제457회 21세기 장성 아카데미(2005. 8. 26)

한국지방자치 10년의 회고와 향후과제

최 병 대 원장

- 한양대 지방자치대학원 -

주요 학력 및 경력

▲ 1953년  生

▲ 1977년  한양대 행정학과 졸

▲ 1982년  서울대 환경대학원 도시계획학 석사

▲ 1988년  美 애크론대 도시행정학 석사

▲ 1992년  美 애크론대 행정학 박사

▲ 1994년  국무총리실 행정개혁위원회 위원

▲ 2001년  대통령직속 기능이양위원회 실무위원

▲ 2001년  부패방지위원회 전문위원

▲ 서울시 청렴계약 대표 옴부즈만(現)

▲ 행자부 국가혁신관리위원회 위원 및 감사청구심의위원회 위원(現)

▲ 정부혁신지방분권위원회 위원(現)

▲ 건교부 신도시자문단 자문위원(現)

▲ 반부패국민연대 이사(現)

▲ 한국지방자치학회 부회장(現)

▲ 한국행정학회 상임이사(現)

▲ 한국정책학회 운영이사(現)

▲ 한양대 지방자치대학원 원장(現)

<賞> 한양대학교 「최우수교수상(사회과학분야)」,

「대통령표창」,「서울시 제1회 정책인 대상」,

「고주 노융희 지방자치 학술상」,

「서울시장 감사패 및 표창」 外

한국지방자치 10년의 회고와 향후과제

1. 들어가며

1988년 지방자치법이 개정되기 전에 우리나라에서 가장 먼저 한양대학교에 지방자치연구소가 설립되었다. 이어 한양대학교에 지방자치대학원이 만들어지고 나서 다른 대학에도 몇 군데가 만들어졌지만 지금은 한양대학교 지방자치대학원이 유일하다. 그래서 지방자치하면 한양대학교다. 그런 의미에서 오늘 강의 주제가 한국지방자치 10년의 회고와 향후과제이다.

21세기장성아카데미에 대해서는 잘 알고 있다. 나는 지금까지 살아오면서 가장 중요한 날짜는 ‘오늘, 지금 이 시간이다.’라고 항상 생각한다. 왜냐하면 지금 이 순간, 이 하루가 우리들의 미래를 결정짓기 때문이다. 따라서 저와 여러분과 만난 오늘, 이 시간은 매우 귀중하고 가치 있는 시간이 되길 바란다.

2. 우리나라 지방자치, 그 현주소

내가 지방자치 얘기를 할 때 항상 먼저 꺼내는 얘기가 서부 개척시대의 ‘황야의 무법자’라는 서부영화에 대한 것이다. 이 영화를 본 사람이라면 영화의 주인공인 『죤 웨인』을 모르는 사람이 없을 것이다. 우리가 이 영화를 보면 여러 가지 각도에서 해석할 수 있다. 내가 서부영화나 황야의 무법자를 보고, 또 지방자치를 공부하면서 느낀 것은 그 영화의 밑바탕에 지방자치의 강한 메시지가 담겨져 있다는 것이다.

미국에서 공부를 할 때 『죤 웨인』이 주연한 아리조나주의 서부영화를 촬영하였던 무대현장을 방문한 적이 있다. 영화에서 본 삭막하고 황량한 산야, 모텔이며 주막집, 들판 등을 보면서 잠시나마 영화장면 속으로 추억여행을 하는 기분이었다. 사람이 살지 않는 척박한 땅에 사람이 하나둘 모여 살기 시작하면서 경작도 하고 생산 활동도 시작한 것이다. 사람들이 모여 살면서 커뮤니티를 유지하기 위한 역할 분담이 필요했을 것이다. 남자는 무엇을 하고, 여자는 무엇을 하고, 어떻게 하면 생산을 더 높일 것인가에 대해서 고민을 하고 토론을 했을 것이다. 즉 지역 커뮤니티가 조화롭게 살아가기 위하여 일정한 룰(rule)이 필요했고, 그것이 바로 지방자치제도의 뿌리가 된 것이다. 그러던 중 어느 날 밤에 침입자가 등장하는 것이다. 악당들이 등장해서 힘들게 수확해 놓은 곡식을 약탈해가고 부녀자를 겁탈한 것이다. 그래서 평화로운 마을에서 마냥 당할 수만 없어 오늘날의 방범활동이나 치안의 원조격인 야간경비대를 조직하였는데 그 선봉장이 죤 웨인이다. 죤 웨인이 중심이 되어 지역 커뮤니티가 평화롭고 외침으로부터 지역 커뮤니티를 지키기 위한 갖가지 노력이 경주되었다. 그것이 바로 지방자치의 뿌리이다. 미국 지방자치의 뿌리는 바로 지역의 이런 제도로부터 출발한다. 우리 사회의 가장 기초가 되는 가정이다. 마찬가지로 미국 지방자치의 토대는 홈룰(Home-Rule)이다. 즉, 가정을 다스리는 법이다. 여기서의 가정은 지역커뮤니티를 지칭한다.

