어야 한다는 것이다. 그리고 지역간 비교평가를 하는 기준은 한 가지 잣대로 평가를 해야 한다. 그렇기 때문에 한 가지 잣대로 평가하게 되면 지역간 서열화가 불가피하다는 것이다. 그래서 나는 균형발전이 아니라 특성화 발전으로 하자는 것이다. 특성화 발전은 모든 지역이 서로 달라야 한다는 것이다. 그리고 이것은 다양한 잣대로 측정을 할 수 있는 것이다. 모든 분야에서 서로 다른 1등들을 만들자는 것이다.

예를 들면 국어, 영어, 수학 3과목을 합쳐서 종합점수를 갖고 평가를 하게 되면 서열화가 불가피하다. 그런데 수학을 잘하는 학생, 국어를 잘하는 학생, 영어를 잘하는 학생 등 각 분야별로 서로 다르게 다양한 잣대로 평가를 하면 영어에서 1등, 수학에서 1등 등 과목별로 이렇게 나올 수 있다. 내가 얘기하는 것은 서로 다른 분야에서 1등을 하자는 것이다. 다행히 대통령께서 청계천 복원 공사 준공식에서 그 동안 말씀하셨던 균형발전의 개념을 확대해서 “살고 싶은 도시로 만들겠다.”고 했다.

즉 균형발전 개념은 각 지방 고유의 특성과 자원을 통해서 각자의 분야에서 1등 할 수 있는 그러한 특성화 발전으로 승화되어야 한다.

둘째, 제4차 국토종합계획 수정계획(안)이다.

계획의 기조를 보면 신행정수도 건설, 지역혁신을 중심으로 한 자립적 지방화를 통해 수도권과 지방의 균형․상생발전을 촉진하고, 국민소득 2만불 시대를 앞당기는 국토구조의 개혁이다. 또한 남북한간의 새로운 교류기반 구축과 동북아 국가 등과 상생과 경쟁을 병행하는 초국경적 국토경영이다.

주요 계획과제는 해양과 내륙을 포괄하는 전략적 국토축인 광역개발벨트, 평화벨트, 개방거점벨트 등의 설정이다. 그리고 지역별 전략산업, 지역별 혁신클러스터 등 통합적인 지역혁신체계 구축이다.

지역특화발전특구 지정에 대한 내용을 살펴보면 중앙정부의 각 부처가 갖고 있는 관련 법률에 대한 규제를 약간 완화한다는 것이다. 각 지방이 어느 정도 법률을 제정할 수 있는 권한을 갖는다면 이런 부분들은 필요하지 않다.

신수도권 구상, 북한산 주변 개발 등에 관한 정책들을 중앙정부가 내 놓았다. 그런데 이것은 중앙정부가 관여할 문제가 아니라는 것이다.

현재 참여정부가 추진하고 있는 서해안, 남해안, 동해안을 연결하는 U자형 국토전략은 벨트 개념이 되고 있다. ‘벨트’라는 개념은 막연할 수 있다. 인천, 평택, 군산, 장항과 목포 등을 서해안 벨트라고 하는데 서로 연결돼서 좋은 점이 무엇이 있느냐는 것이다.

특히 충청권을 중심으로 수도권, 강원권, 영남권, 호남권, 제주권이 묶여있다. 이것을 보아도 아직도 우리가 중앙집권형, 폐쇄형, 내륙 지향적으로 이루어져 있다는 것이다. 따라서 오늘 내가 하고자 하는 얘기는 지방이 주도하는 국토전략을 세우고 개방형의 국토전략을 세우자는 것이다.

2. 대안 : 지방주도형․개방형 국토전략

가. 기본원칙

우리가 국토전략을 세울 때 한반도의 시각에서만 보지 말고 동북아시아 경제공동체 일원이라는 관점에서 출발을 해야 한다. 동북아시아에서부터 시작해 한반도로 좁혀 들어오는 그런 전략, 우리나라 국토를 개방형 국토로 보자는 것이다. 그리고 지방 주도형의 국토전략이 필요하다.

