제434회 21세기 장성 아카데미(2005. 3. 18)

변화의시대 행정체제개편과 국가균형발전

강사 사진

심 재 덕 국회의원

- 열린우리당 -

강사 친필사인

주요 학력 및 경력

․ 1939년  生

․ 1963년  서울대학교 잠사학과 졸

․ 1997년  경기대학교 명예 행정학 박사

․ 1963년  수원농림고, 안성농업고 교사

․ 1967년  경기도청 잠업과장

․ 1976년  (주)동서철강 사장 및 회장

․ 1987년  수원문화원 원장

․ 1994년  수원 지방법원 조정위원

․ 1994년  SBS TV 시청자자문위원회 위원장

․ 1994년  언론중재위원회 운영위원

․ 1995년  수원시장(민선 1,2기)

․ 1997년  경제살리기 수원시민협의회 공동의장

․ 1997년  2002월드컵 조직위원회 위원

․ 1999년  ‘2003 국제 孝 엑스포’ 조직위 고문

․ 1999년  (사)한국화장실협회 회장(現)

․ 2004년  한․터 친선협의회 부회장(現)

․ 2004년  열린우리당 국회의원(現)

․ 2004년  국회 행정자치위원회 위원(現)

․ 2004년  국회 지방자치발전연구회 회장(現)

․ 2004년  열린우리당 지방자치발전특별위원회 회원장(現)

․ 2005년  국회 한․터키의원 친선협회장(現)

<賞> 「화관문화훈장」, 「제2회 물사랑대상 특별공로상」,

「96인재개발 대상」 外

변화의 시대 행정체제 개편과 국가균형발전

1. 자립형 지방화를 위한 지역혁신체계 구축

2. 지식기반시대에 따른 지방의 잠재력 극대화

1. 들어가면서

지금은 ‘지방자치’라는 말이 우리 사회에 보편화되어 있지만 1980년대까지만 해도 쉽사리 회자되는 용어가 아닌 학문상의 용어에 불과하였다. 군사 독재시대의 지방자치는 곧 ‘민주화’를 의미하는 것으로 비춰졌기 때문이다. 지방에 권한을 이양하고 일정한 지역을 기반으로 스스로 선출한 기관에 의해 지역적 사무를 처리하는 지방자치는 중앙정부의 약화를 가져오는 것이요, 이는 애써 잡은 권력을 무의미하게 만드는 것이었기에 달가워하지 않았던 것이다. 서구의 많은 학자들이 지방자치를 일컬어 ‘민주주의의 학교’니 ‘민주주의의 교실’이니 ‘민주주의의 정치적 실험실’이라 했던 것은 바로 지방자치가 反專制, 反獨裁를 의미하는 것으로 보았기 때문이라 생각한다.

우리가 익히 알고 있는 것처럼 우리나라에도 민주주의 이념, 그리고 지방자치 이념의 역사는 아주 깊다. 신라시대의 ‘화백제도’는 비록 귀족들만의 회합이지만 의사결정시 모든 구성원들의 동의를 구했다는 점에서 민주주의적 요소를 내포하고 있었으며, 조선시대의 향약은 일정 지역을 중심으로 공동체의 의사를 결정하고 집행했다는 점에서 지방자치의 원형이라 해도 지나치지는 않을 것이다. 굳이 그리스 로마시대의 서구 민주주의의 이념을 끌어오지 않더라도 우리는 예로부터 민주주의와 지방자치의 이념을 싹틔워 왔던 것이다.

산업화의 거센 폭풍과 중앙 정치권의 이익에 함몰되어 지방자치는 오랫동안 제도적 틀 속에 정착되지 못했다. 중앙집권적 정치구조는 지방의 자율성을 강조하는 대신에 일방적 지휘나 명령을 중시하는 체제로 국민들을 유도해 갔다. 먹고 살기에 바빴던 우리 국민들은 물고기 잡는 법을 아는 것 대신에 잡아주는 물고기를 받는데 급급했고, 지방 고유의 자생력을 갖추는데 역량을 쏟기 보다는 중앙정부에서 정치적 이해관계에 따라 선심성으로 베푸는 개발계획에 순응해 가는 것이 전부였다. 때문에 지역간 갈등의 골은 깊어갔고, 지역간 균형발전은 새로운 해결과제로 등장하기까지 되었다.

지방자치가 제도적으로 보장되고 시행된 지 10여년이 지났다. 그간 많은 시행착오도 있었지만 나날이 성숙되어가는 것만은 분명하다. 일부에서는 단체장이나 의회 의원들의 비리혐의가 간혹 일어난 것을 이유로 지방자치에 대한 부정적인 견해를 피력하기도 하지만 제대로 뿌리 내리기 위한 과정에서 발생한 성장통이라고 생각한다면 그렇게 비관적으로 볼 이유는 없다고 생각한다.

이제 재 약진의 준비를 서둘러야 할 때이다. 그동안 나타난 문제점을 점검하여 가장 합리적인 방안으로 수정하고, 이런 저런 이유로 미뤄온 것이 있다면 개혁의 힘찬 파도에 실어 새로운 길을 개척해 가야 한다. 장기간의 중앙집권적 정치에 의해 고착된 낡은 방식을 바꾸어야 하고, 지방자치를 저해하는 잘못된 관행이나 제도는 과감히 손을 보아야 한다. 이는 국가경쟁력을 강화하는 것인 동시에 생산적이고 효율적이며 경쟁력 있는 지방정부를 만드는 첩경이기 때문이다.

2. 우리나라 지방자치의 발달

용비어천가에 보면 ‘뿌리 깊은 나무는 바람에 흔들리지 않으므로 꽃과 열매가 풍성하며, 샘이 깊은 물은 가뭄에도 마르지 않는다’는 구절이 있다. 이것은 기초가 튼튼하면 그만큼 융성할 수 있다는 것이다.