정부구조 시스템은 2가지가 있다. 하나는 위에서 디자인하고 결정하면 아래서는 정해진 룰(rule)데로 행하면 되는 하향식(top-down)이 있는 반면에, 그 반대로 밑에서 올라가는 상향식(bottom-up)이 있다. 이런 시스템 자체가 우리 일상생활에 다 밀접하게 연결이 되어있다. 주소체계를 예로 들면, 장성군청은 『전라남도 장성군 장성읍 영천리 1061-2번지, 홍길동』이다. 이 시스템은 중앙정부가 만들었다. 위에서 결정해서 다 내려준 톱다운, 하향식으로 되어 있다. 반면 미국식의 표현은 『홍길동, 1061-2번지 영천리 장성읍 장성군 전라남도』와 같이 상향식으로 되어 있다. 미국의 지방자치는 아무 룰이 없는 황야에 사람들이 모여 살면서 각 지역단위로부터 만들어진 홈룰로, 이 홈룰(Home-Rule)은 지역마다 다르다.

밑에서 올라가는 룰을 만들려면 끝없는 갈등과 싸움, 협상과 조율을 통해서 제도가 만들어지고 이것이 서구의 민주사회, 지방자치가 형성의 토대가 된 것이다. 우리는 지난 30여년간 중단된 지방의회가 1991년 부활되고 본격적인 지방자치가 시작된 것은 1995년도이다. 중앙정부가 갖고 있던 것을 지방에 나눈 것이다. 중앙정부가 유리하다 싶은 것은 갖고 있고, 귀찮고 힘든 것들은 지방에 넘겼다. 그렇게 시작한 것이 바로 우리나라의 지방자치이다. 지금 이 순간에도 장성군이 지방자치단체인지 아니면 지방정부인지 개념정의를 명확하게 하지 않고 있다.

지방자치단체와 지방정부를 구분하는 개념으로 지방자치단체보다는 지방정부가 자율적으로 할 수 있는 일이 상대적으로 많음을 의미한다. 지방정부는 피와 땀으로 인고의 세월을 거치면서 만들어진 것이다. 미국은 지방정부가 만들어지고, 이 연합을 통해서 주 정부가 만들어지고, 주 정부가 연합해서 연방정부가 만들어진 것이다. 지방자치를 말할 때 우리는 통상적인 개념이 지방자치단체이다. 중앙정부 공무원들을 보고 지방정부라고 하면 어림없는 소리다고 한다. 무슨 지방정부냐 지방자치단체지, 이것이 우리 지방자치의 현주소이다.

여기에서 오는 문제가 한두 가지가 아니다. 예를 들면 중앙정부가 지방에서 발생하는 다툼이 있을 때 해결할 수 있는 룰을 다 만들어줘야 한다. 그런데 장성군이 다르고 광주시가 다르고 지역마다 다툼의 양상이 각기 다르다. 중앙정부가 위에서 현장과 동떨어져 제도를 만들다보니 각 지역의 평균치 개념을 갖고 룰을 만들 수밖에 없다. 그 평균치는 장성군에서 일어나는 일의 실정에 잘 안 맞을 수도 있다. 따라서 중앙정부에서 큰 줄기는 잡아줄 수 있지만, 지방에서 일일이 발생하는 사안에 대해서는 최적의 해법을 찾기가 어렵다.

일례로 교통사고 발생 시 처리과정을 중심으로 살펴보자. 나는 운전을 하면서 첫 번째 교통(접촉)사고를 미국 유학시절에 경험하였다. 일요일 날 자동차로 쇼핑 갔다 오는 도중 교차로에 정지해 있는데 뒤에 따라오는 차가 내차를 받아 범퍼가 파손되었다. 뒤차 운전자가 내려서 잘못을 시인하는 것이다. 현장에서 가해자의 전화번호와 보험회사 및 이 상황을 목격한 증인의 연락처를 적으면 끝이 난다. 그것으로 현장에서 모든 것이 즉석에서 해결되었다. 그렇게 잘못을 시인하면 다툼이 있을 수 없는 것이다. 그러나 다툼이 있을 경우 경찰이 올 때까지 현장을 그대로 놔둬야 한다. 내가 경험한 바에 의하면 거의 3-4분 이내에 경찰이 와서 그 상황을 확인하고 양당사자의 이야기를 들어보고 누구 잘못인지 현장에서 판단을 내린다. 그런데 상대방이 동의를 안 한다고 하면 소송으로 가게 된다. 소송으로 가는 것은 1%도 안 된다. 그 사회는 교통사고가 나면 현장에서 누구 잘못인지 지방자치법(홈룰)으로 인하여 확인이 가능하기 때문에 그렇다.

내가 한국에 돌아와서 오토바이와 접촉사고가 났다. 서로가 상대방의 과실이라고 우기다보니 경찰서 교통조사과를 몇 번 왔다 갔다 했다. 한국에서 교통사고가 나면 제일 먼저 나타나는 양상이 차를 대로에 세워둔 체 양당사자는 길거리에서 고래고래 소리부터 지른다. 사고발생시 명확한 기준(rule)이 없기 때문에 목소리 큰 사람이 그 다음 협상에서 우위를 점할 수 있다는 생각 때문에 그렇다. 경찰이 현장을 조사하고 이야기를 들어보고 판단을 할 때, 이를 테면 “당신이 60% 잘못이고 당신이 40% 잘못이다.”라고 판단을 하기 때문이다. 아니면 7:3 또는 8:2로 내리는 것이다. 모호하면 무조건 5:5로 판정한다.

