제428회 21세기 장성 아카데미(2005. 2. 4)

21세기 한국과 헌법질서

강사 사진

정종섭 교수

-서울대학교 -

강사 친필사인

주요 학력 및 경력

․ 1957년  生

․ 서울대 법과대 졸

․ 연세대 대학원 헌법학 박사

․ 제24회 사법고시 합격

․ 군 법무관

․ 헌법재판소 헌법연구관

․ 건국대 법과대 교수

․ 국회 행정심판위원회 위원

․ 한국공법학회 이사

․ 한국입법학회 기획이사

․ 한국헌법학회 기획이사

․ Harvard Law School, Duke Law School, Freiburg 대학에서

헌법학, 국가개혁연구

․ 대통령자문 민주평화통일자문회의 자문위원

․ 대통령자문 새교육공동체위원회 전문위원

․ 대통령자문 정부혁신지방분권위원회위원(現)

․ 검찰정책자문위원회위원(現)

․ 서울대 법과대 법학부 교수(現)

<著>「헌법1, 2, 3, 4, 5」,「헌법소송법」,「헌법재판연구」,

「헌법판례연구」,「한국판례연구」,「한국헌법사문류」

「대한민국 헌법을 읽자」

「정종섭 교수와 함께 보는 대한민국 헌법 등」

21세기 한국과 헌법질서

1. 헌법의 기본원리와 기본질서

2. 헌법 의미에 대한 인식과 실천

1. 헌법의 기본질서

21세기 한국의 미래와 헌법질서를 어떻게 볼 것인가 하는 문제는 우리의 삶에서 대단히 중요한 의미를 가진다. 기본적으로 우리 헌법은 발전적으로 바뀌어야 한다. 김영삼 대통령의 문민정부부터 김대중 대통령의 국민의 정부, 그리고 노무현 대통령의 참여정부까지 점진적으로 발전을 하고 있다고 본다. 이것은 독자적인 시각이 아니고, 여러 나라 방문을 통해서 외국과 우리를 비교해 보면 역사적으로 시행착오는 있었지만 발전적으로 가고 있다고 할 수 있다. 따라서 우리사회가 안고 있는 모순과 문제점만 잘 해결하면 우리 국민들이 갖고 있는 역량을 볼 때 더욱 발전하게 될 것이다.

우리 나라에는 헌법을 한번도 안 본 사람들이 많이 있다. 우리의 현대사를 보건대 나이가 많은 사람들은 과거에 “개헌을 하겠다.”고 하면 당대 대통령이 자신의 권력을 더 유지하기 위한 수단으로 이용했던 것을 생각하게 될 것이다. 헌법과 자신 인생과의 관련성에 대해서 생각하는 사람들도 많이 있을 것이다.

법의 문제와 우리 공동체 문제를 어떻게 해결할 것인가는 대단히 어려운 문제이다. 그리고 우리 나라는 2004년 대통령 탄핵재판까지도 하는 아주 역동적인 나라이다. 형사재판의 경우 죄를 지은 사람을 불러서 죄의 유무에 따라 벌을 가하면 되고, 민사재판은 채권채무 관계와 같은 민사분쟁에 대하여 재판을 하는 것에 반하여 헌법재판은 대대로 살아오는 ‘우리나라의 근본적인 질서를 어떻게 봐야 할 것인가’ 하는 것에 대한 결정을 내리기 때문에 보통 판사들이 하는 재판과는 다르다.

그래서 많은 나라에서 헌법재판은 그 나라에서 경륜과 식견이 있고, 경험이 풍부한 사람으로 인정을 받는 사람이 담당한다.

2. 헌법재판소 도입

국제회의에 나가면 우리나라 헌법재판소를 자랑한다. 그 이유는 우리나라가 헌법재판소를 지금부터 16년 전에 도입하여 그간 괄목할 정도로 발전했기 때문이다.

헌법재판은 유럽 선진 국가들이 하는 재판이다. 그런데 우리는 4.19가 일어난 후 “민주주의를 한번 제대로 해보자”라고 해서 1960년도 헌법에서 채택하고 규정한 것이 헌법재판소다. 그러나 5.16으로 헌법재판소 설치가 무산되었다. 그 이후 1987년 민주화운동의 성과로 ‘대한민국이 제대로 나아가자’라며 다시 받아들인 제도가 헌법재판소다. 그로 인해 집권자의 권력남용을 막고 헌법에 위반되는 것을 무효화시켜 왔다.