1998년 7월7일 오전 6시 30분, IMF경제위기에 시달리고 있던 우리 국민은 모처럼 환한 웃음을 지으며 용기를 얻을 수 있었다. 바로 21살의 젊은 한국의 딸 박세리가 위기와 위기를 거듭하면서도 결코 굽히지 않고 세계 골프 최고의 대회인 US오픈에서 연장에 이은 서든데스 끝에 우승을 한 것이다.

아직도 우리의 뇌리에 선명한 장면은 박 선수가 친 공이 엉뚱하게 물이 있는 바로 옆의 사면에 떨어져서 패색이 짙었을 때, 신발과 양말을 벗고 과감히 물속에 들어가서 한 다리는 물속에 넣고 또 한 다리는 언덕에 놓고 공을 쳐 올려 결국은 우승을 거머쥔 장면이다.

바로 그것은 뭘 의미하느냐, 공은 정책이다. 골프채는 중앙정부이다. 상체는 중앙정치, 머리는 우리나라 정치형태 하에서는 대통령이라 볼 수 있다. 그러면 다리는 뭐냐, 다리가 바로 지방자치이다. 만일 박세리 선수가 아무리 탁월한 재주를 가졌어도 스탠스(stance)가 부실하다면 결코 우승을 하지 못했을 것이다.

마찬가지로 민주주의 국가의 원천이 되는 지방자치가 제대로 이루어지지 못하면 그 국가는 결국 국제사회의 치열한 경쟁에 뒤쳐질 것이다. 기초가 약한 국가는 오래 버티지 못할 것이기 때문이다.

가. 지방자치의 태동

앞서 본 바와 같이 우리나라 지방자치의 원류를 찾는다면 향약(鄕約)일 것이다. 그러나 본격적인 지방자치의 관념 내지 사상이 소개된 것은 근대화 문물이 들어오기 시작한 구한말 때이다. 갑오개혁(甲午改革)을 전후해 들어온 서구의 사상과 제도는 ‘민주주의의 학교’로 여겨지는 지방자치의 관념도 당연히 포함되었다. 이것은 당시 간행된 신문과 잡지 등에서 쉽게 찾아볼 수 있다.

우선 1884년 2월 7일자 한성순보(제11호)는 ‘歐米地方自治’라는 논술을 통하여 지방자치를 소개하였고, 1896년 4월 14일 발행된 독립신문(제1권 제4호)도 서구의 지방자치제도를 소개한바 있다. 당시를 대표하는 이들 두 신문의 논설은 지방자치의 필요성과 장점을 잘 보여주고 있다. 이들 신문은 한결같이 “외국에서는 일정 지역을 중심으로 주민 스스로 책임자를 뽑고 지역 일을 처리하니 이는 중앙정부에서 임명한 사람들보다 훨씬 지역사정에 밝아 주민의 편에서 일을 잘 하고 있다”는 점을 강조하여 지방자치의 필요성을 역설하였던 것이다.

나. 지방자치이념의 실현

자치이념이 지도층 사이에 회자되었지만 국권(國權)의 상실과 근대 국가의 건설에 묻히어 싹을 틔우기 까지는 오랜 시간이 필요했다. 자치이념은 하나의 가치이념으로서만 존재할 뿐 주권자의 진정한 권리라는 의식조차 희미하였던 것이다. 그러나 해방이 되고 민주국가가 건설되면서 지방자치의 이념은 단순히 가치로서의 범위를 벗어나 제도로서 규정되기에 이르렀다.

제헌헌법(1948.7.17) 제96조는 “지방자치단체는 법령의 범위 내에서 그 자치에 관한 행정사무와 국가가 위임한 행정사무를 처리하며 재산을 관리한다(제1항). 지방자치단체는 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다(제2항)”고 하여 지방자치에 관한 규정을 두었다. 그러나 헌법상에 규정된 이념이 실현된 것은 전쟁 중인 1952년 4월 임시수도 부산에서부터 이다.

이때 시․읍․면 의회선거가 있었으며 1달 후인 5월에는 서울특별시와 도의회 의원 선거가 있었다. 이때도 의회는 구성되었지만 지방정부의 수장은 주민들의 손에 의해 선출된 것은 아니었다. 이로부터 4년 뒤인 1956년에 이르러서야 시․읍․면장이 선거에 의해 선출되었다. 하지만 1950년대의 지방선거는 대의민주정치가 확대되는 계기라기보다는 당시 집권세력이 일반대중을 위로부터 조직, 동원하여 권력기반을 강화하기 위해 활용한 방편으로 평가되고 있다.

다. 본격적 지방자치의 전개

1961년 군사정권의 등장은 지방자치에 있어서는 암흑기를 초래하였다고 해도 과언은 아닐 것이다. 겨우 걸음마를 시작하여 아홉해를 견뎌온 지방자치는 1961년 5․16에 의해 지방의회가 해산됨으로써 사실상 막을 내렸다. 이후 1962년 12월 26일 제5차 개정헌법 제109조는 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다(제1항),” “지방자치단체의 종류는 법률로 정한다(제2항)”라고 규정하여 지방자치이념을 헌법상 구현을 하였지만 추가적인 법률의 제정이 없었기 때문에 지방자치의 기능은 중지되었고, 빈곤의 탈피와 국가의 근대화라는 명분에 휩싸여 지방자치는 교과서상의 어휘로 거론되는데 만족해야 했다.

유신헌법으로 불리는 제6차 개헌헌법에서는 “조국통일이 이루어 질 때까지 지방의회를 구성하지 아니 한다”고 규정하여 사실상 지방자치를 다시 할 의도는 전혀 없었던 것으로 평가된다. 또한 10․26사태후 등장한 이른바 제5공화국 헌법(제8차 개헌헌법)도 지방자치에 관하여 “지방재정 자립도를 감안하여 순차적으로 하되 그 구성 시기는 법률로 정한다”고 규정하여 지방자치에 대한 적극적 의지는 없었던 것으로 보인다. 왜냐하면 우리보다 앞서 지방자치를 실시한 많은 국가에서 재정자립도와는 상관없이 지방자치제를 채택하고 실시하였기 때문이다.