미국에서는 그렇게 판단을 하지 않고 홈룰에 의해 100% 잘 잘못을 명백히 가린다. 극히 예외적인 상황을 제외하고 그렇게 결론을 내리기 때문에 길거리에서 핏대 세우고 소리부터 지르지 않는다. 우리는 사고 현장에서 누구의 잘 잘못을 확인할 수 있는 시스템이 없기 때문이다. 미국에서 운전면허증을 딸 때 반드시 보는 시험이 이론과 실기시험이다. 실기시험은 반드시 골목길(이면도로)과 학교주변부를 경유하도록 한다. 골목길 및 교차로에는 반드시 교통 표지판이 설치되어 있다. 우리나라의 이면도로에는 교통 표지판이 설치되어 있는 곳이 거의 없다. 지난 9월 1일 정부종합청사에서 개최된 자치경찰제의 도입․실시에 따른 공청회에 토론자로 참석했다. 그때 경찰청에서 이면도로에 교통표지판을 시범적으로 설치한 후 전국적으로 확대한다고 하였다. 자치경찰제가 도입된다고 하니 이런 현상이 나타나고 있다.

내가 지난여름 중국 상해를 방문한 적이 있는데 우연히 내가 미국에서 경험한 것과 유사한 교통사고(접촉사고)현장을 목격하였다. 교통사고 처리문제에 있어서 우리와 비슷했다. 즉 처리과정은 우리와 같이 먼저 양당사자가 차를 세워둔 체 내려서 노상에서 고성을 지르며 한 동안 다투기 시작하였다. 그러더니 뒤에서 접촉사고를 낸 운전자가 자동차문을 열더니 지갑을 꺼내어 현금(정확하게 얼마인지는 확인이 어려웠음)을 꺼내어 상대방에게 주면서 문제는 일단락되었다. 우리와의 차이는 현장에서 즉시 현금(돈)으로 해결하는 것이었다. 교통사고 처리과정을 보면 미국, 한국, 중국의 행정 및 지방자치수준을 가늠할 수 있다.

지방자치현장에서의 조그만 제도의 불비(不備)가 우리들의 일상생활에 엄청난 영향을 미치고 있다. 법무부 통계에 의하면 우리나라에서 발생한 사기, 위증, 무고가 일본보다 사기는 26배, 위증은 16배, 무고는 39배가 높다. 일본의 인구가 한국보다 3배가 많음을 감안하면 실제수치는 78배, 48배, 117배에 이른다. 우리는 재판할 때 위증하는 경우를 수없이 본다. 아무런 죄의식 없이 위증을 한다. 실제로 교통사고조사와 관련하여 워낙 거짓말이 다반사 이다보니 경찰청에서는 시범적으로 2004년 6월부터 14대의 거짓말탐지기를 시범적으로 도입․운용하였다. 거짓말탐지기로 교통사고 조사 시의 거짓말 빈도분석결과, 피검사인원 2,929명(판단불능 411명, 판단가능 2,518명) 중 거짓반응이 1290명(51.2%), 진실반응이 1228명(48.8%)으로 나타나 향후 점차 교통사고 조시 시 거짓말탐지기를 확대하여 나갈 것이라고 하였다.

중앙정부가 일선지방자치현장에서 일어나는 부분을 일일이 알 수도 없고 간섭할 수도 없다. 접촉사고를 내고도 제대로 된 제도가 없다보니 잘 잘못을 떠나 길거리에서 큰 소리 치고 싸운다. 바늘도둑이 소도둑 되는 것과 마찬가지로 조그만 거짓말 하나가 윤리의식의 상실로 이어지고, 순식간에 사회질서의 개념이 희박해지는 것이다. 그러다보니 위증을 하고 사기를 쳐도 죄의식이 별로 없다. 이것이 바로 톱 다운방식의 자치제도의 구축과 지역 실정에 부합하는 기초질서의 부재로 초래되는 현상의 한 단면이라고 볼 수 있다.

지난달 코엑스에서 ‘전국지방자치단체경영대상’ 수상식에서 특강을 했는데 토론자로 심재덕 열린우리당 국회의원이 참석하였다. 지방자치법 제32조1항은 지방의원 신분에 관한 규정이다. 그 규정이 1988년 지방자치법이 개정될 때는 무보수․명예직이었다가 1999년 개정될 때는 슬그머니 명예직은 빠져버렸다. 2005년 6월 30일에는 유보수 개념으로 바꾸었다. 앞으로 기초자치단체 의원에 당선되면 연봉 4 - 5천만 원을 받을 것으로 예상된다. 지금 국회의원 보좌관 및 비서가 1,700명 정도 있다. 이들이 어디로 출마할 것인가 저울질이 한창이라고 한다. 한양대학교 지방자치대학원 학생들 중에 지방의회 의원이 많다. 현재까지 지방의회 의원들은 주로 다른 생업에 종사하면서 의원직을 수행하고 있다. 그런데 2006년 지방의회 의원선거에 출마하기 위해 직장에 사표를 내고 선거에 올인을 한다는 것이다. 심재덕 의원은 기초의회에 대해서 정당공천제를 강력히 반대한 사람이다. 그런데 기초의회 정당공천은 정치개혁위원회에서 입법을 한 것이다. 그래서 열린우리당 심재덕 의원이 속해 있는 지방자치특별위원회(심위원은 간사임)에서는 기초의원 정당공천 반대였으나 정치개혁특별위원회에서 정당공천에 관한 법이 통과될 때까지 전혀 몰랐다고 한다. 그런데 본회의에서는 압도적 다수로 통과되고 정당공천을 반대하는 사람들은 71명밖에 안되었다. 우리나라 제도는 중앙정부에서 만들고, 지방정부는 중앙에서 만들어진 제도대로 움직이도록 되어 있다. 따라서 지방정부 스스로 자율적으로 판단하여 움직일 수 있는 여지가 선진 지방자치를 실시하는 나라에 비해서 턱없이 낮은 수준이다.

