제394회 21세기 장성 아카데미(2004. 6. 11)

정부혁신 및 지방분권 추진방향

허 성 관 장관

- 행정자치부 -

주요 학력 및 경력

․ 1947년  生

․ 1970년  동아대학교 상학과 학사

․ 1982년  美 뉴욕주립대학교 경영대학원 경영학 석사

․ 1986년  美 뉴욕주립대학교 대학원 회계학 박사

․ 1970-76년  한국은행

․ 1976-78년  한국생사주식회사(기획실 과장)

․ 1978-79년  산업연구원(동향분석실 책임연구원)

․ 1980-85년  뉴욕주립대학교 경영대학원 연구조교, 시간강사

․ 1985-88년  뉴욕시립대학교 경영대학 조교수

․ 1988-02년  동아대학교 경영학부 교수

․ 1990-98년  부산경제정의실천시민연합(정책연구분과위원장,

상임집행위원장)

․ 1996-99년  동아대 경영문제연구소장, 동아대 도서관장

․ 1999년  기획예산처 정부투자기관운영위원회 민간위원

․ 2002-03년  대통령직인수위원회 경제1분과위원회위원(재정, 금융)

․ 2003년  해양수산부장관

․ 2003년  행정자치부장관(現)

<著>「시민주체의 부산 만들기」, 「전략적 원가 관리」

「경영과 현실」, 「회계원리」 外

정부혁신 및 지방분권 추진방향

1. 정부간 권한배분 및 재정분권

2. 지방정부의 자치역량 강화

1. 들어가는 말

참여정부에서 지방분권을 정부혁신의 한 방편으로 추진하고 있다. 지방분권과 관련해서 첫째로 지방분권이 얼마나 어려운 것인지 역사적으로 살펴볼 필요가 있다. 두 번째, 지방분권을 하는 이유를 정확히 이해하게 되면 지역 주민들은 훨씬 더 적극적이고 긍정적으로 지방분권에 임할 수 있다.  세 번째는 중앙정부가 무엇을 목표로 추진하는지에 대하여 구체적인 내용과 감추어진 이야기, 그리고 네 번째는 현재 정부에서 지방분권을 추진하는 방식과 어떻게 지방분권을 추진하고 있는지 그 추진방향을 간략하게 얘기하고 다섯 번째 지방분권을 저해하는 여러 가지 요인들이 있다. 중앙정부에서는 중앙정부대로, 지방정부에서는 지방정부대로 그 요인들을 스스로 극복을 해야만 우리가 바라는 소기의 목적을 달성할 수가 있는 것이다.

2. 지방분권의 역사적 의의

먼저 역사적으로 지방분권을 동양 사회에서 찾아보면 기원전 221년 진시황이 소위 중국 전토를 통일하였다. 그 이전까지 있었던 정치제도는 봉건제였다. 소위 황제가 자기 친척들이나 아들들에게 어느 지역을 떼어 주고 왕을 만들고 그 지역 안에서 왕들은 독자적으로 행동을 하게 된다. 황제가 전체를 지배하고 있지만 지방은 상당히 독자적인 의사결정 권한을 가지고 운영이 되어 오는 것이 봉건제였다.

그런데 진시황이 통일을 하고 난 다음에 이사라는 재상의 권고를 받아들여서 봉건제를 전부 폐지하고 군현제를 만든다. 즉 현재로 말하면 도, 시, 군을 말한다. 군현제를 만든 이후 중국역사는 장구하게 내려오면서 지금까지도 중앙집권제이다. 그리고 진시황이 중앙집권을 만들고 난 다음 한나라라는 새로운 나라가 들어서면서 새로운 왕조가 들어설 때마다 지방 영주들은 과거의 봉건제로 돌아가려고 하고 이러한 과정에서 중앙집권을 하는 중앙권력인 황제부대와 지방에 있는 봉건 영주들의 군대들 간에 끊임없이 싸움을 하게 되었다. 바꿔 말하면 지방에 있는 사람은 자기권한을 유지하기 위해서, 중앙에 있는 황제는 자기 권력을 강화하기 위해서 피를 흘리면서 싸우게 된다. 그것이 중국 마지막 왕조였던 청나라 때까지도 그렇게 진행되었었다. 그리고 가야시대, 가야연합은 완전한 분권제 형태였다. 가야 6개 나라가 연합하고 그 중에서 가장 강력한 국가인 금관가야가 가야의 맹주가 됐던 경우이다.