군사정권이 종식되고 민주화의 봄이 싹트면서 지방자치도 점차 꽃을 피우기 시작하였다. 1991년 3월에 시․군․자치구의 기초의원을 뽑는 선거가 있었고, 그해 6월에는 광역의원 선거가 있었다. 이로써 비록 반쪽 자치지만 30여년이 넘어서야 다시 지방의회가 구성되는 기쁨을 맛보았다.

1995년 6월에는 기초와 광역의회의원은 물론 단체장까지 직접 뽑는 선거가 실시되었다. 의결기관과 집행기관을 동시에 주민이 직접 선출한 사람으로 구성함으로써 본격적인 지방자치시대가 개막되었던 것이다.

3. 지방자치의 문제점과 그 대책

지방자치제의 전면 실시는 한국의 민주주의를 한 단계 업그레이드시킨 것이 분명하다. 이제 드러난 문제점이 있다면 개선 노력을 게을리 하지 말고 바람직한 발전방향을 찾는 것이 완전한 지방자치 10년을 맞는 우리의 자세일 것이다.

돌이켜 보면 한 때에는 지방자치 무용론까지 있었다. 각종 비리에 단체장과 의회 의원이 연루된 경우가 적지 않았고, 주민들 또한 적극적 참여 의지 대신에 맹목적인 비판과 비난에 주력하는 경우가 적지 않았기 때문이다.

그러면 그동안 나타난 문제점은 무엇인가? 제도적인 문제뿐만 아니라 주민들의 참여의식 결여 등 다양한 사실적인 문제가 있을 것이나  여기서는 자치단체장에 대한 정당공천문제, 단체장의 연임제한 문제, 그리고 시대에 맞지 않은 현행 지방행정체제라는 제도적 측면만을 지적하고자 한다.

가. 단체장의 정당공천문제

우리나라의 경우 기초의회의원을 제외한 모든 공직선거에 정당의 공천을 허용하고 있다. 정당의 공천은 국민의 의사를 대변해 정책에 반영시키거나 공직 선거에서 대표를 추천하는 이른바 정당 본연의 역할을 충실하게 하는 것이라는 점에서 어느 정도 정당성이 있다고 생각된다. 그러나 정당공천에 따른 문제점이 적지 않다고 할 때 정당공천을 배제하는 것이 옳은가, 허용하는 것이 옳은가 하는 점은 심도 깊게 연구할 필요가 있다.

그동안 지방자치단체장 선거 등을 둘러싼 문제점은 다음과 같다.

첫째, 극단적인 지역주의 경향을 보인다는 것이다.

지난 2002년 지방선거의 경우 영남, 호남, 충청권은 특정정당 후보자가 거의 싹쓸이 하다시피 했다. 기초단체장 선거에 있어 대구, 대전 등은 특정정당이 100% 당선되었다. 지방선거가 주민들의 자치를 실현하기 위한 대표자를 선출하기 위한 것임에도 주민들이 선호하지 않는 정당의 후보자인 경우 처음부터 선거 자체가 무의미할 정도였다(<표-1> 참조).

< 표-1 > 90년대 이후 기초단체장 지역별 정당분포(%)

시․도	1995년				1998년				2002년
	민자당	민주당	자민련	무소속	한나라	국민회의	자민련	무소속	한나라	민주당	자민련	무소속
서 울	8	92	-	-	20	76	4	-	88	12	-	-
경 기	44	39	-	17	-	90	10	-	80	20	-	-
인 천					19	65	6	10	77	13	-	7
제 주	75	-	-	25	25	50	-	25	25	25	-	50
강 원	50	6	6	39	72	6	11	11	83	11	-	6
대 구	32	3	3	62	88	-	-	12	100	-	-	-
경 북					61	4	9	26	91	-	-	9
부 산	65	-	-	35	69	-	-	31	81	-	-	19
울 산					60	-	-	40	60	-	-	-
경 남					70	-	-	30	80	-	-	20
충 북	36	18	18	27	-	18	55	27	45	9	27	18
대 전	-	5	95	-	-	20	80	-	-	-	100
충 남							73	20	27	13	47	13
전 북	-	93		7		64		36		64		36
광 주	-	93		7		100				80		20
전 남						68		32		73		27

둘째, 절대적인 정당의 영향력을 지적할 수 있다.

1998년 지방선거에서 서울 등 수도권 지역은 민주당 후보가 대다수 당선되었으나, 2002년 선거에서는 180도 상황이 역전되어 한나라당 후보가 압도적으로 당선된 바 있다. 이것은 기초단체장 선거에 있어서도 정당이 얼마나 큰 영향을 미치는가를 보여준 단적인 예이다.

한편 1995년 민선 1기 단체장이 탄생된 이래 단체장의 재선이나 3선 비율이 영호남권에서 다른 지역보다 높다는 것도 특정 지역을 중심으로 정당의 영향이 어느 정도인가를 짐작케 하는 것이다(<표-2> 참조).