3. 민선지방자치 10년의 공과

민선지방자치 10년을 뒤돌아볼 때 물론 잘못한 것이 없지는 않지만 잘한 것이 훨씬 많다. 그중에서 가장 잘한 것은 과거 공무원 중심에서 주민중심으로 바뀌었다는 것이다. 그 대표적인 사례가 민원실이다. 특히 민원분야는 지방자치 이전과 많이 바뀌었다. 나는 직장생활을 일반회사에서 처음 시작했다. 일반회사 생활을 1년여 동안 하다가 대학원에서 논문을 쓰고, 그 논문(우수논문)으로 특채로 들어간 곳이 서울시청이다. 거기에서 3년여 동안 전문직 공무원으로 생활을 했다. 공무원생활을 그만 두고 30대 중반에 미국으로 유학을 갔다. 유학을 다녀와서 서울시정개발연구원에서 10여년 동안 연구원 생활을 했다. 그 곳에서 도시행정 및 지방자치분야와 관련하여 안 해본 연구가 거의 없다. 연구원 생활 10여년 하면 전공과 관련한 어느 특정분야에서는 모든 연구를 경험해 본다. 서울시 조직을 몇 번씩 재설계해 보기도 하였다.

민선 1기 조순시장이 부임하고 나서 1997년 4월에 서울시 정책기획관으로 부름을 받았다. 서울시청에 내가 첫 출근하면서 제방의 비서가 놀라는 것이 2가지가 있었다. 첫 번째는 전화를 받으면서 “최병대 입니다.”라고 이름을 대면서 전화를 받고 통화를 하니까 비서가 깜짝 놀란 것이다. 그 이전의 앞선 국장은 한번도 그렇게 전화를 받은 사실이 없었던 것이다. 그 뒤 계장, 과장들이 결재 받으러 들어오면서 내가 전화 받는 것을 보고 놀라는 것이었다.

정책기획관 직속부서는 조직과 제도 담당부문이었다. 그런 모습을 보고 과장, 계장들이 과거의 권위적인 모습으로 전화를 받을 수가 없게 된 것이다. 그 당시에만 해도 상당히 익숙하지 않은 모습이었다. 지금은 공무원들이 전화 받는 것이 얼마나 좋아졌는가! 공무원에게 전화를 해보면 그 수준을 알 수 있다. 지금도 갖고 있는 소신이다. 예를 들어 지금은 서울시 종로구에 전화를 걸면 “아름다운 종로구입니다.”라고 서론이 너무 길다. 무슨 얘기를 하려면 겉치레 인사를 받느라 2-3분 이상을 기다려야 한다. 친절할지는 몰라도 전화를 한 사람은 어떤 목적이 있어 전화를 한 것이다. 전화 한 통화에도 마음과 정성이 담겨야 한다. 다음으로 놀라는 것이 컴퓨터를 통해서 이메일 주고받는 것을 보고 놀라는 것이었다. 비서가 그 이전 국장은 직접 이메일을 사용하는 것을 못 봤다는 것이다. 지금은 보편화된 현상이지만 민선 1기 서울시에 들어가서 처음 느낀 단상들이다.

내가 서울시 정책기획관으로 조직편재상의 업무이외에 부가로 처음 부여된 과제가 『시민복지 5개년 계획』의 수립이었다. 직제상 복지관련 전담조직이 있음에도 불구하고 평소 사회복지분야에 깊은 관심이 없는 나에게 시민복지5개년계획을 수립하라고 해서 의아스러웠다. 복지 분야와 관련된 과장, 계장 다 불러서 회의를 한 결과 정책기회관이 중심이 되어 시민복지 5개년 계획을 수립하라는 것이 어느 정도 이해가 되었다. 그 계획을 수립하려고 복지분야의 책임자 공무원들을 만나본 결과, 그들은 대부분 승진 할 때 초임보직으로 복지부서는 거쳐가는 곳으로 인식되었다. 갓 승진한 자가 주로 보임되거나 아니면 정년이 얼마 남지 않아서 승진도 기대할 바 없고 나갈 날만 기다리고 있는 사람들이 다 모여 있는 곳이 복지부서의 주된 공무원이었다. 이런 사람들에게 시민복지 5개년 계획을 수립하라고 하니 적극성이 결여되고 창조적인 아이디어가 도출되기에는 한계가 있었기 때문이다.

민선 단체장이 들어서면서 행정이 주민 중심으로 많이 바뀌었다. 시민의 복지, 어떻게 하면 시민들이 보다 많은 복지 혜택을 받을 수 있을까? 복지예산이 3 - 4%에서 지금 14%로 많이 늘어났다. 시민복지 5개년 계획을 수립하면서 수요자 중심의 의견을 듣기 위해 무수한 사람들을 만났다. 장애인 복지정책을 세우려면 장애인 입장이 되어야 한다. 그래서 장애인 단체도 많이 만나봤다. 계획을 세우면서 공무원의 시각이 아니라, 장애인 시각에서 보려고 노력해야 장애인 복지정책이 제대로 나오는 것이다. 그 때 정상인이 장애로 인한 고통을 체험할 수 있는 장애인 체험관을 만들려고 시도하였는데 충분한 시간을 가지지 못하여 이루지 못하였다. 우리가 수요자(고객) 입장이 되어봐야 고객의 입장을 이해하고 고객을 알아야 진정으로 고객을 위한 정책이 나오는 것이다. 그것이 우리가 지방자치를 하는 기본 밑바탕이다.