중앙정부의 관점이 아니라 지방정부의 관점에서 출발하자는 것이다. 외부로부터 심어준 발전이 아니고 지방 스스로 고유 특성자원을 살리고 자생인 발전모델을 만들면 결국 세계화와 지방화를 이룰 수 있다. 즉 지방이 동북아시아와 직접 교류 협력하는 해양지향형 국토전략을 세울 때 세방화가 될 수 있다.

오늘날은 가장 지방적인 것이 가장 세계적인 것이 될 수 있다. 즉, 다양성인데 어느 곳을 가든지 다 똑같아지게 되면 세계화는 될지 모르지만 지방화는 될 수 없다. 이 개념은 우리나라 각 지방이 중앙정부의 간섭을 받지 않고 동북아시아 중국, 일본, 러시아와 지방 대 지방으로 교류할 수 있는 체계를 만들자는 것이다.

나. 공간전략 : 다수의 현대판‘청해진’ 육성

전라남도와 중국의 상해시가 직접 교류하는 이런 체제를 만들자는 것이다. 반도 국가의 특성을 살려 서해안, 남해안, 동해안을 중심으로 해양 무역, 물류, 생산거점으로서 현대판 청해진을 많이 육성하자는 것이다. 중국의 요녕반도에서 산둥반도에 이르는 중국 동부 연안지역과 우리나라 서해, 남해가 직접 교류할 수 있도록 만들고, 일본의 서북해안과 남해, 동해와 직접 교류할 수 있는 이런 체제를 만들자는 것이다.

우리나라 동해, 서해, 남해를 바다가 아닌 국제해로 동북아시아의 지중해로 보자는 것이다. 내해로 보자는 얘기다. 따라서 한국에서부터 중국, 일본, 극동러시아로 가는 항로를 국제항로가 아닌 일종의 연합항로의 개념에서 파악하자는 것이다.

우리는 반도국가의 특성을 살려서 서해안, 남해안, 동해안을 중심으로 다수의 현대판 청해진을 만들어야 한다. 인천부터 시작해서 평택, 군산, 장항, 목포, 광양, 부산, 포항, 동해에 해양거점 도시를 만들어야 한다. 이 해양도시와 내륙의 배후도시가 연결이 돼야 한다는 것이다. 조금 극단적인 표현일지 몰라도 대구가 살길은 포항에 있다. 해안의 연안개발 거점 축과 내륙이 같이 연결되지 않고, 서해안의 도시끼리 연결하면 아무런 의미가 없다. 즉, 해안개방거점을 지역발전의 촉매제로 하여 이와 연계한 내륙배후도시의 발전을 유도함으로써 해양에서 내륙으로 지역발전 효과를 전국적으로 확산시켜야 한다. 예를 들면 광주가 살 길은 목포에서 찾고, 대전도 군산․장항, 평택에서 찾아야 한다. 해안 지역과 내륙지역이 유기적으로 같이 연결되는 구조가 이뤄져야 한다.

다. 실천전략 : ‘지방의 국제경쟁력 제고’

첫째, 지방분권이다.

지방정부가 스스로 중국, 일본, 극동러시아 등 동북아시아 국가내 각 지역과 직접 교역하고 각종 투자를 유치할 수 있도록 현재 행정자치부, 산업자원부, 건설교통부, 농림부, 행양수산부, 문화관광부, 교육인적자원부 등 중앙정부의 모든 내치(內治)기능을 지방정부에 과감하게 이양해야 한다.

또한 지방의 국제경쟁력을 제고해야 한다. 예를 들어 중국의 옌따이 시장이 자신들의 농산물을 팔기 위해 서울에 직접 와서 판촉활동 하는 것을 들 수 있다. 마찬가지로 이제는 우리의 각 지방에서 우리 물건을 팔기 위해 중국, 일본, 극동러시아에 가서 직접 세일즈를 할 수 있어야 한다. 이것을 위해서는 무엇보다 지방분권이 중요하다.

지방의 문화, 관광사업을 하는데 왜 문광부가 전국에 있는 모든 지역의 문화, 관광산업에 간섭을 하느냐이다. 문화관광부는 국가 전체적으로 대응해야 할 문제만 관여하면 된다. 그런데 지금 모든 지역에 일일이 관여를 하고 있다.