< 표-2 > 기초단체장 연임횟수별․지역별 현황

※ (  )는 비율(%)

지역명	정 수	연 임 회 수 별
		1회(초선)	2회(재선)	3회(3선)
계	232(100.0)	131(56.5)	67(28.9)	34(14.6)
서 울	25(10.8)	13(52.0)	6(24.0)	69(24.0)
부 산	16(6.9)	5(31.3)	8(50.0)	3(18.7)
대 구	8(3.4)	8(3.4)	3(37.5)	2(25.0)
인 천	10(4.3)	7(70.0)	2(20.0)	1(10.0)
광 주	5(2.2)	3(60.0)	2(40.0)	0(0.0)
대 전	5(2.2)	0(0.0)	4(80.0)	9(20.0)
울 산	5(2.2)	4(80.0)	1(20.0)	0(0.0)
경 기	31(13.4)	23(74.2)	6(19.4)	2(6.4)
강 원	18(7.8)	10(55.5)	3(16.7)	5(27.8)
충 북	11(4.7)	6(54.6)	3(27.2)	2(18.2)
충 남	19(6.4)	19(80.0)	2(13.3)	1(6.7)
전 북	14(6.0)	7(50.0)	4(28.6)	3(21.4)
전 남	22(9.5)	14(63.6)	6(27.3)	2(9.1)
경 북	23(9.9)	12(52.2)	7(30.4)	4(17.4)
경 남	20(8.6)	12(60.0)	7(35.0)	1(5.0)
제 주	4(1.7)	0(0.0)	3(75.0)	1(25.0)

셋째, 낮은 투표율을 지적할 수 있다.

지방선거 역대 투표율 변화를 보면 95년 1기 동시선거 68.4%, 98년 2기 동시선거 52.7%, 2002년 3기 지방선거 48.8%로 해마다 큰 폭으로 낮아지고 있다. 그 요인은 여러 가지가 있겠으나 극단적 지역주의 경향에 따른 정치 혐오 분위기도 주요한 요인이라고 생각된다(<표-3> 참조).

< 표-3 > 역대 지방선거 투표율 변화

시 도 명	‘95년지방선거 (1995. 6. 27)	‘98년지방선거 (1998. 6. 4)	‘02년지방선거 (2002. 6. 13)
합 계	68.4	52.7	48.8

넷째, 지방정치의 중앙예속화를 들 수 있다.

지방정치는 스스로의 자생력을 가지고 있지 못하다. 선거 때마다 되풀이되는 지역주의, 특정정당에 대한 몰표식 투표행태로는 결국 지방정치의 중앙정치 예속이라는 결과를 가져왔고, 더욱 심화되고 있다.  상향식 공천의 보장 등 제도적 장치를 들고 나오지만 쉽사리 허물어질 것 같은 구조는 아니라고 생각된다.

다섯째, 지방공직사회 부패원인이 될 수 있다는 것이다.

정당들은 기초단체장 후보 공천의 대가로 막대한 헌금을 요구하는 경우가 적지 않았고, 특히 정당의 공천이 바로 당선으로 이어지는 일부 지역에서는 뒷돈 거래가 심한 것으로 알려지고 있다. 막대한 공천헌금을 내고 당선한 단체장은 재임 기간 내 이를 충당하려 부정부패를 저지를 우려가 높다는 것이다.

아울러 지방선거는 단체장으로 하여금 광범한 지방후견주의 네트워크를 구축하도록 유도할 수 있는 측면도 있다. 지방후견주의와 결합된 선거정치는 부패로 변질 될 수 있다는 것이다.

이상의 문제점이 전부는 아닐 것이나 적어도 누구나 공감할 수 있는 사안이라고 생각한다.

기초단체장의 정당공천 문제가 제기되는 근본적인 이유는 지역주의 선거행태를 일부나마 완화시키고 정당의 영향을 벗어난 지방자치를 이룩하고자 하는 희망의 표시라고 본다. 물론 기초단체장에 대한 정당공천배제가 고질적인 지역주의 투표행태를 사라지게 하는 적절한 대안이 아니라는 지적도 있다. 그렇지만 짧은 기간에 불과할지라도 그동안 우리나라 지방자치의 경험에 미루어 볼 때 막연히 생각했던 것 이상으로 문제발생의 근원지라는 점도 상기해야 할 것이다. 아울러 미국이나 독일 등지에서 지방선거에의 정당 영향력이 점차 줄어들고 있고, 일본의 경우 자치단체장 99%가 무소속이라는 점을 참고할 필요가 있다.

결국 정당공천 배제론은 우리의 현실을 직시할 때 단체장 선거를 둘러싼 많은 문제를 해결하기 위해서는 정당공천을 배제하는 것이 바람직하다는 것이다. 정당에 의한 후보자 추천이 헌법상 규정되어 있는 정치적 자유를 실현하는 것이라 할지라도 민주주의의 발전이나 국가 전체의 이익을 위해서는 일정부분 제한하는 것이 오히려 법익 형량 면에서 더 유리할 수 있다는 것으로 판단된다.

나. 단체장의 연임제한

현행 지방자치법 제87조 제1항에 의하면 “지방자치단체장의 임기는 4년으로 하며, 지방자치단체의 장의 계속 재임은 3기로 한한다” 라고 지방자치단체장의 계속 재임기간을 3기로 제한하고 있다. 이렇게 연임제한 규정을 두는 것은 장기집권으로 인해 발생할 수 있는 폐단, 예컨대 지방자치단체의 사유화 현상 같은 것을 막고자 하는데 있다고 본다. 그러나 이는 주민들의 의식수준을 지극히 낮게 평가한 편협한 사고라 생각된다. 우선 현행 연임제한규정 때문에 발생하는 문제를 지적해 보면 다음과 같다.

첫째, 직무의 안정성과 연속성이 보장되지 않아 지역발전에 역행할 수 있다는 것이다. 최대 12년간 재임하는 것이 짧은 기간이라고 할 수는 없지만 연임제한 기간 때문에 역점을 두고 추진하던 사업이 중단되는 경우 그 손실을 고스란히 주민들의 몫으로 남는다. 또한 이른바 3선 단체장들은 더 이상 단체장을 할 수 없기에 중간에 사퇴하고 국회의원 선거에 출마하는 경우도 상당수 있다. 이로 인해 보궐선거를 실시하게 됨으로써 지방행정의 안정적인 수행에 지장이 초래되고 선거비용이 증대되는 폐단이 나타나고 있기도 하다. 실제 17대 국회의원 중에도 단체장을 그만두고 국회의원이 된 사람이 적지 않다.