우리나라에 분권이란 제도가 있었던 것은 후삼국시대, 그리고 고려가 통일을 하고 난 다음에 그 토착 세력들이 각 지역에서 나름대로 정권을 가지고 독자적으로 활동하는 기간이 일종의 분권제였다고 할 수가 있으나 그 당시에는 강력한 왕권이 없었다.

고려시대 왕건의 넷째 아들인 광종이 과거제를 실시하면서 호족들의 기반을 무너뜨리고 그 다음에 전국적으로 과거를 통해서 인재를 등용함으로써 중앙집권을 강화하게 된다. 그 이후로는 지방분권적 요소가 전혀 없었다.

일본의 경우를 보면 대체적으로 지방분권 형태로 내려왔다. 소위 도쿠가와 이에야스라는 마지막 막부를 구성하는 것은 지방의 108개 번주로 일종의 지방 영주이다. 그 영주들의 가장 강력한 수장으로서 천황 밑에 군림을 했던 봉건 영주제였다. 그러다가 1,800년대 중반에 소위 명치유신이라는 것이 있게 된다. 즉 지방 봉건 영주들을 전부 다 폐지를 한 것이다. 그리고 모든 국가의 통치권한, 막부 장군이 가지고 있던 것을 소위 천황에게 넘겨주게 된다. 이 과정이 지방분권에서 중앙집권으로 가는 시기이다. 그 과정에서 많은 사람이 죽었다. 그렇기 때문에 지방분권이라는 것이 그냥 기분 좋게 하는 것이 아니고 역사적으로 보면 엄청난 투쟁, 피바람을 일으키는, 그야말로 권력을 다투는 문제였다.

유럽의 경우도 마찬가지이다. 프랑스에 “짐은 곧 국가다.” 라고 얘기한 태양왕 루이 14세가 있다. 그 이전까지 프랑스는 봉건영주들이 있고 왕권이 굉장히 약한 상태였다. 그가 즉위를 해서 완전히 권력을 장악한 결과 지방에 있던 영주들이 파리에 와서 될 수 있는 대로 왕의 근처에 있길 바랐다. 베르사유 궁전은 루이 14세 때 지은 것인데 방이 많고 엄청나게 크다. 그 이유는 지방에 있는 봉건영주들이나 아들들이 파리에 올라오면 황제 근처에 있는 방에서 기거를 했다. 그렇게 조금씩 특혜를 줘가지고 권한을 송두리째 확보하는 즉, 지방분권을 와해시켜 가는 이런 과정들이다.

오늘날 세계 최고 강대국이라는 미국의 경우는 분권과 집권이 이런 과정이 아니고, 사람들이 유럽에서 신대륙으로 건너가 자기들끼리 주인 없는 땅에 동네 만들고 도시를 만들게 되는 것이다. 그러면 제일 먼저 필요한 것이 치안 유지고, 그 다음에 불을 끄는 소방서장을 임명하는 것이다. 그렇게 해서 미국은 자연 발생적으로 분권이 이루어져왔던 국가이다.

우리나라의 경우는 그동안 쭉 분권의 요구가 있다가 지방분권이 시작된 것이 김영삼정부 때부터였다. 그때 비로소 지방자치법이 개정 되어 단체장 선거와 의회의원 선거도 하면서 분권이 시작되었다.

그런데 참여정부에서 새삼스럽게 국가핵심 전략의 하나로 분권을 해 나가자는 것이다. 왜 과거에 중앙집권을 하려다가 요새 와서 새삼스럽게 분권을 하자는 것인지 확실히 이해해야 한다.