헌법재판소는 독일에서 처음으로 만들어졌으며, 그 동안 꾸준히 발전을 했다. 그리고 헌법재판은 아주 정밀한 재판이다. 그래서 옷으로 표현하면 아주 비싼 고급 옷이다. 후발국가에서는 도저히 이런 재판을 할 수 없는 전문적이고 정밀한 재판이다.

우리나라가 이 제도를 받아들였을 때 유럽 사람들이 ‘한국에서 헌법재판을 한다는 것은 가당치 않다. 당신들 수준에서는 헌법재판이란 것은 어울리지 않는다’라고 평가절하하여 보았다. 또 아시아 어느 나라도 헌법재판을 하는 나라가 없는데 한국이 일본을 제치고 헌법재판제도를 받아들였다는 것이 분수에 넘친다는 것이다.

‘유럽헌법재판소장회의’가 있다. 우리나라는 정식회원은 아니지만 참관인 자격으로 헌법재판소장이 참석한다. 유럽에서도 우리의 헌법재판을 높이 평가하고 있다. 이 제도에 있어서는 우리가 아시아의 종주국이다. 일본이 가장 부러워하는 것이 우리나라의 헌법재판제도이다. 아시아 각국들은 헌법재판소가 있어도 위헌선고가 나는 경우가 거의 없다. 그러다 보니 아시아에서 민주화가 진행되는 인도네시아는 2002년에 헌법을 개정하면서 사전에 법률 전문가들을 우리나라에 보내어 우리의 실태를 보게 하였고 여기에서 많은 것을 얻어 가지고 갔다. 또한 2003년에는 대만이 우리의 헌법재판제도를 교훈삼아 헌법재판소를 활성화시키고 있다.

중국은 법률 전문가들을 우리나라에 보내 공부를 하게 했다. 우리나라의 헌법재판소 판례를 조사․분석해서 중국의 헌법재판제도를 도입하는데 자료 및 모델로 활용하고 있다.

지금 일본은 헌법개정을 하고 있는데 두 가지에 중점을 두고 있다. 하나는 일본의 자위대를 정상적인 군대로 전환하여 군사대국으로 가겠다는 것이고, 또 하나는 헌법재판제도를 받아들이는 것이다. 이 두 가지가 헌법개정의 핵심으로 논의 되고 있다. 그만큼 헌법재판은 현대국가운영에서 매우 중요한 자리를 차지하고 있다.

우리나라에서는 해방 이후 두개의 기적이 있다. 하나는 한강의 기적으로 경제적인 것이고, 또 다른 기적은 민주화 이후에 등장한 헌법재판제도의 성공이라고 볼 수 있다.

세계의 헌법학자들이 한국의 헌법재판에 대단히 놀란다. 이것은 우리 사회가 법치국가로 가고 있다는 증거이다. 이제는 국민들이 합의한 틀 속에서 합리적으로 살아가는 것이지, 어떤 권력자가 갑작스럽게 나타나서 자기 마음대로 하겠다는 것은 받아 들여지지 않는다. 결국은 국민적 합의 속에서 국가가 운영된다는 것이다. 그러한 쪽으로 우리나라가 진입한 것이다.

우리의 사회구성원을 살펴보면 산업화 시대에 살면서 나라를 발전시킨 세대들도 살고 있는가 하면 민주화에 노력한 세대들도 있다. 같은 한국사람 이지만 70대 이후와 10대, 20대의 생각과 사는 패턴들이 다르다.

70대 할아버지가 손자나 손녀보고 “우리가 이렇게 살았으니까 너희도 이렇게 살아라”고 말하면 그들은 “예”라고 대답은 하겠지만, 젊은 사람들의 삶의 구조나 조건들이 달라 다른 방법으로 살게 된다.