둘째, 지방자치단체장만 계속 재임을 3기로 제한하는 것은 헌법상 평등원칙에 위배될 소지도 높다는 사실을 지적할 수 있다. 같이 선거에 의해 선출되는 국회의원은 무한정 허용하면서 단체장만 제한규정을 두는 것은 이해하기 어렵다. 대통령의 경우는 워낙 막강한 권력을 가지고 있고, 그 권력을 이용하여 독재를 한 아픈 경험 때문에 5년 단임이라는 한계를 설정한 것이라고 하지만 지방자치단체장은 권력이라고는 찾아볼 수 없다. 조금만 잘못하면 검찰이나 경찰이 조사하고 구속하지 않는가.

셋째, 연임제한은 주민들의 자유로운 선택권을 제한하는 것이라 판단된다.

자치단체장은 주민에 의해 선출된 사람으로 주민에 의해 평가를 받는 것이 당연한 논리이다. 주민의 자치역량과 정치적 역량을 신뢰하고 주민의 판단에 맡기는 것이 지방자치의 근본취지에 부합되며 민주적인 원리이다. 따라서 단체장의 계속 재임여부는 주민이 판단하도록 선택권을 주민에게 되돌려 주는 것이 바람직하다.

다. 시대에 맞지 않는 지방행정체제

1) 의의

지방행정계층 내지 행정구조는 특정 시기의 특징이나 중앙 정치권의 특성을 그대로 반영한 것으로 평가된다. 중앙집권적인 체제에서는 중앙집권을 강화하기 위한 방법으로 지방조직도 편성될 수밖에 없으며, 반면에 자치권이 강조되는 상황에서는 그에 맞게 중앙정부의 권한이 축소되거나 지방조직도 자치권을 행사하기에 적합하게 편성되는 것은 자연스런 현상으로 보기 때문이다.

우리나라의 경우 국가성립 이후 현재에 이르기까지의 지방행정체제의 변화를 보면 중앙집권적인 통치체제의 면모를 그대로 담고 있다. 시기에 따라 계층제의 변화는 있었지만 ｢중앙정부 - 광역 조직 - 말단 하부 조직｣이라는 기본 구조는 거의 변화가 없었다. 이러한 체제를 줄곧 유지하다보니 자치권이 강화되고 있는 현실에서는 어쩔 수 없이 지방행정체제 전반에 대한 새로운 변화가 당연히 필요한 것이 아닌가 판단된다. 즉 엄청난 환경의 변화가 있는 만큼 그에 수반되는 행정조직체제의 근본적 변화도 어쩔 수 없이 필요하다는 것이다.

그간 정치권이나 학계 등에서 현행 지방행정체제의 문제점을 지적하고 개선하자는 목소리가 없지 않았다. 그러나 찻잔 속의 울림처럼 별다른 관심을 끌지 못했다.

지방분권화와 개혁의 당위성이 강조되고 있는 지금이 그동안 고착되어 왔던 행정체제 개편의 전면적 대수술을 감행할 적기라 판단된다. 행정체제 개편이 없는 현행 형태로의 지방분권은 경쟁력 강화와 국가의 균형발전, 그리고 지역 발전이라는 원래의 목적을 달성하기 어렵고, 개혁을 통해 추구하고자 하는 목적도 달성하기 어렵다고 생각한다.

2) 지방행정체제의 현황과 문제점

우리나라 지방행정계층은 자치계층과 행정계층의 이원적 구조로 형성된 중층제이다. 자치계층의 경우 광역자치단체로서 특별시․광역시 ․도, 그리고 기초차치단체로서 시․군․자치구가 있어 2계층제를 이루고 있다. 이에 비해 행정계층의 경우 읍․면․동이 있고 읍․면의 밑에는 리를 두고 있으며, 또한 인구 50만 이상의 일반 시에는 자치단체가 아닌 행정구를 두고 있다. 따라서 자치계층과 행정계층을 합하면 3계층 내지 4계층제로 구성되어 있다.

이러한 현행 다계층 중복구조의 지방행정체제는 문제점이 적지 않다.

첫째, 다계층 중복구조로 인한 낭비 및 비능률문제가 상존하고 있다는 것이다.

지난 1995년 이후 나주군과 나주시를 통합한 나주시, 여수시․여천군․여천시를 통합한 여수시(1998년) 등 전국적으로 41개 정도의 시․군 통합이 있었다. 이들 통합시는 자치행정구역만 넓어졌을 뿐 시․도, 시․군․구로 이어지는 중복 2계층 행정구조는 변함이 없기 때문에 다계층 중복구조의 고비용 저효율 문제는 여전하다. 이렇다보니 행정계층간 거래비용 증가, 마찰과 갈등 야기, 절차적 규제의 심각, 행정의 자기 완결성 부족, 민원 원스탑토탈서비스 행정방식의 미정립, 도 단위로 형성된 지역감정 문제 심화 등의 폐단이 노출되고 있는 것이다.

둘째, 변화에 대한 대응미흡으로 규모의 불경제와 비효율 문제가 야기된다는 것이다.

현재의 자치행정구역은 교통과 통신이 거의 전무했던 1914년 일제시대에 형성된 골격을 그대로 유지하고 있어서 교통과 통신의 발달로 전국이 1일 생활권화된 현대에는 많은 문제점이 발생하고 있다. 즉 역동적인 시장경제체제에 대한 유연한 대처가 미흡하며, 교통 통신 발달에 따른 생활 경제권의 확대로 행정구역 경계의 의미가 퇴색된 현재에는 맞지 아니하고, 정보화시대 정보 통신망의 경제적 구축을 통한 적정 공간범위를 확보하지 못하고 있으며, 환경친화적 지속 가능 개발 및 효과적 국토이용체제가 구축되지 못하고 있다.

셋째, 지방자치단체 역량의 약화로 인한 자치기반 구축과 민주성 달성이 미흡하다는 점을 지적할 수 있다.