3. 지방분권을 하는 이유

참여정부에서 분권을 하겠다는 이유는 크게 세 가지로 요약할 수 있다.첫째는 민간기업에서 혁신을 하자는 경우에 대표적으로 이런 것이 있다. 결재를 받을 때 사원이 결재를 하고 그 다음에 계장, 과장, 차장, 부장, 이사, 상무, 전무, 부사장, 사장, 회장, 왕회장 순으로 도장을 찍는다. 그러다보면 단계가 16개 정도 된다. 기업이 혁신을 할 때 요구한 것이 결재단계를 16개에서 3개정도로 낮추자는 것이다. 그런데 그 이면을 들여다보면 동일한 사항에 대해서 16명이 각각 나눠서 분업을 했다는 것이다. 그러다가 3단계로 낮추자는 것은 여러 사람이 나눠서 하는 것을 3사람이 통합을 해서 하자는 것이다. 바꿔 말하면 분업을 해서 하던 일을 이제 통합을 해서 하자는 얘기다. 그런데 경제학에서 우리가 자본주의 경제, 자유시장 경제 이렇게 얘기를 하는데 그 이론 중에서 가장 핵심적인 개념이 두 가지 있다.

하나는 분업의 이론이고, 또 다른 하나는 보이지 않는 손이라 하는 것이다. 분업의 이론이라 하는 것은 못을 만드는데 한사람이 쇳덩어리 가지고 못을 만들면 하루 종일 만들어 봐야 4개밖에 못 만들었다. 그런데 4사람이 쇳덩어리 가지고 녹여가면서 각각 분야별로 나눠 만들면 무려 20만개를 만들 수 있다고 한다. 따라서 자기 적성에 맞고 자기가 잘 할 수 있는 일, 이것을 나누어서 하는 것이 자본주의에서 효율성을 높이고 생산성을 높이는 길이라는 것이다.

두 번째 보이지 않는 손이다. 신문에 보면 걸핏하면 시장경제, “시장에 맡겨둬라” 하는데 시장이 바로 보이지 않는 손이다. 시장에 맡겨 놓으면 가격도, 생산량도, 거래량도, 사회 전체가 필요한 만큼 저절로 결정이 된다는 얘기다. 바꿔 말하면 개개인은 똑똑한 사람도 미련한 사람도 있지만 시장에 관여하는 모든 사람을 모아 놓으면 그 사회가 볼 때 평균적으로 가장 적절한 형태로 적정한 가격에서 거래가 이루어진다는 것이다.

방금 결재단계를 16단계에서 3단계로 줄이는 것은 분업에서 통합으로 가자는 얘기인데 정부도 마찬가지이다. 중앙집권이라는 것은 모든 권한을 중앙정부가 쥐고 결정하자는 것이다. 그런데 그렇게 결정하는 것에 한계가 생겼다. 다른 나라도 마찬가지지만 이제는 통합해서 하던 시대는 지나고 분업으로 하면 그만큼 생산력이 높아진다는 것이다. 예를 들어 중앙에서는 지방을 다 알지를 못하기 때문에 지방에서 이루어지는 결정을 중앙에서 전부다 할 수가 없다.

그래서 우리나라 경제 규모나 국제적인 거래관계, 이 사회의 다양성과 같은 여러 가지를 비추어 볼 때 국가에 관한 중대한 의사결정을 중앙정부가 다 할 수 없는 시기가 왔다. 중앙정부가 다 하는 것보다는 지방에 넘길 것은 넘겨 의사결정을 분산해서 하는 것이 훨씬 더 효율적이다. 이런 관점에서 우리 사회 전체에 대한 중앙정부의 인식, 참여정부의 인식은 이제 중앙에서 모든 것을 가지고 있어서는 오히려 역효과가 난다고 보는 것이다. 그 대표적인 예로 지금 서울 수도권 지역이 우리 인구의 반이 넘는다. 은행 대출의 약 70%가 수도권에서 이루어진다. 그리고 대기업 본사의 90% 이상이 수도권에 집중되어 있고 자식들을 서울에 있는 대학에 보내려고 한다. 그러다 보니 공기도 나쁘고 집값도 비싸 수도권에 사람이 살수가 없는 것이다. 그렇게 서울에 모든 것이 집중돼서는 분권과 통합의 관점에서 볼 때 나라가 더 이상 발전 할 수가 없는 것이다.