호주제 문제의 헌법재판소 판결을 보면, 이 문제는 남녀평등의 문제로 봐야한다는 것이고, 가정생활과 가족은 양성평등에 기초해서 가정이 성립되고 혼인질서가 이루어진다고 헌법에 나와 있다. 이것이 대한민국 국민들이 합의한 내용이다. 이 합의된 내용에 대해서 개인적으로는 찬성을 할 수도 있고, 반대를 할 수도 있지만 다수가 정한 규범이기 때문에 그 헌법에 따라서 판단을 한 것이다.

이 판결은 여성단체를 편든 것이 아니고 헌법의 질서에 의해서 판단한 것이다. 따라서 21세기는 헌법의 질서 속에서 헌법재판소가 전진해야만, 대한민국이 더욱 발전하고 우리의 삶이 좀 더 행복할 것이다.

헌법재판은 정치적인 문제는 다루지 않고 법적인 문제 안에서 재판을 한다. 미국도 헌법재판을 하면 나라가 요동을 친다. 그래서 미국 헌법재판의 역사를 살펴보면, 인종차별문제부터 국가의 근본적인 문제를 결정하는 것까지 서로 다른 이해관계로 사회 전체가 요동을 치는 것이다. 우리들이 그런 흐름 속에 있다고 보면 된다. 앞으로도 상당히 많은 부분이 헌법재판소에서 위헌여부가 결정될 것이다. 즉 국민들이 합의한 내용대로 살아가는 국가가 된다는 것이다.

대통령의 모든 통치행위도 헌법재판의 대상이 된다는 것에서 헌법재판의 위력을 볼 수 있다.

과거에는 국민들이 헌법에 보장되어 있는 권리와 자유가 침해되어도 참았다. 그러나 이제는 우리가 1987년 헌법에 헌법소원제도를 받아들여 모든 국민들이 국가가 행하는 권력적 행위에 대해서 남용이라고 판단되고, 자신의 권리와 자유가 침해되었을 경우 바로 헌법재판소에 제소할 수 있게 만들었다. 그래서 헌법소원 사건이 많다. 그런 것을 보면 우리나라가 인권국가로 들어갔다고 볼 수 있다. 그런 관점에서 헌법과 헌법재판소를 보면 어떤 기관인가 하는 것을 좀 더 알 게 될 것이다.

옛날 사회주의 국가였던 동구권이 민주화 되면서 헌법에 헌법재판소제도를 도입했다. 그 중 상당수가 우리나라의 헌법재판소제도를 도입했다. 또 중앙아시아의 우즈베키스탄은 대통령이 직접 와서 우리나라 제도를 직접보고 갔다. 이 부분에서는 우리나라가 자부심을 가져도 된다.

3. 국민의 자유와 권리

우리의 헌법을 보면 대한민국은 대단한 나라라고 생각할 수 있다.  우리 헌법과 미국 헌법을 비교해 보면 우리 것이 훨씬 더 잘 만들어졌다. 또 독일 헌법과 우리나라 헌법을 비교해 보아도 우리 것이 훨씬 체계적으로 잘 되어있다. 뿐만 아니라 일본헌법과 중국헌법을 비교해도 우리 헌법이 훨씬 잘 되어있다.

프랑스 헌법은 우리헌법에 있는 ‘국민의 자유와 권리’를 보장하지 않았다. 프랑스 헌법은 통치구조에 대해서만 정하고 있다. 각종 권리는 기본적으로 법령에서 정하고 있다.

우리나라 헌법과 선진국들의 헌법을 비교해 볼 때 우리 헌법이 훨씬 더 잘 되어 있다.

우리나라 헌법은 제1조부터 제130조까지 130개의 조항으로 되어있는데 누구나 한번만 읽어보면 세상을 보는 눈이 달라진다고 생각한다.

우리 헌법은 진보적이고 급진적인 형태이기도 하다. 왜냐하면 과거의 권력구조를 개편하면서 자유와 권리 부분을 세계에서 가장 앞서 있는 부분을 다 받아들였기 때문이다.

우리나라 헌법 제10조에서 제37조까지는 인권에 대한 조항이다. 이 조항에는 인권으로 보장이 안 되는 것은 없다. 따라서 다른 나라에는 ‘이러한 것이 보장되는데 우리나라에는 없지 않나’라고 하는 인권은 대한민국에는 없다. 모든 인권이 헌법으로 보장되어 있다.