지방자치를 본격적으로 실시하면서 관련 자치단체의 개선 없이 단체장과 지방의회 등 지방행정 책임자만 민선으로 교체함으로써 주민의 민주적인 참여와 적법하고도 책임 있는 행정을 확보하지 못하는 등 구조적인 문제점이 발생하고 있다는 지적이 적지 않다.

도시는 면적이 협소하고 농촌은 인구가 감소하여 산업 및 지역개발 구심점을 상실하고 있으며, 자치단체간 규모의 불균형으로 지역격차가 심각해지고 있다.

이상의 문제점을 해결하기 위한 방안은 학계나 정치권에서 오래 전부터 문제가 제기되고 또 대처방안도 나오고 있다. 그러나 다양한 이해관계에 얽매여 제대로 부각되지 못하는 실정이다. 지금부터 그동안 제기된 안을 중심으로 지방행정체제 개편의 방향에 대해 살펴보기로 한다.

4. 지방행정체제 개편의 필요성과 방향

가. 개설

앞서 지적한 바와 같이 현행 지방행정체제의 문제점은 상당히 노출되어 있다. 따라서 문제점 해결을 위한 방안도 비교적 많이 나와 있는 편이다. 개편방안과 관련하여 크게는 두 가지 사항이 있다. 하나는 서울특별시와 광역시의 기존 체제에 대한 개편이고 다른 하나는 도와 시․군․구의 개편문제이다.

특별시와 광역시의 경우 기존 문제점 및 해결 필요성은 자치구제 실시에 따른 광역행정의 곤란, 지하철 등 대규모 사업시행에 따른 자치구제의 무의미성, 자치구간 재정력 격차에 따른 문제, 자치구민의 공동체 의식 결여, 자치구간 경쟁적 시설 설치의 낭비성, 특별․광역시와 자치구간의 갈등 등이 제기되어 왔다. 이에 대한 해결방안으로 제시된 것도 서울의 분할론, 광역시와 도의 통합론, 그리고 자치구의 법적 지위 변경론(행정구로 하는 방안) 등이 전부이다. 여기서는 대도시 문제는 한 쪽으로 제쳐두고 도와 시․군의 문제만을 살펴보기로 한다.

나. 개편의 필요성

1) 현 시대 상황의 반영

현행 지방행정체제는 100여 년 전인 1914년 일제에 의해 강제 개편된 기본구조를 그대로 가지고 있다. 이러한 행정체제는 21세기 글로벌경쟁시대와 지식정보화시대에는 부적합하며, 교통통신의 발달 등 행정환경의 변화를 제대로 수용하지 못하고 있다.

따라서 지역의 고유한 역사와 전통을 존중하면서도 급변하는 미래 시대에 효과적으로 적응하기 위해서는 현재의 지방자치계층구조에 대한 전면적 개혁이 필요하다.

2) 현행 구조의 각종 문제점 해소

앞서 살펴본바와 같이 현행 행정체제는 다계층 중복구조로 인한 낭비 및 비능률의 문제, 변화에 대한 대응미흡으로 규모의 불경제와 비효율 문제, 지방자치단체 역량의 약화로 인한 자치기반 구축과 민주성 달성의 미흡, 행정의 자기 완결성 부족과 민원 토털 서비스 행정방식 확립의 장애, 광역단체 단위로 형성된 지역감정 문제는 국민의 단결과 화합 대신에 분열과 갈등의 주요 원인, 고착적인 행정구조에 따른 역동적인 시장체제에 대한 유연한 대처를 어렵게 하고 환경친화적 지역 개발 및 효과적 국토이용체제의 구축을 곤란하게 하고 있는 등의 문제점이 있다. 이를 해결하기 위해서는 전면적인 개편이 필요하다.

다. 국토의 균형발전

현행 지방자치제는 지방행정체제 전반에 대한 검토 없이 기존 행정단위에 단체장과 지방의회 등 지방행정 책임자만 민선으로 교체한 것에 불과하다. 때문에 도시는 면적이 협소하여 주민들의 삶의 질 문제가 등한시 되고 있으며, 농촌은 산업 및 지역개발의 구심점을 상실하는 등 자치단체간 규모의 불균형은 물론 지역 격차가 날로 심각해지고 있는 실정이다. 따라서 행정체제개편을 통해 이를 해결하여야 한다.

라. 도와 시․군 체제의 개편방안

1) 시․군 통합방안

이 안은 인구, 면적, 재정규모가 취약한 시․군을 통합하여 경쟁력을 강화하되 도시면적의 협소로 통합이 필요한 시와 시, 시와 군 간의 통합을 추진하고, 인구․재정규모가 빈약한 군과 군 간의 통합도 동시에 추진하는 방안이다. 예컨대 순창, 담양, 장성을 하나로 묶는 형태이다.

이 안의 장점은 적정인구, 면적, 재정력 확보로 규모 있는 지방자치 실현이 가능하고, 행정구역과 생활․경제권의 일치가 가능하게 된다는 것이다. 반면 도시․농촌지역 주민들간 이해관계 대립으로 지역사회 갈등이 우려되며, 이질적 행정수요를 통합하여 수행해야 하는 등의 어려움이 예상되고, 시․군 통합으로 인구 100만 명 이상이 될 경우 광역시 승격 요구가 예상된다는 문제점이 지적되고 있다.

1994년 40여개 시․군통합의 선례가 있고, 1998년 여수시․여천군․여천시의 통합과 같은 형태이다. 전남 목포․무안․신안, 경기 의정부․양주․동두천, 수원․화성․오산, 과천․안양․의왕․군포의 통합논의도 바로 이러한 방법의 하나이다.