장성군의 도시계획을 세우는데 도시기본계획을 건교부에서 관여를 하고 있다. 그런 것은 과감하게 지방정부에 이양을 해줘야 한다. 나는 그런 점에서 중앙공무원이 지방공무원이 될 수 있어야 한다는 생각까지도 한다.

재정자치로 국세와 지방세 구조를 조정해야 한다. 이 얘기가 나오면 수도권만 살찌게 된다고 얘기하는데 교부세 형식으로 수도권에서 역교부세를 거둬들여서 비수도권 지역에 시드머니로 주자는 것이다.

교육자치 부분도 중요하다. 지금 당분간은 서울에서 일을 하더라도 은퇴를 하게 되면 고향으로 올 수 있는 토대가 마련 돼야 한다. 그것은 내가 우리 지역에 살고 있다는 사실에 자부심을 가져야 한다.

나는 보스턴에서 공부를 했는데, 미국에서 보스톤 근교에 ‘버먼트’라는 조그만 주가 있다. 거기에 살고 있는 사람들은 뉴욕이나 보스톤에 살고 있는 사람들을 전혀 부러워하지 않는다. 조그만 시골 주에서 살고 있는 것에 대해 굉장히 자부심을 갖고 있다. 그곳에서 생산된 치즈와 낙농에 대해서도 굉장한 자부심을 갖고 있다. 버먼트는 미국에서 처음으로 사회주의자 주지사를 선출할 정도로 개방적인 사고를 가진 지역이다. 그런 프라이드가 있다는 것이다.

내가 은퇴 후에 고향에 내려 갈 때, 내 고향이 서울이나 다른 어느 지역을 가더라도 똑같다면 갈맛이 없을 것이다. 우리 지역만이 갖고 있는 고유의 특성과 자원을 어떻게 발굴해내느냐가 굉장히 중요한 화두 중의 하나이다.

서울대학교 이전이 있는데, 지금도 강원도지사께서 서울대학교를 강원도로 유치하려고 노력하고 있다. 만약 서울대학교가 강원도로 가게 되면 지금의 강원대학교는 어떻게 되겠는가? 서울대학교가 충청남도로 가게 되면 지금 충남대가 어떻게 되겠는가? 그러지 말고 서울대를 많이 만들라는 것이다. 내가 항상 즐겨 쓰는 화두가 옮기려고 하지 말고 만들라는 것이다.  카이스트나 포항공대와 같이 서울대학교에 버금가는 대학교를 각 지방에 더 많이 만드는 것이 중요한 것이지, 서울대학교를 이전하는 것이 결코 중요한 것이 아니라는 것이다.

교육에 대한 자치도, 가령 전라남도지사, 군수가 판단하여 우리는 고교평준화를 안하는 것이 좋을 것 같다고 판단을 하게 되면 지역주민 동의를 얻어서 평준화를 해제하는 등 스스로 결정을 하라는 얘기이다.

새마을운동과 참여정부의 지역혁신협의회도 다 좋은데 문제는 모든 사람이 다 해야 한다는 것이다. 전국의 모든 농촌마을이 빨간색, 파란색 지붕으로 개량되는 것이다. 전국이 똑같아 지는 것이다. 중앙정부가 권한을 갖고 있으면 이와 같이 다양한 모습이 나오기 힘들다.

둘째, 지방행정체계의 재구조화(Restructuring)로 지방분권을 담기 위한 그릇을 만들어야 한다. 지방정부에 대해서도 기업에 대한 논리를 똑같이 적용해야 한다. 기업도 경쟁력이 없으면 서로 인수, 합병을 한다. 지방행정도 마찬가지다. 지방끼리 경쟁력이 없으면 서로 힘을 합치거나 인수, 합병을 해야 한다.

지금의 행정구역 체제는 조선시대 때 왕명을 시골에까지 전달하려면 말을 달리고 하던 그 시대에 이뤄진 체계라는 것이다. 이 좁은 국토에서 전국이 16개 시도로 나눠져서 서로 도토리 키 재기식의 경쟁을 할 시기는 아니라는 것이다. 일단 규모를 키워야 한다. 그러면서 책임경영체제를 확립해야 한다. 이제는 우리나라 도시들끼리 경쟁하는 것이 아니다. 동북아시아의 다른 도시들과 경쟁을 해야 한다. 서울은 상해와 북경과 경쟁을 해야 하고 다른 도시들은 옌따이 등 이런 지역과 경쟁해야 한다.