환경권, 국민보건권까지도 기본권으로 보장을 해놓았다. 이런 나라가 흔치않다. 자신의 힘으로 건강을 더 이상 보호할 수 없을 만큼 경제적으로 어렵거나 더 이상 노동을 할 수 없는 연령에 들어갔을 때 국가가 책임진다는 것이다.

국민 모두가 세금을 내서 그런 사람들의 건강을 사망 시까지 책임을 지는 것으로 급진적인 구조이다. 그래서 우리 헌법을 한번만 보면 자신이 어떤 나라에 살고 있는지 자세히 알 수 있다. 오히려 이런 급진성이 헌법의 실현에서는 현실과 법의괴리를 가져오는 폐단도 있음을 유의할 필요가 있다.

사람들은 보통 남의 자유와 권리를 생각하지 않고 우선 내 자유와 권리만을 생각하지만 헌법은 그것을 인정하지 않는다. 따라서 개인의 자유를 극대화시켜서 자기만이 사는 질서는 인정하지 않는다.

우리 헌법의 모든 자유와 권리는 반드시 다른 사람과 더불어 살아가는 범위 안에서만 보장을 받는다. 우리가 흔히 말하는 상생주의는 더불어서 살아간다는 뜻으로 우리 헌법이 주장하고 있는 원리이다. 극단적으로 자기만이 자유를 누리겠다는 것은 안 되는 것이다.

내 양심상 군대를 안 가겠다. 나는 총 들고 다른 사람 죽이기 싫다는 말을 뒤집어 보면 싫은 것은 내 자유라는 것이다. 또 이 자유가 헌법에 있다고 주장하기도 한다. 즉, 헌법에 모든 국민은 종교의 자유를 가진다고 되어 있다. 자신이 믿고 있는 종교의 교리를 지키기 위해서 군대에 안 가겠다. 왜냐하면 헌법에 나는 종교의 자유를 가진다고 보장되어 있다고 주장을 한다. 그러나 자세히 살펴보면 우리 헌법에는 인권이 보장됨과 동시에 국민의 의무가 헌법에 명시되어 있다. 그 의무의 대표적인 것이 납세의 의무와 국방의 의무이다. 의무의 영역에서는 권리로써 의무의 배제를 주장할 수 없다. 따라서 우리나라에서 양심상, 그리고 종교상의 이유로 군대를 안가겠다는 것은 안 된다.

국방의 의무도 모든 사람들에게 똑같이 적용하면서 가장 합리적인 길이 있다면 그 방법도 강구해야 한다. 그리고 우리 사회여건과 역량상 허용할 수 있다면 대체복무도 가능할 것이다. 그러나 우리 사회가 대체복무를 허용할 수 없는 구조라면 그것은 할 수 없다.

국민에게 세금을 거두어들인 것도 합리적일 때 국민들이 받아들인다. 그것이 납세의 의무라고 해서 재산을 다 내 놓아라 하면 안 되는 것이다.

4. 양심의 자유

우리나라는 무엇을 할 때 양심이라는 말을 잘 쓴다. 여기에서 사람들 간의 개념에 대한 혼란이 온다. 양심상 군대를 안 간다. 양심상 세금을 안 내겠다. 양심상 저 사람을 죽여야 되겠다. 저 부패한 인간들을 내 양심상 도저히 허용하지 못한다. 저 부패한 인간을 죽여도 내 양심의 명령에 따랐기 때문에 난 처벌받으면 안 된다와 같은 얘기를 하면 혼란스럽다.

헌법에서 ‘모든 국민에게 양심의 자유가 보장되어 있다’는 내용에서 양심은 이 세상의 모든 사람이 자기 마음대로 생각할 수 있는 윤리적 판단기준을 가진다는 얘기다.

예를 들면 이 세상을 아름답게 보는 사람도 있고, 이 세상의 인간은 가장 존엄하고 행복하게 살다가 죽어야 한다고 생각하는 사람도 있다. 또한 이 세상에 인간으로 태어난 것 자체를 불행으로 생각하는 사람도 있을 수 있는데 그러한 모든 주관적인 생각을 가질 수 있는 것이 양심의 자유이다. 그렇기 때문에 이 양심의 자유는 주관적인 것이기 때문에 사회의 옳고 그름을 구분할 문제가 아니다.