행정자치부 의뢰로 지난 2000년 한국지방행정연구원, 국토연구원, 한국경제연구원이 연구한 자료에 따르면 이와 같이 하는 경우 약 49개의 시․군이 줄어 전국적으로 109개 정도의 시․군이 남게 된다

2) 특례시․지정시 도입방안

현행 도 체제 내에서 인구 및 면적기준에 의거, 일본의 예처럼 특례시, 지정시 제도를 도입하여 대도시 행정의 자율성․독립성을 확대하는 방안이다.

특례시는 인구 50만 이상(면적 300㎢이상)으로 광역시 기능을 수행하며, 지정시는 인구 30만 이상(면적 300㎢이상)으로 현행 50만 이상 시에 대한 것과 마찬가지의 특례인정을 주장한다(※ 지방자치법 제161조의2 (대도시에 대한 특례인정): 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영 및 국가의 지도ㆍ감독에 있어서는 그 특성을 고려하여 관계법률이 정하는 바에 의하여 특례를 둘 수 있다. 2004.1.29 본조 신설).

이 방안은 인구 50만 이상 대도시의 경우 인구 집중, 전문성을 요구하는 사무 급증, 지역개발 기능의 중시, 경쟁력 있는 대도시 육성, 주민편의 제공적 측면 등을 고려하여 일반 시․군과 차별화함으로써 광역시와 마찬가지의 기능을 갖자는 것으로 이렇게 될 경우 대도시의 자율성 강화로 경쟁력이 확보되고, 자율적으로 시․군 통합을 촉진하며, 광역시 승격요구에 대한 대응이 가능하다는 장점이 있으나, 도(道)의 공동화 가속으로 도의 반발이 예상되고, 광역시․특례시․지정시․일반시간 관계설정이 곤란하다는 것이 단점으로 지적된다.

3) 도와 시․군 기능분리 방안

도와 시․군의 사무를 명확히 구분하여 상호 중복기능이 없도록 조정하여 도의 사무는 광역적․한정적․예시적 사무로 제한하고, 시․군의 사무는 도가 수행하지 않는 그 외 일체의 사무를 관장토록 하자는 것이다. 또한 특별지방행정기관의 사무 중 일부인 통계․농림․항만․병무․환경․노동․건설 등의 업무는 도에 이관하자는 것이다.

이 방안은 형식적으로는 2계층이나 독립적 사무배분으로 단층화 실현이 가능하며, 특별지방행정기관 사무의 일부도 도에 이관됨에 따라 이원적 행정추진에 따른 낭비를 제거하고 민원 불편을 해소할 수 있다는 장점이 있다.

그러나 도와 시․군간 사무의 명확한 구분이 사실상 곤란하며, 도와 시․군간 사무배분 시 갈등과 대립이 심화될 우려가 있고, 중앙부처에서 일선 시․군을 직접 상대함에 따라 행정력이 낭비될 수 있다는 단점이 제기된다.

이 방안에 의하는 경우에 기존 도의 기능이 없어지거나 축소됨에 따라 생활권이 같은 시․군간 통합이 전제되며, 전국은 약 57개 통합시로 개편될 것으로 보인다.

통합이 되면 통합시는 자치계층이 되고 나머지는 준자치계층이나 행정구로 존속하게 된다. 예컨대 장성, 담양, 곡성이 통합한다면 가령 ‘일등(00)시’로 하여 시장도 뽑고 시의회도 구성하며, 기존 장성, 담양, 곡성은 임명직 군수(구청장)를 두거나 아니면 선출직 군수(구청장)를 두는 형태가 될 것이다

4) 도의 기능전환 방안

도 기능의 광역적 수행을 위해 꼭 필요한 일부 사무와 직접 사무에 한정하여 국가기관화 하되, 특별지방행정기관의 일부를 도에 통합하는 형태이다. 아울러 시․군만이 자치계층이 되는 1계층제를 채택하게 되므로 경쟁력이 없는 시․군은 자연스레 통합될 것이라 점을 전제로 한다.

이 안의 경우 국가사무와 자치사무의 구분 수행으로 책임행정 및 중복과 낭비를 해소하며, 국가사무의 도 단위 통합처리로 경비절감이 가능하다는 장점이 있다.

그러나 도 자치의 후퇴라는 비난과 관계부처의 반발, 도와 중앙의 시․군에 대한 중복 감독의 문제가 발생할 가능성이 높다.

< 표-4 > 도의 기능전환방안

							중 앙
자치계층	특 별 시 광 역 시										자치계층	시 군		국가기관	도
자치계층/행정계층	자 치 구 준자치단체 행 정 구

5) 도․시군 기능의 통합 방안

현재의 광역단체와 기초단체의 기능을 통합하여 전국을 적정규모의 1계층 광역자치단체로 개편하는 방안이다. 이렇게 될 경우 규모의 경제 실현이 가능하고, 광역행정에 따른 효율성 증대로 예산 절감이 가능하며, 체계적인 지역개발과 지역경제 활성화라는 효과가 발생할 것으로 기대된다.

반면 광역단체의 폐지에 따른 주민의 정서적 허탈감․반발, 명칭․청사소재지 유치경쟁 과열, 전면개편에 따른 정부의 정치적 부담 과중 등의 문제가 예상된다는 것이 단점으로 지적되고 있다.

이 방안은 도를 중심으로 형성된 지역감정 및 지역불균형 문제를 해소할 수 있는 방안으로 거론되고 있다. 즉 기존 도를 없애고 시․군과 통합하는 동시에 인구나 지리적 여건을 기준으로 전국은 1개의 특별시와 60여개의 광역시로 만드는 방안이다.

라. 지역균형발전을 위한 제언: 시도의 전면적인 개편

지방행정체제의 개편은 단순히 기존 체제의 개혁에 의미가 있는 것이 아니라 지방분권을 실현하여 민주적 정당성의 확보를 용이하게 하며, 그동안 끊임없이 제기되어온 많은 문제점을 해결하려는 것이다. 앞서 언급한 다양한 견해들은 현행 지방행정체제의 문제점을 전제로 한 것이라는 점에는 이론이 없다. 다만 그 방법론을 찾는데 있어 어떤 점에 중점을 둘 것이냐에 따라 다소 차이를 보이는 것으로 생각된다.