우리가 분권을 해야 하는 이유 중 첫 번째는 국가경쟁력을 높이기 위한 지방분권의 불가피성이다. 현재 우리나라 국제경쟁력은 수도권의 경쟁력이 국가경쟁력이다. 방금 이야기한 여러 가지 이유로 수도권만 가지고는 더 이상 국가경쟁력을 높일 수가 없다. 추가로 국가경쟁력을 높여서 우리 후손들이 먹고 살만하게 만들기 위해서는 아직 여유가 있는 지방 각각의 경쟁력을 높여서 국가 전체의 경쟁력을 배가하지 않으면 나라가 이 상태에서 정지하게 된다. 따라서 지방에 많은 권한을 넘겨주고 지방이 잘 발전할 수 있도록 여건을 조성해줘야 되는 것이다.

두 번째 지방분권을 해야 하는 이유는 우리가 뭔가 결정을 할 때 제일 잘 아는 사람이 결정을 해야 탈이 없다. 지방에 관련된 의사 결정은 그 지방을 제일 잘 아는 사람, 그 지방에 관해서 정보를 가장 많이 가진 사람이 의사결정을 해야 한다. 즉 그 지방에 살고 있는 사람이다. 그렇기 때문에 우리가 분권을 할 수 밖에 없는 것이다.

세 번째 이유는 우리가 살고 있는 사회가 자유민주주의 체제, 자본주의 사회이고, 민주주의 사회이다. 우리가 살고 있는 이 민주주의를 쟁취하기 위해서 그 동안 얼마나 많은 피를 흘렸으며 얼마나 많은 사람들이 희생됐고 얼마나 많은 시간이 흘렀는가? 우리가 쟁취한 이 민주주의는 반드시 민주주의의 본연의 모습으로 정착되어야 한다. 그런데 민주주의가 제대로 되려면 제일 중요한 것이 국민들의 참여다. 중앙집권제 하에서는 국회의원 선거, 대통령선거만 참여를 하나 지방분권이 되면 단체장선거, 의원선거 등 내 삶의 터전에서 이루어지기 때문에 많은 관심을 가지게 되어 왕성하게 참여하게 되고 우리 군수가 누가 될 것인지 또 우리 군정을 이끌어 나갈 군 의원들이 누가 될 것인지에 지대한 관심을 가질 수밖에 없다. 따라서 중앙집권제 하에서 보다는 지방분권을 하는 과정에서 민주주의의 가장 핵심인 참여를 더 많이 이끌어 낼 수가 있다. 그렇게 해서 민주주의를 한 단계 성숙시켜 나갈 수 있는 것이다.

분권을 해야 할 이유 세 가지를 보면 우선 국가경쟁력을 높이기 위해서 우리 상황에 비추어 분권을 해야 하고 두 번째는 지방을 제일 잘 아는 사람이 지방에 관한 의사결정을 하게 해서 그 지역을 발전시키고 세 번째는 성숙된 민주주의를 이룩하기 위해서, 국민들의 참여를 이끌어 내기 위해서 반드시 지방분권제가 필요하다. 그래서 참여정부에서 이것을 국가혁신의, 경쟁력을 높이는 하나의 과제로 추진하고 있는 것이다.