모든 개개인은 자기 나름대로 생각할 수 있는 자유가 있다는 것만 보장하는 것이고, 어떤개인의 생각이 이 사회에 다른 사람과 더불어서 살아가는데 옳은 기준이라는 것은 보장을 안 한다는 것이다. 따라서 개개인이 각자 자기 마음대로 생각할 수 있다고 여긴다. 이 세상이 망했으면 좋겠다는 생각을 가져도 헌법은 그런 것을 보장한다. 이 세상 모든 사람들이 죽었으면 좋겠다는 아주 나쁜 생각을 가지고 있는 것도 양심의 자유로 보장한다. 그러나 그 나쁜 마음을 행동으로 옮기면 처벌을 받는다. 왜냐하면 다른 사람의 삶을 침해하는 것이기 때문이다. 그래서 양심이라는 말을 쓸 때 헌법을 아주 세심하게 들여다보아야 하는 것이다.

우리가 흔히 말할 때 판사가 양심에 따라서 재판한다는 말은 절대로 자신의 주관적인 생각을 가지고 재판하면 안 된다는 것이고, 법관으로서의  객관적 직업적 양심에 의하여 법에 따라서 엄정하고 공정하게 재판을 해야 한다는 것이다.

예전에 이런 일이 있었다. 자신의 아들이 교통사고로 죽은 판사가 있었다. 그 판사 머릿속에서는 어린 아들이 교통사고로 죽은 것이 떠나지 않았기 때문에 교통사고와 관련되어 있는 범죄자들을 재판할 때는 다른 판사들보다 양형기준이 높았다. 조금만 주의를 하면 괜찮은데 네가 주의를 하지 않아서 사람을 죽인 것 아니냐 라며 고의로 죽인 것보다 더 나쁘게 여겼다. 이런 것이 바로 주관적인 판단에 따라서 재판하는 것이다. 이런 주관적인 판단에 따라서 재판을 해서는 안 된다. 판사가 재판할 때는 개인적 양심은 후퇴시키고, 판사로서 엄정하게 재판해야 하는 직무상의 양심만 인정되는 것이다.

5. 개헌의 필요성

대한민국 헌법이 완벽한데 왜 개헌논의가 나오는가에 대해서 의문이 생길 수 있다. 양대 정당에서 모두 개헌에 대해서 검토를 하겠다고 얘기를 했다. 예전에 신문의 칼럼에 개헌을 해야 한다고 기고한 적이 있다. 그리고 개헌을 하려면 지금부터 빨리 시작해야 된다는 얘기를 했다. 좋은데 왜! 바꾸느냐? 하는 것은 지금 보다시피 대통령제 문제를 어떻게 해결해야 할 것인가의 문제이다. 최근에 책임총리제를 하자는 등 여러 가지 얘기가 나왔다. 대통령은 외교, 국방, 안보 등 대외적인 문제와 국가원수로서의 수행해야 할 업무에 전력을 다 하자는 것이다. 장기적으로 대한민국이 어떻게 하면 발전할 수 있는가? 하는 국가적인 수준에서 중요한 한두 개만 뽑아서 그 일에만 전력투구를 하고 나머지 일상적인 국정운영은 국무총리에게 맡겨서 하자는 것이다. 이것을 우리가 흔히 책임총리제라고 한다.

지금 우리사회에서 대통령제를 어떻게 운영할 것인가에 대해서는 깊이 있는 논의를 하지 않는다. 그런데 대통령이 모든 일에 관여를 하다보니 효율적인 국정운영이 될 수가 없다는 것이다.

대통령제에서 ‘청와대’를 어떻게 효율적으로 운영할 것인가의 문제를 전문가들이 지난 대선 전에 연구하기 시작한 것이다. 민주화가 되고 문민화가 되었음에도 대통령에게 모든 부담이 가해지고 감당을 못하게 하는 문제를 해결하기 위해서 나온 것이 책임총리제의 구도이다. 따라서 어느 누가 대통령이 되더라도 이런 방식으로 운영을 해봐야 된다는 것인데, 그것을 현 정부가 초기에 받아들이려다가 한동안 주춤거렸다. 최근에 와서 청와대와 국무총리실 간에 그러한 업무분담 작업이 진행되고 있다.