후쿠오까 지도를 보게 되면 모든 것이 후쿠오까를 중심으로 몇km 내에 얼마만한 도시들이 어떻게 분포되어 있는지 알 수 있을 것이다. 모든 것이  자기중심적인 사고다. 우리가 그런 도시들과 경쟁을 해야 한다. 따라서 이제는 도시와 농촌의 구분이 없어진 사회가 되었다. 이상적인 얘기지만 이런 제안을 한다. 부산과 경상남도, 울산과 광주, 전라남도 5개의 시도가 있는데 이것을 영산강권, 섬진강권, 낙동강권 정도의 3개 규모로 통합해야  경쟁력을 갖는다.

광주와 전남이 광주권, 목포권, 광양권정도가 되어야 하는 것이다. 이것은  광역시도로 되어 있는 광역자치단체와 시군구기초자치단체가 하나의 광역 행정구역 단위로서 통합이 되어야 한다는 것이다. 이런 얘기들을 많이 했는데 지금 정치권에서도 이런 얘기들을 많이 하고 있다. 정치권에서 나오는 얘기는 자치단체를 40개 내지 60개 정도로 통합해서 만든다고 한다. 이렇게 되면 중앙에 대한 지방의 예속은 더 심화된다. 하나의 중앙정부 밑에 지방정부가 40, 60개가 딸린 형국이 되는 것이다.

지금은 그래도 16개 시도라서 중앙정부에 대응할 수가 있는데 솔직히 얘기를 하면 20개미만의 이런 광역 자치단체 정도가 있으면 충분하다. 이 모든 얘기는 행정구역의 개념을 떠나서 경제권역을 중심으로 행정이 이뤄질 수 있도록, 선거구가 중심이 아니고 실제적으로 지역생활권을 중심으로 통합이 이루어져야 한다. 그랬을 때 대구와 포항이, 충청북도 충주 지역과 강원 남부 원주 지역이 하나의 경제 생활권으로 통합이 될 수 있다는 것이다. 그동안 우리가 그어놨던 행정적인 지도는 잊어버리고 앞으로 우리 지역이 20년 후에 신성장 동력으로 먹고 살려면 어느 지역과 함께 하나의 경제생활권을 이루는 것이 좋을 것인지를 생각하고 그 경제지도 하에서 새로운 계획을 크게 그려야 한다.

3. 맺는말

오늘 얘기한 것은 우리지역의 경쟁 상대는 우리나라의 다른 도시 뿐만 아니라 동북아시아의 도시들이다.

국가경쟁력의 기초는 지방경쟁력이다. 지방의 각 지역이 이제는 단순한 경쟁력이 아닌 국제적인 경쟁력을 키워야 한다. 우리 서해와 남해에는 섬이 많이 있다. 섬은 엄청난 자원이다. 유럽의 많은 사람들이 피오르드 해안을 보기 위해서 노르웨이의 베르겐과 뉴질랜드의 밀포스사운드를 찾아 간다. 세계 극 지역에 있는 곳을 간다. 우리가 가지고 있는 갯벌자원이나 리아스식 해안, 산위에 올라가서 보면 한눈에 섬 몇 개를 동시에 볼 수 있는 나라가 전세계에서 우리나라밖에 없다. 외국 사람들이 감탄을 한다. 한눈에 산 대여섯 개를 동시에 볼 수 있는 나라가 없다는 것이다. 우리는 산들이 나지막해서 산이 여러 개가 있다. 우리는 고유의 특유한 자원들을 많이 가지고 있다. 골프장도 중요하지만 우리의 서해안과 남해안의 리아스식 해안과 수많은 섬들을 세계적인 관광자원으로 키우겠다는 그런 눈높이를 갖고 그 속에서 출발을 했을 때 골프장도 필요한 것이다.

왜냐하면 골프장이 먼저 중심이 되면, 골프에 대해서는 필리핀, 태국이 우리보다 경쟁력이 훨씬 높기 때문이다. 우리만이 갖고 있는 자원, 우리 지역만이 갖고 있는 자원을 통해서 세계에 뻗어나갈 수 있는 준비를 해야 한다.