4. 지방분권의 목표

이제 분권을 하면 무엇이 어떻게 되는지 살펴보겠다. 분권하면 단체장 뽑고, 군의원 뽑고, 중앙에서 내려주는 돈과 지방세를 가지고 여러 가지 사업을 하는 것이 지방자치제라고 생각할 수 있다. 예를 들어서 군에서 일을 하는 것은 사람이 일을 하고, 일을 하는데 필요한 수단은 조직과 돈이다. 지방자치제를 하게 되면 현재 지방세 즉, 공무원들의 월급도 제대로 줄 수 없는 돈을 가지고 지방자치는 무슨 얼어 죽을 지방자치냐? 결국은 국세로 걷은 세금을 지방자치단체에다가 보통교부세 등의 형태로 내려 보내주고 기타 각종 국비 보조가 있는데 여기에 문제가 있다. 인류 역사를 통해서 정부 재정이 남아돌아가는 예는 거의 없다. 항상 재정이 부족하기 때문에 나눠 줄 수밖에 없는데 이 지방분권제를 하게 되면 중앙정부 각 부처에서 가만히 앉아서 아무 군이나, 시에다 돈을 주는 것이 아니다. 결국 자치단체에서 군민을 위해서 국가를 위해서 바람직한 사업을 잘 발굴하게 된다면 부족한 재원을 지원받게 된다. 각 지방자치단체에서 주어진 돈을 놓고 경쟁을 하는 관계다. 지방분권제는 어떤 군수를, 어떤 의원을 잘 뽑느냐? 또 그 지역의 인재를 어떻게 잘 육성하느냐? 의 문제다. 일은 사람이 하는 것이므로 지역의 실정을 잘 이해하고, 계획을 잘 만들고, 그리고 중앙정부에 와서 설득을 해서 예산을 타내는 것이다. 즉 지방자치단체끼리 경쟁을 붙이는 제도가 바로 지방분권이다. 이 경쟁에서 살아남지 못하는 지방자치단체는 뒤떨어질 수밖에 없다. 예산을 잘 확보 할 수 있는 지방자치단체, 유능한 인재를 키우는 지방자치단체, 이런 지방자치단체는 계속 발전하게 될 것이다. 그렇게 10년의 세월이 지난 후 경쟁에서 이긴 자치단체와, 진 자치단체의 모습은 어떻게 달라지겠는가? 생각해볼 필요가 있다. 결국 지방분권이라는 것은 지방자치단체들끼리 경쟁을 붙이는 제도인 것이다. 지방자치단체가 잘 되기 위해서는 군수를 뽑을 때, 의원을 뽑을 때 정말 지역을 사랑하고, 능력 있고, 사심이 없는 사람들을 뽑아야 한다. 학연, 지연, 혈연을 떠나 그야말로 일 할 수 있는 사람을 뽑아서 지방자치단체끼리 경쟁을 통한 국가 전체의 경쟁력을 높여 나가겠다는 것이다.

이것은 사실 무시무시한 제도다. 너희들끼리 알아서 살 각오를 하고 살 방도를 강구해 나가라는 얘기이다. 그러기 위해서 좋은 사람, 좋은 리더를 뽑아라. 그리고 좋은 인력을 양성하라는 것이다. 이것이 지방자치, 분권을 하는데 있어서의 본 모습이다. 이런 관점에서 보면 지방분권이라는 것은 중앙정부가 가지고 있는 그 엄청난 권한들을 지방정부에 넘겨주고 지방정부끼리 경쟁을 통해서 국가 전체의 경쟁력을 높여 가는 하나의 전략인 것이다.

구체적으로 예를 하나 들면 행정자치부는 옛날 내무부와 총무처를 합한 것이다. 당시에 내무부 장관이 지방에 한번 내려오면 산천초목도 벌벌 떨었다고 한다. 내려 올 때 국장이 내일 장관 내려가실 길을 미리 답사를 하고 지나가는 길에 좀 특이한 사항이 있으면 미리 설명할 자료를 만들고, 시청, 도청에서는 청소 등 환경정리를 하곤 했다고 한다. 그렇게 했어도 내무부장관이 내려와서 둘러보다가 맘에 안 들면 “저 군수 참 이상하네”, “저 도지사 왜 저래” 이렇게 하면 일주일 만에 잘린다는 것이다. 이게 얼마나 무시무시한 권한인가? 그런데 중앙정부가 이러한 권한을 포기하고 지방에 돌려준 것이다. 권한을 돌려준 이유는 단체들끼리 경쟁을 붙여서 국가 전체의 경쟁력을 높이려는 것이다.

5. 지방분권의 원칙

현재 참여정부 들어서 지방분권을 실시하는 데는 몇 가지 원칙이 있다. 우선은 지방자치를 하는데 있어서 분권을 잘 할 수 있는 지방자치단체의 역량이 갖추어져야 하는데 그때까지 권한을 안 넘겨주고 기다리면 영원히 안 된다. 그래서 먼저 분권하고 나중에 보완하는 방법으로 가고 있다. 선 분권 후 보완이다. 그렇게 해서 우선 8월중에 67개 법률, 326개 사무를 일괄적으로 지방에 이양하기 위해서 법안 개정을 국회에 제출할 계획이다. 그런 절차는 지난 연초에 통과됐던 지방분권특별법에 정해진 일정대로 간다.