대통령제는 미국에서 고안을 해낸 제도로 본질적으로 권위주의적이다. 그래서 미국 제도를 제일 먼저 수입한 나라가 라틴 아메리카이다. 라틴 아메리카에서 1800년대에 받아들였지만 성공한 나라가 없다. 우리나라는 이승만 대통령 시절에 대통령제를 받아들여 지금까지 하고 있다. 4. 19 이후에 의원내각제를 실시했지만 그 당시 국회가 신파, 구파로 갈라져서 국정이 혼란스러운 그런 경험 한번만 있고 나머지는 대통령제였다. 그런데 역대 대통령 누구든지 대통령 임기만 마치면 모든 국민들로부터 손가락질을 당하고 무슨 죄지은 듯 숨어 지낸다. 그 이유는 임기 당시에 실책을 많이 했기 때문에 국민들이 문책을 하고 비판을 하는 것이다. 지금 미국조차도 대통령제가 잘못됐다는 얘기가 나오고 있다.

미국은 2004년 대선을 거치면서 국론이 양극화 되고, 사회적인 분열과 갈등이 심각하다는 것을 알았다.

이제는 대통령을 뽑을 때 우리의 인생과 무슨 관계가 있는가를 잘 생각해 보아야 한다. 누가 대통령이 되면 이 나라가 정말 발전되겠구나! 예를 들어 후보 중에 ‘저 사람이 대통령이 되면 우리가 일본이나 중국보다 앞서게 될 것이고, 국운이 상승 되서 정말 잘 될 것이다. 그래서 나는 아무 이해관계 없이 저 사람이 대통령이 되어야 한다’라는 마음을 가지고 투표를 해야 한다. 그러나 대선 때 보면 평소에는 조용하다가 지역적으로 완전히 갈라져서 원수같이 싸운다. 이것이 가장 큰 문제이다.

대통령 선거 때마다 왜 그럴까? 대통령이 누가 되느냐에 따라 자신의 인생이 바뀐다고 생각한다. 분명히 그런 효과가 있다. 어느 지역에서 대통령이 나오면 그 지역이 발전하고, 그 지역 사람들을 채용한다는 생각들이 아직도 극복이 되지 않는다. 많은 지식인들과 양심 있는 사람들과 수많은 사람들이 이 문제를 극복해야 한다고 말하고 있음에도 불구하고 그 지역 사람들을 우선적으로 채용하는 것을 우리가 눈으로 보았기 때문에 ‘다음정부가 들어서도 또 그럴 것이다.’라는 것이 문제다.

대통령의 영향력은 단순히 국정운영에만 한정되는 것이 아니라 개인 기업체에도 미친다. 그래서 결국은 내 인생이 좋아지려면 내가 있는 지역에서 대통령이 나오는 것이 좋다고 생각하게 된다. 참 간단한 생각이다. 이것을 ‘승자독식’이라고 얘기를 한다. 이긴 사람이 다 갖는다는 얘기이다. 대한민국뿐만 아니라 미국도 마찬가지다. 그래서 대통령제로는 이 승자독식의 문제를 해결하기가 힘들다.

우리나라는 노태우 대통령 때부터 지금까지 득표율을 보면 대통령 당선자가 40%전후의 지지를 받은 반면에 60%의 대다수 국민들은 지지를 하지 않는 모순이 있다. 이것은 민주주의 원리 및 국민주권과도 맞지 않는다. 따라서 대통령 취임과 함께 자기를 지지하지 않는 국민들의 저항을 없애고, 지지율에 민감해져 여론에 매달리고 선심행정을 하는 폐단이 있다. 어떤 정책이 있으면 이 정책이 어떻게 하는 것이 국가적으로 미래적으로 옳은지가 중요한 것이 아니다. 국가의 예산을 각 지역마다 나눠주고, 이렇게 나눠줬으니 좀 도와주라는 식이다.