대통령 직속 기능이양위원회의 실무위원으로 일할 때, 중앙정부와 지방정부의 업무분담에 대한 논의를 많이 했다. 예를 들어 환경부의 환경오염 단속의 경우, 공단에 대한 환경오염단속은 환경청이 갖고 있다. 일반 환경관리단속은 자치단체가 갖고 있다. 그런데 왜 공단의 환경단속권과 일반환경단속권을 차별화 하느냐고 환경부 공무원들 불러서 얘기해 보면 시장, 군수, 구청장이 기업하고 유착이 되어 제대로 단속이 안 된다는 것이었다. 만약 공단에서 폐수가 나와 심한 악취가 나는데 인근 주민이 가만히 있겠는가? 주민들이 환경부 장관한테 전화하겠는가? 시장․군수․구청장한테 전화할 것이다. 그러면 시장․군수․구청장이 그 업체 사장을 위해서 주민이 요구하는 것을 팽개치겠는가? 말도 안 되는 소리다. 따라서 환경부 관할을 기초자치단체에 빨리 넘겨야 한다고 하였더니, 그 이튿날 ‘이것은 잘못된 것이다.’라고 언론에 터트렸다. 그래서 논란의 과정을 거쳐서 지금은 기초자치단체에 이관 되었다. 이관이 된 다음 울산광역시 자료를 보니까 환경부가 정한 환경기준보다 더 높였다. 울산은 공단이 많기 때문에 환경이 나빠질 우려가 더 높기 때문이다. 그래서 울산은 환경부가 정한 기준보다 더 높게 한 것이다. 이와 같이 환경단속 업무를 지방자치단체에 넘기고 나서 오히려 환경의 질이 개선이 되었다. 잘한 얘기는 많지만 일일이 다 얘기할 순 없다.

못한 일도 많이 있다. 못한 일 중에 대표적으로 꼽는 것이 겉치레행정, 일회성행사의 남발, 공무원의 편 가르기 및 줄서기 문화의 태동 등이다. 일부 지방자치단체의 군수실, 구청장실이 거의 정부종합청사의 총리실 규모만하다는 지적이 제기되기도 한다. 또 가끔 지방의회를 방문하는데 건물이 호화롭다. 물론 그것이 다 나쁜 것은 아니지만 지방자치는 겉으로 평가 받는 것이 아니라 내용으로 평가 받는 것이 진정한 지방자치다. 겉으로 나타내는 허례허식을 우리가 고쳐야할 부분이다.

4. 지방자치의 두 가지 핵심쟁점

성공적인 지방자치를 위한 핵심적인 요체 두 가지가 있다. 한 가지는 지방정부가 자체적으로 판단해서 할 수 있는 여지가 많아야 하는 것이고, 두 번째는 돈(재정) 문제다. 지방정부는 자율적으로 할 수 있는 범위가 지방자치단체보다는 훨씬 넓은데 우리는 아직 지방정부가 아니라 지방자치단체로 불리워지고 있다. 즉 아직도 중앙정부가 지방자치단체에 대하여 간섭하는 범위가 상당히 포괄적이며 넓은 편이다. 지방정부가 스스로 할 수 있는 자율권을 주는 것이 상당히 중요하다. 우리는 지금 시장․군수․구청장을 주민들이 100% 투표해서 뽑는다.

영국은 시민들이 뽑는데 직접 투표하는 것이 아니라 지방의회 의원들을 투표하고 그 의원들 중에서 다수당 대표가 시장․군수․구청장이 되는 것이다. 이것은 영국이 1215년 봉건체제가 무너진 이후 2000년까지 내려온 전통이다. 그것이 2000년에 런던시장을 뽑으면서 바뀌기 시작한 것이다. 의원선거를 통해 다수당 대표가 시장이 되도록 하는 제도가 1999년도에 런던시장을 주민들의 직선으로 뽑을 것인지에 대해서 투표한 결과 압도적 다수로 통과 되었다. 즉, 주민이 시장을 직접 선출할 수 있도록 되었다. 주민이 원하면 지방자치제도에 대한 근본적인 제도도 바꿀 수 있다. 2000년 5월에 그 법안이 통과 되어 시민들이 직접투표해서 뽑은 것이 캔 리벵스톤 현 런던시장이다. 지금 영국의 지방자치단체장들 중 주민직선으로 선출된 유일한 사람이다.

캔 리벵스톤은 민선단체장으로 당선되자 도심부 혼잡통행료제도를 도입하였다. 런던 도심부 교통혼잡을 완화하기 위해서 혼잡통행료 5파운드를 받은 것이었다. 우리나라 돈으로 당시 약1만원 정도 된다. 혼잡통행료는 24시간 내에 지불해야 한다. 런던 도심부에 있는 수백대의 감시카메라에 의해 도심진입이 확인되고 24시간 내에 5파운드를 내야 한다. 시민들이 아무데서나 낼 수 있도록 편리하게 만들었다. 24시간이 경과되면 40배의 벌금(200파운드)을 내야한다. 즉 약40만원을 내야 한다.