두 번째 원칙은 보충성의 원리다. 공무원이 해야 할 일 중에서 군청에서 할 수 있는 일은 군청에서 하고, 도저히 할 수 없는 일은 도청에서 한다. 그리고 도청에서 도저히 할 수 없는 일은 중앙정부에서 하는 것을 원칙으로 한다. 기본적으로 이것은 도에서 하고 이것은 군에서 하고 이런 식으로 하게 되면 분권이 안 된다. 그래서 도에서 도저히 할 수 없는 것은 중앙정부에서 하고, 군에서 도저히 할 수 없는 것은 도에서 하고, 이런 형태로 가기 때문에 참여정부가 끝나는 약 4년 후부터는 실제 의사결정 부분은 그야말로 분권이 된 모습으로 나타나게 될 것이다. 물론 이 과정에서 우리에게 야기되는 많은 문제점들이 있겠지만 우선은 이런 방향으로 추진해 나갈 것이다.

그리고 세 번째 원칙은 소위 포괄성의 원칙이다. 분권을 하되 한 개씩 찔끔찔끔 이렇게 주는 것이 아니라 모아서 전부 넘겨주는 식으로 분권을 추진하도록 일정이 잡혀있다.

그 다음에 분권을 하는 과정에서 굉장히 중요한 것이 지방재정에서 지방세가 차지하는 비중이 워낙 낮기 때문에 문제가 되는데 지방세수를 어떻게 확충해줄 것인가? 현재 국세와 지방세를 어떻게 조정해 줄 것인가? 이 문제는 당장에 끝날 수 있는 문제가 아니다. 시간이 많이 걸리고, 지금 연구 중에 있다. 실제 지방자치단체들이 담당하는 사무가 거의 80%정도 이관되고 나면 그때부터 이 사무를 수행하는 데 돈이 얼마만큼 드는지를 보고 정할 수밖에 없다. 연구는 상당부분 진행이 돼 있지만 1년쯤 더 연구를 해서 그때 가서 더 구체적인 실행 안이 나올 수 있을 것이다.

6. 지방분권을 저해하는 요인

이런 원칙에서 참여정부가 지방분권을 본격적으로 추진하는데 저해하는 요인이 굉장히 많다. 그 모든 요인들을 종합하면 한마디로 지금 내가 가지고 있는 것은 내 것이고, 네 것도 내 것이다. 이런 생각들을 가지고 있다. 몇 가지 예를 들면 단체장, 국회의원 등 전부 얽히고설켜서 소위 지방토호화 하는 것이다. 어떤 지방자치단체에 가보면 지방의회 의원들의 상당수가 건설업자들이다. 그리고 공천을 하기 때문에 이 사람들이 전부 국회의원 영향력 밑에 있다. 그러면 대부분 공사를 그 지역 건설업자들이 하게 되는데 만약 그것을 자기가 받지 못하게 되면 보통 문제가 생기는 것이 아니다. 기존의 틀에서 뭔가를 깨줘야 하는 것이다. 그렇지 않고서는 돈이 줄줄 세게 되고 그 집단에 속하지 못한 사람은 소외되기 마련이다. 그래서는 이 지역 주민들의 참여를 이끌어 낼 수가 없다.

이것을 어떻게 극복할 것인가가 지금 현재 가장 큰 숙제다. 이제 어느 정도 실천 할 수 있는 정치적 여건도 되고, 그동안 은연자중하고 있던 행정자치부장관이 요새 몇 건을 들고 나왔다. 제일 먼저 들고 나온 것이 기초자치단체장 정당공천제를 폐지하겠다는 것이다. 군수가 출마하는데 일만 잘하면 되지 왜 한나라당이나 열린우리당 사람이 출마해야 하는 것이냐는 것이다. 그 군에서 일 잘하는 사람만 뽑으면 군정이 잘된다. 대통령이 좀 실수한다고 해서, 같은 당 후보니까 못 찍겠다. 심정적으로는 있을 수 있지만은 그것이 군 발전에는 아무런 도움이 안 된다는 것이다. 그래서 중앙정치에 지방정치가 몰입되는 것은 전혀 바람직하지 않다. 거기다가 군수 공천 할 때마다 공천헌금이 오간다는 말도 있다. 이래가지고 어떻게 투명한 지방행정이 이루어지겠는가? 그래서 기초자치단체장들의 정당 공천제 폐지를 위해서 지금 노력을 하고 있다.