그러면 선거에 진 60%의 반대하는 사람들은 어떻게 생각할까? ‘당신은 40%의 지지율로 당선되었기 때문에 60%를 품에 안아야 한다.’라는 것이다. ‘당신이 대통령에 당선 되서 정권을 장악했다 하더라도 다수 패배한 사람들을 밀어준 그런 국민들의 이해관계를 받아들여서 권력을 나누어 가져야 한다.’ 라는 것이다. 이것이 국민들의 생각이다.

권력은 나누어서 가져야 한다. 그렇다면 인재를 등용할 때도 지역별․계층별․세대별로 안배를 해야 한다. 이것이 기본적으로 국민들의 생각인데 이긴 사람이 전부 차지하는 데에서 문제가 있는 것이다. 이렇기 때문에 아무 연관이 없음에도 불구하고 대통령선거 때만 되면 기를 쓰고 싸우는 것이다. 이것을 개헌 때는 해결해야 한다.

우리나라도 대통령제를 계속유지한다면 헌법을 개정하여 결선투표제를 도입해야 한다. 이제도를 도입하면 과반수 미만의 지지를 받은 후보는 대통령에 당선이 되지 않기 때문에 후보자들 간 서로 연합을 할 수 밖에 없다. 그 대신에 정부는 여러 세력들이 나누어서 분점을 하게 될 것이다. 그러면 어떤 지역에서 누가 나왔다고 해서 중앙권력을 자기들만 차지하는 경우가 없어지고 서로 균등하게 권한을 나눌 수 있게 될 것이다.

이것으로도 해결이 안 되면 지금 미국에서 나오는 유럽식 이원정부제로 가는 것도 하나의 방법이다. 미국 사람들 스스로도 미국식 대통령제에 문제가 많다는 것을 알고 있다. 따라서 영국이나 독일식의 의원내각제나 또는 프랑스와 핀란드의 이원집정부제 안이 나오고 있다.

우리는 승자독식 구조를 개헌을 통해서 기필코 고쳐야 한다. 이것이 개헌의 주 핵심사항이 될 것이다.

이긴 사람이 다 가져가는 방식은 문제가 너무 커 우리 사회의 갈등을 치유할 수가 없다. 승자는 언제나 패배자를 어루만져주고 포용을 해야 한다. 왜냐하면 패배자를 배척해서는 국가운영이 안 되기 때문이다. 우리 모두 잘 살 수 있는 방식이 무엇인지 고민을 하고 우리 실정에 맞는 제도를 도입하는 문제가 개헌의 핵심적인 문제이다.

우리나라의 국무총리제도는 헌법 전문가가 볼 때는 대단히 이상한 제도이다. 의원내각제에서의 총리는 수상이라고 부른다. 우리나라 경우는 국무총리를 대통령이 임명하고 각부 장관보다는 위에 있다. 이러한 제도의 대통령제를 취하고 있는 나라는 세계적으로 볼 때 한군데도 없다. 우리와 유사한 제도가 있는 나라가 대만이다. 대만에는 총통, 부총통이 있고, 행정원장이 있는데 행정원장이 우리나라 국무총리와 유사한 지위이다.

대통령이라는 명칭을 보면 그 자체가 굉장히 권위주의적이다. 그리고 대만은 대통령제의 대통령을 총통이라고 번역하여 사용하고 있다. 따라서 (대)총통 하면 우리의 대통령이고, 부총통하면 부통령이다. 일본과 우리나라는 미국식 프레이전트(President)를 대통령으로 번역하고, 대만은 총통으로 번역한 것이다.

일본이 명치유신을 통해 명치헌법을 만든 후에도 지금까지 천황이 있다. 천황을 보좌하는 내각제를 근대화시키기 위해 1880년 유럽의 내각제인 총리대신 제도를 받아들였다. 중국은 신해혁명을 하고 1912년에 헌법을 만들면서 국무총리제도를 도입하였다. 1919년 상해 임시정부 헌법은 중국 헌법을 거의 모방했다. 그 때에 도입 한 제도가 국무총리제도이다. 그 이후 임시정부가 전쟁상태로 들어가자 평상시의 체제를 버리고 주석제, 수령제의 전시체제로 가면서 해방을 맞이하였다.