이 제도를 도입했을 때 시민들과 중앙정부에서 모두 반대를 하였다. 그런데 런던시장이 도심의 교통혼잡을 완화하겠다고 밀어붙이자 주민들은 반대하면서 ‘3-4개월 하다가 틀림없이 원위치할 것이다.’라고 생각했다. 그런데 이 제도 실시 이후 차량 속도가 훨씬 빨라졌다. 제일 강력하게 반대한 사람들이 런던시 도심부에서 장사하는 사람들이었다. 차가 많이 들어오다가 안 들어오면 장사가 안 될 것이라는 우려 때문이었다. 그런데 실제로 혼잡통행료를 받고 보니까 장사가 훨씬 잘되는 것이었다. 왜냐하면 그들이 대중교통을 이용하다 보니 도심부에서 머무르는 시간이 훨씬 길어졌기 때문이다. 도심에서 1시간 머물 사람이 3 - 4시간 머물고, 밥 한 끼 더 먹고, 쇼핑도 한다는 것이다. 이처럼 지방정부가 스스로 판단해서 할 수 있는 기능을 가져야 하고 그 기능을 통해서 지방자치, 지방행정이 한층 더 발전할 수 있는 동기가 되는 것이다. 그런 맥락에서 보면 우리의 지방자치는 아직 가야 할 길이 멀다는 느낌이 든다.

장성군의 재정자립도는 16%이다. 우리나라 234개의 기초지방자치단체 평균재정자립도는 50%를 약간 상회하고 있다. 20% 미만의 자치단체가 60여개에 이르고, 10%미만의 자치단체도 6-7개에 이른다. 장성군만하더라도 재정자립도 16% 갖고 어떻게 제대로 된 살림을 할 수 있겠는가? 그러다보니 결국은 중앙정부에서 지방교부세나 보조금으로 도와줄 수밖에 없다. 지방자치가 부활된 이후 2005년까지 지방정부 대 중앙정부 예산규모가 점점 역전되고 있다. 민선자치단체장 체제가 부활한 1995년도 전체예산 중 중앙이 62%, 지방이 38%였다. 그런데 지금은 중앙은 68%, 지방이 32%로 지방예산이 오히려 감소되었다. 즉 중앙정부는 6% 증가한 반면, 지방정부는 오히려 6% 감소하였다. 이와 같이 빈약한 재정력으로 어떻게 제대로 살림을 꾸려 나갈 수 있겠는가?

5. 선진자치를 위한 필수 조건

선진자치를 위한 선결요건은 무엇보다도 먼저 자율성에 관한 문제이다. 지방자치의 장점을 발현하기 위해 가장 이상적인 방법은 제도를 적극적으로 개방(open)해야 한다. 자치제도를 오픈(open)해 주면 지방이 지역실정에 맞게끔 필요한 제도를 알아서 만든다. 그럴 경우에 중앙정부 입장에서 보면 무질서하게 보일 것이다. 관리도 잘 안되고, 통제도 어려워질 수도 있다. 국가통치 목적상 이것이 어렵다면 지방자치 본래의 목적을 위해서는 최소한 여러 가지 메뉴 중에서 좋아하는 메뉴를 선택할 수 있는 여지라도 주어야 한다. 예를 들어 만약 정당공천 문제에 관한 메뉴라고 하면, 지방의회 의원들의 정당공천 문제에 대해서 중앙정부가 획일적으로 정하지 않고, 기초자치단체에 정당공천 문제를 지방자치단체 스스로 판단하여 결정할 수 있도록 하는 것이다. 이를 테면 광역(단체장 및 의원)은 중앙정부가 정당참여 여부를 결정하고 대신에 기초(단체장 및 의원)에 대해서는 지방정부가 자율적으로 결정할 수 있는 메뉴를 제공하는 것이다. 이 경우 기초의 경우에는 지역주민들이 주민투표를 통해서 정당공천 여부를 결정하던지, 아니면 주민의 대표기관인 지방의회에서 결정하던지 자율적으로 판단하여 결정하라는 것이다. 즉 지방자치단체에서 최소의 메뉴라도 선택할 수 있는 기능을 가져야 한다는 것이다. 어떠한 제도이든지간에 장․단점이 있다. 어떤 제도를 택하던 간에 주민들이 스스로 선택한 제도라면 서로 협심(協心)하여 자신들이 선택한 제도가 잘 되기 위해서 최선의 노력을 기울일 것이다.

중국은 2000년 3월 15일 전국인민대표회의에서 『중국인민공화국입법』을 만들었다. 그 법 64조 2항에는 “지방법규의 입법권한에 대해서는 국가가 법률 또는 행정법규를 제정하지 않는 경우는 省, 자치구, 직할시 및 비교적 큰 시가 당해 지방의 구체적 상황 및 실제의 필요성에 의해 지방법규를 만들 수 있다.” 라고 규정하고 있다. 지방에서 할 수 있는 일은 먼저 스스로 알아서 자치법규를 만들도록 되어 있다. 지방에서 자치법규를 만들어 운영하면서 나중에 문제가 생기면 추후에 그 문제에 대해서 중앙에서 수정․보완할 수 있도록 한다. 이 제도가 중요한 것은 중앙에서 지방행정 현장에서 발생하는 구체적 사안에 대해서 일일이 알 수 없기 때문에 현장에서 가장 적합하다고 판단되는 제도를 먼저 제정하여 시행하도록 하는데 의의가 있다.

