제368회 21세기 장성 아카데미(2003. 9. 19)

지방발전과 지방분권

김 흥 래 원장

- 한국지방행정 연구원 -

주요 학력 및 경력

․ 1941년  生

․ 1967년  단국대학교 법학과 졸

․ 1971년  제10회 행정고시 합격

․ 1976년  서울대학교환경대학원 도시계획학 석사

․ 1993년  단국대학교대학원 행정학 박사

․ 2002년  KDI 국제정책대학원과 뉴저지주립대학 Rutgers 정책학석사

․ 1980년  전남 완도군수

․ 1982년  전남 나주시장

․ 1985년  내무부 새마을기획과 과장

․ 1986-91년  광주광역시 기획관리실 실장

․ 1991년  전남 목포시장

․ 1992년  내무부 지방재정심의관

․ 1992년  내무부 공보관

․ 1994년  내무부 감사관

․ 1994년  내무부 지방세제국 국장

․ 1994년  내무부 지방재정경제국 국장

․ 1995년  내무부 지방행정연수원 원장

․ 1995년  내무부 민방위재난통제본부 본부장 (관리관)

․ 1997-98년  내무부 기획관리실 실장

․ 1998-99년  행정자치부 차관보

․ 1999-00년  행정자치부 차관

․ 1999-00년  한국행정학회 부회장

․ 2004년  경희대학교, 경원대학교 겸임교수(現)

․ 2000년  KDI 국제정책대학원 객원연구원(現)

․ 2001년  뉴저지 주립대학원 객원연구원(現)

․ 2002년  한국지방행정연구원장(現)

<賞>「대통령 표창」, 「새마을훈장근면장」, 「홍조근정훈장」

「황조근정훈장」

<著>「지방재정법해설/조세통람사」

「미국의 공공재정과 정부의 역할/(주)영화·조세통람」 外

지방발전과 지방분권

1. 자율과 독창성에 의한 지방자치를 통한 국가 균형발전 모색

2. 지역간 균형개발을 통한 국민통합과 국가경쟁력 제고

1. 지방자치의 현주소

지방자치 12년을 돌아보면 괄목할 만한 많은 성과를 거두기도 했지만 한편으로는 반성할 점도 많다. 그 반성은 공직자들만이 아니라 국민들 모두가 같이 반성하고 분발해야 할 분야가 많다. 그래서 “지방발전을 위해서는 분권도 필요하지만 지금 주어진 권한과 돈을 가지고도 지방자치단체와 주민들이 좀더 노력하면 더 많은 효과를 얻을 수 있다”라는 이야기를 하는 사람도 있다. 그러나 지방자치를 정착시키고 지방을 발전시키기 위해서는 정부가 국정 과제로 추진하고 있는 지방 분권은 기필코 이루어져야 한다. 분권이 성공하기 위해서 중앙정부는 어떻게 해야 되고, 지방자치단체와 공직자들은 어떻게 해야 하는가가 대단히 중요한 관심사항이다.

한국지방행정연구원은 한마디로 지방행정, 자치, 세정, 재정 등 모든 것을 연구해서 중앙정부(행정자치부)가 지방의 재정확충, 지방의 권한확대를 위한 법과 제도를 만들도록 뒷받침하는 Think Tank의 역할을 하고 있다. 우리나라는 법치국가이다. 모든 지방행정은 법과 제도에서 출발한다.

여기에 오기 전에 광주시내에 잠깐 들렸었다. 장성 톨게이트를 지나서 왼쪽의 첨단과학단지와 광주역을 본 나의 소감은 굉장히 착잡했다. 왜냐면 나는 1986년도에 광주시가 직할시로 될 무렵에 기획관리실장으로 와서 4년 6개월을 근무했다. 그 당시는 민주화 이후로 상처받은 광주시민의 명예회복과 보상문제법을 만들고 그 보상의 일환으로 전국에서 처음으로 광주첨단과학단지를 조성하였는데, 그 첨단단지가 과학단지가 아니고 아파트단지가 되어 있었다. 물론 어려움도 있었겠지만 지난 20년 동안 그런 좋은 정책을 당초의 목적대로 잘 추진을 했었다면 광주가 또 하나의 과학기지로 발전할 수 있었을 텐데 하는 안타까운 생각을 가졌다.