국회의원들 중에서 많은 분들은 원칙적으로 찬성을 하고 또 시장군수협의회에서도 정당공천제 폐지를 끊임없이 요구하고 있다. 이런 것이 일종의 정치개혁이다. 지금까지는 관례적으로 국회에서 해왔다. 이 법은 행정자치부 소관법으로 행정자치부가 법 개정안을 낼 수가 있다. 그래서 행정자치부에서는 협의를 통해 공직선거법 조문 개정안을 내기 위해 추진하고 있는 중이다.

그 다음에 백지신탁제라고 하는 것이 있다. 이것도 행정자치부에서 적극적으로 들고 나온 것이다. 이 백지신탁제에 대하여 오늘 어떤 신문에서 “돈과 국회의원 두 개 중에 택일하라” 했는데 그 것은 틀린 말이다. 그런 뜻이 아니고 기업지배권과 국회의원 출마를 택일하라는 것이다. 돈은 많이 가지고 있어도 좋다. 그러나 어떤 특정 기업을 지배하고 있는 사람이 선출직 공직이나 의원에 출마를 해서 당선이 되었다면 거기에서 일어나는 중요한 법안 등에 대해서 자기가 경영하고 있는 기업에 유리한 방향으로 결정 할 수밖에 없다. 예를 들면 어떤 특정 건설업체 회장이 약 60%의 주식을 가지고 있는데 국회의원에 당선되어 국회건설위원이 되었다고 하자. 그래서 어떤 건설에 관한 법률을 개정을 한다고 할 때 그 법이 그대로 통과되면 본인이 소유한 건설업체에 불리한 영향을 준다면 자기에게 유리한 방향으로 결정하려고 할 것이다.

그래서 이러한 정경일체 상태를 끊자는 것이 백지신탁제이다. 이 백지신탁이란 것은 내가 출마를 하고 싶은데 기업 지배권을 가지고 있다. 그러면 이 기업 지배권이 주식이니까 주식을 은행이나 투자신탁에 맡겨라. 그리고 안 맡겨도 좋으니 출마하기 전에 처분하라는 것이다. 그리고 가지고 있는 상태에서 당선이 됐으면 은행이나 신탁회사에 맡기고 수탁사는 60일 이내에 처분해서 그 돈을 운용을 해 주라는 제도이다.

미국의 경우 부통령이나 국방부장관 등 고위공직자 들이 주식을 많이 가지고 있었다 하더라도 취임하기 전에 다 처분을 해야 하는 제도를 가지고 있다.

이렇게 해줘야 지방분권에 있어서 그야말로 사심 없는 사람이 지방행정, 지방의회를 책임질 수 있다고 생각한다. 꼭 백지신탁제도를 실현해서 국가 전체의 발전에 도움이 되고 지방분권에도 도움이 되어야 한다.

그 다음에 두 번째는 일종의 집단 이기주의다. 즉 지방분권을 할 수 있도록 역량을 확충하는 데는 기본적으로 사람과 돈, 제도이다. 행자부에서는 제도에 대해서 거의 다 풀어 버리고 돈에 대해서는 더 연구를 해서 좋은 방법을 강구 할 것이다. 그런데 사람에 대해서는 힘들다. 어느 군이나 마찬가지로 그 군에서 공무원 시작해서 계속 그 군에만 있다. 그러다 보니 인력 자체가 각 지방자치단체에 한정되어있다. 기초자치단체에 근무하는 공무원들에게 도에 가서 근무하라고 하면 가려하지 않는다. 그리고 도에서 교류차원으로 내려 보내면 낙하산 인사라고 아우성이다. 결국 고인 물은 썩는다. 새로운 샘물이 끊임없이 들어오고, 새 피가 자꾸 들어와야 그 조직이 활성화되는 것이다. 따라서 새로운 사람이 끊임없이 들어올 수 있도록 인사교류를 많이 해야 하는데 이것이 잘 안되는 것이다.

이런 역량을 확충하기 위해서 가장 역점을 두고 있는 것은 조직이 활성화 될 수 있도록 중앙정부와 광역시도 간, 광역시도는 시군구와 인사교류를 활성화 할 수 있도록 해야 한다. 중앙정부는 지방에서 서울로 올라온 직원을 위해 공무원연금관리공단으로 하여금 임대주택 또는 기숙사 형태로 아파트를 짓기로 되어 있고, 내년에 대대적으로 마련할 계획이다. 이렇게 적극적으로 추진하여야 한다.