제도와 현실과의 격차는 중앙에서 제도를 만드는 것보다는 지방에 가까우면, 즉 현장에 가까우면 가까울수록 그 격차는 줄어들 수밖에 없다. 공무원은 항상 법과 제도 안에서 움직인다. 중앙정부에서 만든 제도가 현실과 아무리 괴리되어 있어도 공무원들은 이들을 지적하고 고쳐 만들 생각을 안 한다. 왜냐하면 그렇게 적극적이며 피곤하게 일해야 할 동기유인이 별로 없으며, 그 동안 오랫동안 그러한 관행에 젖어 왔기 때문이다. 가장 이상적인 제도는 바뀌는 현상에 대비해서 미리 적합한 제도를 만들어주는 것이다. 인간이 신이 아닌 이상 미래를 미리 다 예측할 수 없다. 제도는 항상 뒤따라가는 것이다. 즉 중앙정부가 일일이 지방에서 발생하는 현상에 대해서 적합한 제도를 만든다는 것은 현실적으로 어렵다. 그래서 중국은 지방에서 필요한 제도를 먼저 만들게 한 것이다. 그 법이 나중에 문제가 생기면 중앙정부가 수정하든지 대책을 세우겠다는 것이다. 사회주의 국가인 중국이 이렇게 변하고 있다.

그 다음이 재정(돈) 문제이다. 전문연구기관에서 서울시 자치구간 불균형적인 재정문제를 해결하기 위한 한 방안으로 시세와 구세의 세목을 맞바꾸어도 재정자립도 개선효과가 3-4%정도로 미미할 것으로 나타났다. 서울시 25개 구 중에서 강남구 같이 재정자립도가 높은 곳이 있는가 하면 50% 미만 되는 곳도 상당히 많다. 일부세목조정으로는 3-4% 밖에 개선이 안 된다. 장성군의 16% 재정자립도로는 세목을 어떻게 바꾸든지 개선효과가 미미할 따름이다. 이 재정문제를 해결하기 위해서 일부 세목의 조정문제를 갖고 풀어서는 안 된다. 지방자치를 실시한다고 재정문제를 중앙정부에서 100% 해결해 줄 수는 없다. 그런데 100% 다 해결 해주면 오히려 국가자원의 낭비 우려가 높다. 이를 테면 지방정부가 살아가는데 70% 정도는 해결해주고 나머지는 지방자치단체에서 스스로 해결하도록 해야 한다. 재정자립도 16%로서는 근원적으로 문제해결이 불가능하니 중앙정부에 의존할 수밖에 없고 의타심만 생긴다. 상당수의 지방자치단체들은 재정자립도가 이런 수준이니 내부 살림은 잘 할 생각은 안하고, 중앙정부에 어떻게든 로비해서 돈을 많이 가져올 생각만 하고 있다. 그렇게 하면 중앙정부도 손해다. 그래서 지방정부의 재정문제는 근원적으로 재설계되어야 한다.

6. 향후 지방자치발전을 위한 혁신과제

우리가 지방자치하면서 풀어가야 할 과제가 무엇인가? 행정자치부에서 여러 자문활동을 하는데 교육훈련 팀에서 “교수님 외국의 지방자치단체는 교육훈련을 어떻게 하고 교육훈련예산을 어떻게 확보합니까?”라고 자문을 구하는 것이었다. 내가 미국의 지방정부혁신의 길이란 책을 번역했는데, 미국의 지방정부는 인건비 예산의 3%는 무조건 교육예산으로 확보하게 되어 있다. 3%의 교육비 내에서 공무원이 자기개발을 위해서 쓸 수 있도록 되어 있다. 교육과목을 스스로 선택하고 나중에 돈을 냈다는 영수증만 제출하면 되는 것이다.

서울 한강에 남북을 연결한 다리가 24개가 있다. 그 24개 다리를 서울시에서 다 관리하지 않는다. 관리청이 서울시, 중앙정부, 철도청(공사), 민간회사, 서울시건설관리본부, 도시철도공사, 지하철공사 등 각기 다르다. 그런데 그 다리의 모습이 관리하는 주체에 따라서 다르다. 멀리서도 누가 어느 다리를 관리하는지 구분할 수 있는 방법이 있다. 조명을 보면 알 수 있다. 중앙정부인 철도청에서 관리하는 한강철교는 밤이 되면 암흑천지이다. 또 민간회사가 건설한 방화대교는 다리자체가 아치형으로 그 시설에 조명시설을 설치함으로써 훨씬 아름답다. 대신에 방화대교를 이용하여 영종도신공항으로 가는 도로는 민간자본으로 건설하였기 때문에 적지 않은 도로요금을 지불하여야만 한다. 그 중간 정도가 시가 관리하는 다리이다. 서울시가 한강의 야경을 어떻게 하면 아름답게 할 수 있을까하고 고민을 하다가 한강다리에 조명하는 방안을 강구하였다. 그 결과로 오늘날 야간에 아름다운 한강다리 모습이 만들어진 것이다. 이런 것들은 바로 지방자치를 하기 때문에 나타난 현상이다. 그로 인해 한강의 모습이 훨씬 친숙해진 모습으로 우리에게 다가온 것이다. 국가나 철도청은 몰라서 안한 것이 아니라 전국적으로 국가 차원에서 관리하여야 하기 때문에 수많은 교량에 대해서 일일이 조명까지 신경 쓸 겨를이 없는 것이다.