지방발전은 한마디로 그 지역전체가 윤기가 흐르고 사람마다 소득이 높아지며, 군민, 시민, 도민들이 시기나 갈등이 없이 평화롭게 사는 문화의 생활을 할 수 있는 것이라고 생각한다. 돈만 많다고 해서 발전은 아니다. 우리가 이야기하는 서구 선진국들의 회의인 G7은 소득만을  기준으로 정한 것이 아니다. 소득만 가지고 한다면 석유를 파는 중동의 몇 개국이 선진국이 되어야 한다. 소득은 있으나 그 나라 문화수준이나 국민의식이 따라오지 못하기 때문에 선진국 대열에 오르지 못한 것이다.

나는 이렇게 발전의 의미를 정의하면서 지방발전과 지방분권, 다시 말하면 전라남도 장성군의 발전과 지방분권이 어떤 관계가 있고 국가와 지방자치단체 그리고 주민들이 어떻게 해야 될 것인가 하는 문제에 있어서 이야기하려 한다.

2. 지방발전의 핵심요소

지방이 발전하려면 여러 가지 요소가 필요하다. 그 모든 것 중에서도 우리가 인위적으로 할 수 있는 것이 몇 가지있다. 첫째는 중앙정부가 지방정부에 보다 많은 권한을 주어서 보다 자율적이고 독창적으로 지방을 발전시킬 수 있는 토대를 만들어 주어야 하는데 그 핵심이 중앙권한의 지방이양과 지방재정 확충이다. 과연 장성군의 지방재정은 지금 어떤 상태에 있느냐? 어떻게 해야만 주민과 군수님이 생각하는 많은 비전들을 현실로 실현시킬 수 있겠는가? 그 돈을 어떻게 만들 것인가? 하는 것이 장성군이 해결해야할 과제다. 그리고 돈과 권한을 움직여서 현실적으로 장성군을 발전시키는 역할을 하는 것은 장성군의 공직자이다. 또한 장성군 발전의 비전을 제시하고 추진력을 가지고 있는 리더가 필요하다. 그럼 현재 공직자로서 우리 스스로가 앞으로 어떻게 해야 할 것인가를 설명하겠다.

가. 지방재정 확충

장성군이 발전하려면 기본적으로 몇 가지가 필요하다. 장성군이 지금 보다는 땅덩어리가 10배 정도가 됐으면 좋겠다는 생각을 할 수 있다. 그리고 농촌인구가 자꾸 줄어드는데 그래도 장성군의 군민수가 많았으면 좋겠다.  국가나 자치단체가 발전하기 위해서는 우선 적정 규모의 땅과 주민이 있어야 한다. 그리고 자연적으로 부여받은 자연자원, 부존자원이 있어야 한다.  만일 장성군이 지하자원이나 지상의 자원이 풍부했더라면 장성군은 훨씬 더 발전할 수 있었을 것이다. 그리고 세 번째가 앞에서 말씀드린 장성군이 일을 할 수 있는 권능, 권한이 있어야 한다. 네 번째가 투자자원, 즉 돈이 있어야 한다. 다섯 번째로는 이 모든 것을 가지고 장성을 발전시킬 수 있는 사람, 인적자원이 필요하다. 마지막으로는 장성군에 살고 있는 주민들이 장성군의 한 구성원으로서의 권리와 의무를 제대로 할 수 있는 의식, 행태 개선이 필요하며 장성군민 스스로 장성군 발전에 필요한 돈은 주민이 좀더 많이 내야 하는 것이다. 하지만 장성군이 하는 모든 일에 소요되는 비용을 세금으로 부담하는 것은 역부족이다. 그래서 주민들은 자치시대에 장성군 발전에 필요한 돈을 조금 더 부담하겠다는 각오 즉 자치비용을 부담하려는 자세로의 전환이 필요하다.

또 하나 우리 군민들은 내가 요구하면 군에서 모두 해준다는 생각을 버려야 한다. 어느 군에 갔더니 군수님이 이런 말을 했다. 비가 와서 논둑이 무너졌으면 삽이라도 들고 가서 논둑을 보수하다가 안 되면 군에 요청을 해야지, 자기는 집에 앉아서 군수에게 전화해서 우리 논둑을 복구해 달라고 한다. 이것이 자치시대의 주민의 자세는 아니다.