어느 주장이든 장․단점은 분명히 있다. 따라서 어떤 방안을 선택하여 개혁해 나가느냐 하는 것은 국민적 공감대가 어느 쪽에 형성되어 있고 또 통합에 따른 부작용이 가장 적은 것은 어느 것인가 하는 점에 중점을 모아야 할 것이다.

현실적으로 전면적인 행정구역 개편은 거의 불가능에 가까울 정도로 어렵다고 생각된다. 그러나 어떠한 형태로든 시작은 되어야 한다.

행정구역 개편론이 본격화 된다면 도와 시․군의 기능을 통합하여 인구 100만 전후 규모의 자치단체가 수행하도록 하는 자치 계층의 단층제화에 힘을 실어주고 싶다. 그 이유는 도와 시․군간 사무중복에 따른 갈등 및 비효율성을 해소하고, 계층 축소에 따른 조직과 인력의 합리적 운용이 가능하며, 기구 통폐합 등으로 예산의 절감을 가져옴은 물론 행정서비스의 합리화가 기대되기 때문이다. 이 경우 기존 광역단체의 기능 중 국가위임사무는 국가사무로 환원하고, 자치사무는 자치단체에서 전담 처리하도록 하며, 자치단체간 조정업무는 국가가 담당하거나 행정협의회 제도 등을 보완한 광역연합에서 담당하도록 하는 방안을 생각할 수 있을 것이다.

위의 안대로 할 경우 도시지역은 인구 100만명 전후로 하고, 도농 지역은 50만 전후, 그리고 농촌지역은 30만 전후로 인근 군을 통합하는 것을 생각할 수 있다. 물론 지역적 특성을 고려하여 인구 규모는 기준보다 많을 수도 있고 적을 수도 있을 것이다. 지역의 역사성 등도 고려되어야지 인구만으로 무조건 구분하는 것은 바람직하지 못하다

이렇게 할 경우 기존 도를 중심으로 약 59개의 대단위 행정구역 편성이 가능하고 서울 등 특별시와 광역시를 포함하면 65개의 대 권역으로 나눌 수 있을 것이다.

5. 맺으며 : 새로운 희망을 위한 작업

논란끝에 행정도시특별법이 지난 3월 2일 통과되었다. 이 법의 통과와 관련한 여진이 적지 않으나 법이 제정된 가장 큰 이유 중 하나는 국가의 균형발전이다. 현재 수도권에 집중되어 있는 모든 역량을 지방에 분산시켜 골고루 발전할 수 있는 기틀을 만들자는 것이다. 물론 당장의 이해타산만을 따지면 서울과 수도권은 실(失)이 있기도 하고 또 다른 지역은 득이 되는 지역도 있을 것이다.

지방의 발전을 위해서 먹을 수 있는 파이(Pie)를 만들어 주는 것도 좋지만 보다 근본적인 것은 스스로 파이를 만들 수 있는 기반을 조성해 주는 것이다. 자녀교육의 바이블로 여겨지는 유태인의 교육지침에 의하면 자녀들에게 ‘물고기를 잡아 주는 것 보다는 물고기 잡는 법을 알려준다’고 한다. 매시간 시간을 알려주는 것 보다 아예 시계를 사 주는 것이 현명한 방법이다. 그렇다면 물고기 잡는 법은 무엇인가? 그것은 지방차치단체의 역량을 충분히 키워주는 것이다.

2004년 장성의 재정자립도는 10.9%이다. 이는 전남의 군 평균 11.45에도 미치지 못한다. 물론 대다수 농어촌 지역의 경우 겨우 10% 정도인 것을 감안하면 어느 정도 평균치라고 할 수는 있다. 재정자립도가 낮다고 해서 당장 사업을 못하고 주민들이 어려움을 겪는 것은 아니지만 사용하여야 할 예산 중 90%를 중앙정부 등에 의존해야 한다는 것은 사업수행의 중대한 장애가 될 수밖에 없다. 어떤 사업을 하기에 앞서 돈 걱정부터 해야 하기 때문이다. 그러면 자치단체의 역량을 키우기 위해서는 어떻게 해야 하는가. 그 방법론으로 현재 78대 22정도인 국세와 지방세의 조정이나 산업단지의 조성 등도 필요하겠지만 정치 제도적 측면에서도 각종 문제도 해결되어야 할 것이다.

책임있는 행정, 주민들을 위한 소신있는 행정을 위해서는 중앙정치권의 예속에서 벗어난 지방 정부와 단체장이 필요하다. 정당 공천을 얻기 위해 중앙당의 눈치를 보기 보다는 지역주민들의 요구에 부응하여 훌륭하게 지역을 이끌어가는 단체장이 우리에게는 바람직한 단체장이요 경쟁력있는 단체로 이끌어갈 적임자이다. 더불어 주민들의 신망을 얻고 능력을 인정받는 단체장이 있다면 주민들이 선택하는 한 계속할 수 있게 하는 것이 필요하다.

지방행정체제의 개편은 국가의 발전과 지역의 균형발전을 위해 필요한 마지막 개혁과제이다. 획일적으로 구분되어 있는 지역경계를 과감히 허물어 신생활권에 맞게 재편성하여 지역의 발전과 경쟁력을 동시에 도모하여야 한다. 경유기관에 불과한 시․도를 개편하며 경쟁력 없는 시․군은 과감히 통폐합하여 그야말로 자생력을 가진 지방정부가 스스로 일어설 수 있는 기반을 조성해 주어야 한다. 이해관계가 상충된다고 해서, 이런 저런 반대가 있다고 해서 멈춘다면 이는 스스로 경쟁력을 갖는 것을 포기하는 것이요 오히려 발전을 저해하는 요인이 될 것임을 명심할 필요가 있다.