1932년 일본은 청나라 마지막 황제를 앞세워 허수아비 정권인 만주 국가를 세웠다. 이 때 대통령을 ‘집정’이라고 하고, 집정을 보좌하는 최고 우두머리가 국무총리이다. 그 제도는 우리나라가 해방될 때까지 있었는데 만주에서 활동하던 임시정부 사람들이 우리나라에 와서 이 제도를 도입했다. 따라서 미국식 대통령제를 하면서도 전혀 맞지 않는 제도가 들어온 상태이다. 지금 이런 제도들을 전면적으로 손질을 해야 하는데, 문제가 되는 것은 4년 중임제로 가자는 의견이다.

4년 중임제도는 국정을 효율적으로 수행하는데 단임제보다는 좋은 것이 사실이다. 그러나 여기에는 대전제가 필요하다. 승자독식의 구조가 아닐 때는 4년 중임제가 좋지만 승자독식으로 가면, 이긴 사람의 경우 8년 연속으로 집권하기 때문에 사회적인 갈등이 매우 클 것이다. 개헌론의 핵심은 대통령 임기를 늘리고 연임을 하는 것에 있는 것이 아니라, 이긴 사람이 다 가져가는 구조를 해결하여 모든 사람이 같이 발전하는 상생구조를 만드는 것이다.

6. 중앙정부의 권한 이양

해결방법으로는 중앙정부의 권한을 지방자치단체에 대폭적으로 이양하는 것이다. 따라서 대통령이 가지고 있는 중앙정부의 권한을 시․도지사에게 대폭적으로 이양시켜서 중앙정부가 지방자치단체를 좌지우지 할 수 없을 정도로 권력을 분산시키는 방법이다.

또 다른 방법은 사법개혁 일환으로 로스쿨제도의 도입이다. 판․검사를 배출하는 방식으로 95년도부터 그 개혁의 밑그림이 그려졌다.

로스쿨을 지역에다 설치하면, 지역 학생들을 우선적으로 입학하게 만들고, 그 지역 로스쿨을 나온 법률가들은 그 지역에서 판사와 검사가 될 수 있는 것이다. 그래야만 지역의 인재들이 모이고 돈이 모이기 때문이다. 그렇게 하는 것이 지방 균형발전에 이바지하는 것이다.

지방재정에 가장 중요한 문제는 지방세이다. 지방자치단체 간 지방재정에서 큰 차이가 난다. 따라서 지방정부의 부족한 재정부분을 중앙정부의 지원금으로 보조해야 한다. 이런 점들이 앞으로 개헌론에서 가장 중요한 이슈가 될 것이다. 그리고 그렇게 가는 것이 대한민국 모두가 골고루 잘사는 방식이다.

개헌에 대한 논의는 빨리 시작하는 것이 좋을 것이다. 왜냐하면 대통령 선거에 임박해서 하면 반드시 당리, 당략적으로 가기 때문이다. 그러므로 올해부터 본격적으로 국민들이 다 알 수 있게, 그리고 투명하게 2년 동안 공개적인 논의를 거쳐서 무엇이 좋은가를 생각해야 한다. 그래도 차기 대선에 개헌이 영향을 미친다면 이 차기 정부에는 적용하지 말고 차차기 정부에서부터 적용을 하자는 것으로 정리하는 것이 옳다. 어떤 경우에도 개헌문제를 차기대선의 주된 이슈로 하면 개헌은 또 왜곡될 것이다.

7. 결론

우리의 헌법질서는 대단히 선진적이고 이 시대의 흐름과도 맞는 것이다. 대한민국 헌법은 국제적으로 비교하면 상당히 앞서가는 구조로 되어있다. 다만 국내적으로 문제가 되고 있는 대통령제가 승자독식 구조로 되어있기 때문에 우리 사회의 갈등이 너무 크다는 것이다. 그렇다면 이것을 우리 사회를 통합할 수 있는 방식으로, 서로가 상생하는 권력구조로 대통령제를 고치는 방법과 지방정부와 중앙정부간의 권한 재배치 등의 방법으로 고쳐 보자는 것이다.