어느 사이 우리 국민들 사이에 법과 질서를 지키겠다는 생각이 없어지기 시작했다. 아파트에서 가끔 내려다보면 한심스럽다. 아파트에서 불이 나면 소방차가 진입해야 하니까 진입할 통로가 있어야 하고, 소방차가 정차해서 불을 끌 수 있는 장치를 해야 하기 때문에 소방차전용구간을 표시했는데도 불구하고 그 지역에 차를 세워두고 있다. 이것은 일부분이지만 우리 국민들의 법질서 수준이다. 국민들은 지킬 것은 안 지키고 그저 정부에게만 해달라고 한다. 다시 말해 세금을 안 내려고 하고, 법질서는 안 지키려고 하면서 나는 표를 가진 유권자이므로 정부(군)가 모든 것을 해주어야 한다는 생각만 가지고 있는 것이다. 앞으로 지방이 발전하려면 중앙권한의 지방이양이 추진되고, 지방재정 확충도 필요하고, 공직자 여러분도 노력을 해야겠지만 더 중요한 것은 주민 스스로 법과 질서를 지키고 사회 구성원으로서의 의무를 다하는 자세로 변하지 않으면 진정한 지방자치는 요원한 것이다.

나. 지방분권 확대

지방분권은 중앙집권과 반대되는 이야기다. 다시 말하면 지방분권이라는 것은 중앙부처가 가지고 있는 권한 중에서 지방자치단체가 수행할 수 있는 권한을 주민과 가장 가까이 있는 지방자치단체에 주자는 이야기다. 그럼 왜 지방분권이 새삼스럽게 이야기가 되는가? 1961년도에 박정희 대통령이 혁명을 일으켜서 중앙집권체제와 불균형 성장정책 두개를 축으로 해서 조국근대화를 이룩했다. 그런 조국근대화의 성과 뒤에는 개인의 권리제한, 언론제한 또는 정치참여제한 등 민주주의를 지연시켰다는 것이 중앙집권체제가 남긴 폐해이다. 또 하나는 모든 권한을 중앙이 가지고 지방에 획일적으로 지시를 하다 보니 분권이 되지 않았다.

그래서 1991년도에 지방자치를 실시하면서 민주주의를 실현하고 지방분권을 확대하자는 것을 지방자치의 큰 축으로 삼았다. 그리고 또 하나는 중앙정부가 가지고 있던 권한을 지방에 넘겨주면서 중앙이 과도하게 지방을 통제, 감독하는 것을 약화시키는 것이다.

지방자치를 12년 동안 실시한 오늘날 평가해 보면 지방자치 실시의 한 축인 민주주의 실현은 어느 정도 정착되어 가고 있다. 그러나 지방이 자율적으로 독창적으로 일할 수 있는 권능, 돈 등은 아직도 중앙정부가 가지고 있기 때문에 말만 지방자치이지 지방자치단체가 독창적으로 일할 수 있는 여건이 안 되어 있다는 것이다. 그래서 참여정부는 중앙정부가 가지고 있는 권한을 지방에 내려 보내서 정말 지방자치단체가 주민의 욕구를 충족시키면서 지역발전을 추진하기 위해 국정과제의 하나로써 지방분권을 촉진하겠다고 나선 것이다.

우리나라 지방자치의 요소는 두 가지이다. 하나는 중앙정부로부터의 단체의 자치 즉, 단체자치이며, 또 하나는 지방자치단체(지방행정)에 대한 주민의 참여와 감시, 비판을 의미하는 주민자치를 의미한다. 그런데 다소 문제점이 있기는 하지만 주민자치는 어느 정도 되고 있다. 중앙정부와 지방자치단체간의 단체자치, 다시 말해서 지방분권은 아직 안되어 있다는 것이다. 처음에 이야기한 것처럼 지방행정의 근거는 법과 제도이다. 그 법과 제도는 중앙정부가 만든다. 그런데 현행 지방행정에 관련된 법과 제도의 대부분은 과거 중앙집권시대에 중앙정부에서 중앙정부의 시각에서 만든 법과 제도이기 때문에 아직도 지방을 구속하고, 감독하고, 통제하는 요소가 많다. 장성군수님이 중앙에 가는 이유는 재정을 좀더 확보하기 위해서 또는 일을 하려는데 법과 중앙정부의 규제에 의해서 안 되니까 이 규제를 풀어 달라고 중앙에 가는 것이다. 앞으로는 군수님이 가능하면 중앙에 가지 않는 날이 올 때 진정한 분권과 자치가 이루어 졌다고 볼 수 있을 것이다.