그 다음에 지방 공무원들의 역량을 높이기 위해서는 교육을 많이 시켜야 한다. 행정자치부에서 4급 이상 고위직 지방 공무원이 1년 동안 교육을 받을 수 있도록 특별 정원으로 약 900명을 늘려서 지금 국가전문행정연수원에서 교육을 받고 있다. 그렇게 교육을 받고 근무하는 곳으로 돌아가면 거기서 요직에 기용될 수 있도록 하는 등 교육 기회를 늘이고 있다.

그래도 세상 돌아가는 물정을 알아야 무언가 생각을 할 수 있을 것 아닌가? 옛날에 이런 말이 있다. 사돈을 하려면 어떤 집 자제와 사돈을 하는 게 좋은가? 본대있는 집 자식하고 사돈해라. 본 것이 많은 집 자식하고 사돈해라는 말은 견문이 넓어야 한다는 것이다. 공자님의 제자 안자가 공자에게 물었다. “선생님, 사람은 많은데 친구 할 사람이 없습니다. 도대체 누구하고 친구를 하면 좋겠습니까?” 여러 가지 말씀을 하시면서 견문이 넓은 사람하고 친구를 해라. 본 것이 많은 사람과 친구를 해라. 그래야 무언가 달라지는 것이다. 라고 했다.

역량을 확충해 줄 또 하나의 방법으로 생각하고 있는 것이 있다. 지금 가지고 있는 특별교부세와 각 기초자치단체의 일부 부담 그리고 그 지역에서 성공한 사람들의 기부금을 가지고 기초자치단체 공무원을 해외유학 등을 통해서 전문적으로 연수 시킬 수 있는 프로그램을 만들려고 생각중이다. 그렇게 계속해서 한 개 군에서 2-4명씩 이 나라, 저 나라, 상시적으로 유학을 가서 교육을 받을 수 있는 돈을 기금에서 뒷받침해줄 수 있는 이런 제도를 만드는 것이 급선무라고 생각되어 현재 검토 중에 있다.

그럼에도 불구하고 행정자치부에서 무슨 말을 하면 지방에서는 ‘또 우리를 통제하려 그런다’라고 의심부터 한다. 예를 들면 지방이 어느 분야에 얼마만큼의 직원이 필요하다. 이렇게 군의 조직을 운영하는 것이 좋다고 한다면, 중앙에서 “야 너희 무슨 과 몇 명해라. 이 과 만들어라. 이 과 만들지 말라!”라고 지시를 해서 하는데 이제는 그렇게 해서는 곤란하다. 각 지역마다 다른 특성이 있기 때문이다. 그래서 현재 정부방침으로 이미 천명된 것이지만 인건비 같은 것도 총액 인건비로 가자는 것이다. 예를 들어서 장성군 예산이 1,600억이라고 하면 인건비로 480억 원은 넘지 마라. 이런 것이다. 총액을 넘지 말고 사무관을 몇 명을 쓰든 주사를 몇 명을 쓰든, 어느 과에 인원을 몇 명을 두든지 알아서 하라는 것이 총액 인건비 제도다.

그렇게 자율성을 확보해 주려고 하니까 지방에서 뭐라고 하냐면 “행자부장관 저 친구 말이야 회계학 하던 교수라 너무 많이 알고 있어서 돈으로 우리를 통제하려고 그런다.” 이렇게 얘기를 한다. 속고만 살아서 그런지 모르겠다. 지금 행정자치부에서 지방행정과 관련해서 하는 일을 믿어 주면 좋겠다. 오직 지방의 경쟁력 향상을 통해서 우리 국가가 좀더 부강해지고, 우리 후손들이 좀더 잘 살수 있는 기회를 주어야 한다. 그리고 가깝게는 밖에 나가 있는 이 지역 출향 인사들이 다시 돌아오는 고향을 만들어 나가는 것이 내가 바라는 사항이다.

어떠한 고난이 있더라도 지방분권은 국가경쟁력을 높이기 위한 혁신의 중요한 수단이므로 잘 추진해 나가야 한다.