민선자치 10주년 평가와 관련해서 조사를 해본 결과 향후 희망하는 지방자치단체의 미래 모습을 조사해 본 결과, 문화예술 분야의 발전을 주민들이 가장 선호하였다. 경실련, 행정계획시민연합 등 전문가와 시민단체를 대상으로 조사한 결과 56%가 문화, 예술 분야를 잘해줬으면 좋겠다는 대답을 했다. 대한민국은 문맹이다. 옛날에는 글을 모르는 사람을 문맹이라고 했다. 그런데 요즘에 글 모르는 사람은 거의 없다. 이 문맹은 문화에 대해서 맹인과 다름이 없다는 것이다. 특히 지방정부에서 살림을 하는 공무원들이 문맹에서 깨어나야 한다. 주민들의 욕구도 지방자치단체가 문화, 예술 쪽으로 발전했으면 하는 것이다. 몇 년 전에 프랑스 파리를 처음으로 방문한 적이 있다. 그곳에서 지방 의회 한 곳을 방문해서 의원들과 미팅을 한 후 야간에 가볼만한 곳을 물어 보았다. 추천한 곳은 극장식 식당인 무랑루즈였다. 그런데 무랑루즈에 가기 위해서는 3일전에 예약을 해야 한다는 것이다. 예약을 하고 무랑루즈에 가서 사람이 얼마나 오고, 돈은 얼마나 받는지를 대충 계산하여 보았다. 평일 저녁에는 세타임을 돌리고, 주말에는 새벽까지 하는 것이다. 7시 타임에 갔는데 음식의 종류는 2가지였다. 하나는 맥주와 샴페인이 나오는데 가격은 한화로 계산하니 약12만원이었다. 맥주는 3병을 주는 것이었다. 식사메뉴를 선택하면 가격이 20만원 정도가 된다. 식사는 맥주 세병에다 돈가스에 소스가 전부이다. 식당의 규모는 800명을 수용할 수 있다. 평일에 세타임 돌리면 2,400명이다. 주말에는 더 많다. 하루에 1인당 평균 15만원으로 2,000명을 계산하면 무랑루즈가 벌어들인 돈이 연간 1,080억이 된다. 낮게 잡더라도 이 정도의 금액이다.

장성군 1년 예산인 1500억을 파리의 무랑루주 식당 하나가 벌어들이는 것이다. 에펠탑이 만들어진 1889년에 무랑루즈는 오픈 되었다. 지금 116년이 되었는데 지금까지 문을 닫는 날은 내부를 수리하기 위해서 문을 닫았던 며칠을 제외하고는 지금까지 계속 오픈되고 있다.

7. 맺는말

우리가 살아가면서 제일 중요한 순간은 바로 오늘이다. 오늘이 중요하다는 사실을 인식하는 것과 동시에 꿈이 있어야 하는 것이다. 미국의 흑․백 갈등이 있을 때 “나에게는 인종 간에 화해를 시키고자 하는 꿈이 있었습니다.”라고 킹 목사가 한 말이 생각난다. 그 사람의 헌신적인 모습이 오늘날 미국을 세계 강대국으로 만들었다. 우리는 꿈을 갖고 오늘을 맞이해야 하고, 오늘은 내일의 비전과 희망이 되어야 한다.

지금 우리나라 234개의 지방자치단체가 거의 비슷하다. 그러나 앞으로 또 다른 10년 뒤에는 서로 다른 모습으로 발전할 것이다. 234개의 지방자치단체가 은행에서 돈을 빌릴 때 자치단체 신용도에 따라 차용금액의 차이가 나기 시작할 것이다. 따라서 지방자치단체는 신용도를 잘 관리해야 하는 것이다. 공공기관은 공적인 기관이기 때문에 기본적인 신용도를 갖고 있다. 그것이 바로 내가 주장하는 『밀크(milk)론』이다. 건국대학교 농과대학 축산학과는 국내 농과대학 중 축산분야에서는 앞서 나가고 있는 대학이다. 학생들의 실습을 위해서 젖소를 사육하기 시작했는데, 부산물로 우유가 나오고 학생들이 이들 우유를 먹고 남는 것을 『건국우유』라는 이름으로 시판하기 시작했다. 소비자들이 대학교에서 생산된 우유에 대해서 품질이 훨씬 좋을 것이라고 생각한 것이었다. 대학이라는 신용을 보고 고객인 소비자가 일반우유보다 선호한 것이다. 『연세우유』도 마찬가지다. 연세우유는 건국대학교와 같이 젖소농장이 있는 것도 아니다. 연세우유의 연간 매출액이 1,000억이 넘는다. 연세대학교는 ‘연세’라는 브랜드만 빌려주는 것이다. 연세대학교 세브란스 병원이 1년 동안 벌어들이는 수익보다도 연세우유라는 브랜드를 빌려주는 수익이 높다는 사실이다. 고객들이 연세 브랜드를 선호하는 것은 학교가 갖고 있는 공익기관으로서의 기본 신용도를 갖고 있기 때문이다.

민간회사와 공익기관의 차이가 그만큼 크다는 것이다. 지방자치를 실시한지 10년 되었지만 아직까지 기반이 약하다. 장성군이 기반을 튼튼히 하고 역량을 키우면 향후 10년 뒤에 은행에 가서 돈을 빌릴 때 100억 정도는 신용으로 빌려주는 그런 시대가 올 것이다. 그 신용을 쌓는데 중요한 것 중 하나가 『21세기 장성 아카데미』이다. 자본의 종류는 두 가지가 있다. 하나는 진짜 ‘돈’이고 다른 하나는 ‘사회적 자본(social capital)'이다. 이 장성 아카데미는 사회적 자본을 튼튼히 하는데 가교역할을 하는 것이다. 독일 베르린시에 가보면 지하철역에 개찰구가 없다. 다 돈을 내고 타기 때문이다. 돈 안내고 타는 사람이 많으면 개찰구를 만들어야 하고 관리인을 배치해야 하는 등 행정비용이 많이 들어간다. 사회적 자본이 튼튼하면 튼튼할수록 행정비용이 그만큼 적게 들어가고, 세금 또한 그만큼 적게 내어도 된다. 앞으로 장성군의 그러한 모습을 기대해 본다.