그렇다면 앞으로 분권을 누가 어떻게 해야 이루어지는가? 첫째는 중앙정부에 몸담고 있는 공무원들이 사고와 자세를 바꾸어야 한다. 지금도 지방공무원은 자기들보다 못하고, 아직도 지식수준이 미흡하고, 그래서 우리가 도와주고, 지시하고, 통제하고, 감독해야 한다는 사고는 버려야 한다. 지금 우리나라의 법령 3,800개중에서 절반 이상은 지방행정을 수행하는데 관련이 있을 것이다. 과거에 만들어진 이 법들을 전부 조사를 해서 지방분권을 추구하는 법령안 제도로 바꿔야 한다. 이것을 지금 정부에서는 서둘러야 한다.

중앙정부가 앞으로 그렇게 법령을 개정하고 제도를 바꿔서 도와 군에 권한을 주고 이러한 권한과 사무를 수행하는데 소요되는 돈도 지원하겠다고 한다면 그 다음은 군의 공직자들이 주어진 권한과 돈을 잘 활용해서 지역을 발전시킬 수 있는 노력을 해야 한다. 그 다음으로는 군민들도 거기에 발맞추어서 주장할 것은 주장하고 의무는 성실히 수행해야 한다. 이와 같이 지방자치단체 및 공직자 그리고 주민들이 각자가 해야 할 본분을 다 할 때 진정한 지방분권, 지방자치가 실현되는 것이다.

지방의 입장에서 보면 지방분권은 쟁취의 대상이지만 쟁취해 온 권한과 지원 받은 돈을 활용하여 그것을 지역발전의 결과로 창출하는 것은 곧 자치단체와 공직자 그리고 주민의 몫이다. 그렇게 하려면 공직자의 역할이 대단히 중요하다는 것이다.

지방분권의 또 하나의 과제는 지방재정의 확충과 재정운영의 자율성 확대이다. 따라서 부족한 돈을 중앙정부에서 도와주어야 한다. 그래서 지방분권은 당연히 중앙정부가 지금보다는 더 많은 재정을 지원한다는 것을 의미한다.

군민들 누구나 지금보다 발전된 모습을 보고 싶고, 내 주변의 상하수도가 정비되어 깨끗하게 물도 잘나오고, 녹지도 더 조성해 주고, 후생복지도 높여 달라는 기대를 정부(지방자치단체)에 요구한다. 자치단체가 그런 일을 하기 위해서는 돈이 있어야 한다. 앞으로 정부는 지금보다 지방에 좀더 많은 돈을 지원하지 않으면 지방분권을 해서 권한을 준다고 해도 이를 실천하는 수단이 되는 돈(재정)이 없으면 지방자치, 지방발전은 허구에 불과하게 된다. 그래서 당연히 지방분권 속에는 재정분권, 국가에서의 재정지원을 확충해야 한다.

장성군의 지방세가 70억이면 개인으로는 굉장히 큰돈이지만 군으로 보면 아주 적은 돈이다. 경기도 용인시는 지방세 수입이 일년에 2,000억이다. 그런데 용인시와 장성군의 지방세 수입이 차이가 나는 이유는 간단하다. 우선 장성군은 인구가 적으니까 주민세 수입이 적다. 인구가 적으니까 자연히 자동차도 적고 따라서 자동차세 수입이 적다. 그리고 주민 수에 비례하여 담배소비세가 적다. 더 중요한 것은 용인시(수도권)와 장성군의 땅 한 평 값은 20배 정도로 엄청난 차이가 난다. 종합토지세는 토지가격, 정확히는 토지과표에 세율을 곱해서 부과한다. 때문에 장성군은 같은 면적이라도 종합토지세 세금수입액이 적을 수밖에 없다. 또한 아파트를 보자. 장성군에 있는 45평 아파트와 용인시에 있는 아파트는 값이 다르다. 값이 다르기 때문에 아파트 취득․등록세가 다른 것이다. 이래서 우리나라의 지방자치단체는 수도권에 있는 자치단체와 비수도권의 자치단체, 도시와 농촌, 큰 도시와 작은 도시를 비교하면, 농촌이나 비수도권이나 적은 도시는 기본적으로 세금수입이 적기 때문에 일할 수 있는 재정능력이 아주 약할 수밖에 없게 되어있다.

나는 여기에서 장성군의 공직자 분들에게 이런 제의를 하고 싶다. 지금 장성군의 한 세대가 내는 주민세가 3,000원이다. 3,000원이면 한 달에 250원 정도이다. 250원이면 맥주 한 병 값도 안 된다. 담배 한 갑의 몇 분의 일도 안 된다. 현행 지방세법상 주민세는 세대당 최고 만원까지 받게 되어 있다. 만원이라 해야 한 달에 900원 정도이다. 장성군의 발전을 위해서는 중앙에 가서 돈을 지원받아 오는 것도 중요하지만 장성군민들도 노력하자고 말하고 싶다. 만일 3,000원 받던 주민세를 내년 일월부터 주민과 의회가 같이 상의를 해서 주민들을 이해시켜서 만원을 낸다면 1억 6,000만원 정도가 추가로 확보될 것이다. 1억 6,000만 원정도면 그 몫을 다른 곳에 쓰지 않고 장성군민들이 필요로 하는 사업의 순서를 정해 놓고 연차적으로 추진 해나갈 수 있다. 그래서 군민들이 어렵지만 우리 스스로가 노력하는 모습, 지역발전에 기여하는 모습을 보여주었으면 한다. 장성군은 지역발전을 위해서 국가지원이 절대 필요하다. 그러나 우리가 이렇게 노력하니까 중앙도 도와 달라는 모습을 보이려면 장성군이 주민세를 만원으로 올려서 받았으면 한다. 전국에서 232개의 시군 중에서 보은군만이 만원을 받고 있다. 앞으로 재정문제에 대해서는 주민들도 이해하고 적극적으로 실천하는 자세를 견지해 주는 것이 대단히 중요하다는 말씀을 드리고 싶다.

다. 공직자의 자질 향상

앞으로 지방분권 추진에 의해서 중앙권한과 사무가 이양되고 정부에서 재정지원을 늘린다는 기대를 하자. 그렇다면 권한과 돈이 주어지면 이것을 활용해서 지역을 발전시키는 일꾼인 공직자는 어떻게 해야 할 것인가를 생각해 보자.

앞으로 지방자치를 정착시키고 장성군을 발전시킬 수 있는 견인차 역할을 하는 공직자에게 두 가지가 필요하다고 본다. 하나는 지금보다는 더 높은 수준의 업무능력을 개발하고 전문성을 높이는 것이다. 또 하나는 스스로가 신바람 나는 자세로, 적극적인 자세로 일할 수 있는 마음, 태도를 가져야 한다.

왜 공무원들이 지금 전문성을 높여야 하는가? 왜 공무원들이 이 자치시대에 자기분야의 전문성과 능력을 높여야 하는가? 이유가 있다. 첫째는 우리가 늘 상대하는 주민들의 지식이나, 기술, 정보수준이 엄청나게 높아졌기 때문이다. 가까운 시장터에는 채소를 파는 아주머니도 있고, 생선을 파는 아주머니도 있고, 리어카를 끌면서 장사를 하시는 아저씨도 있다. 만약 그 분에게 지금 우리 국가의 정치면 정치, 경제면 경제의 이야기를 물으면 놀랄 만큼 정확히 문제의식을 가지고 이야기를 한다. 옛날에는 그렇게 말해도 수줍어했다. 또 혹시 내가 말을 잘못한 것을 누가 보면 어쩌나 해서 자제를 했다. 그리고 세상 돌아가는 것에 대해 그렇게 많은 정보를 갖지 못했다. 대부분의 지방공무원들은 아침 일찍 출근하여 늦도록 일한다. 종일 일하다가 잘하면 밤에 뉴스 정도나 보고 잠든다. 그러나 시장에 있는 아주머니는 많은 사람들을 상대하기 때문에 많이 듣고, 많이 보기 때문에 세상을 많이 안다. 그 대표적인 예가 택시기사이다.

우리가 늘 상대하는 시민들이나 기업인들이 우리보다 더 많은 기술, 정보, 지식을 가지고 있다. 그런 사람들을 지원하고 지도하려면 그 분들 보다 더 많은 기술과 정보, 지식을 습득해야 한다. 그래서 우리가 공부하고 전문성을 높여야 한다는 것이다. 농촌지도소가 기술센터로 이름이 바뀌었다. 옛날에는 면사무소와 지도소에서 사람들을 모아놓고 볍씨는 몇 도의 물에 담가라, 어떻게 꺼내라, 어떻게 뿌려라, 몇 cm정도 심어라는 등 일일이 다 설명해 주었다. 지금은 장성군에서 사과 재배하시는 분들에게는 그럴 필요가 없다. 그 분들에게는 가격과 유통만 보장되면 얼마든지 스스로 생산할 수 있기 때문이다. 다만 정부는 민간이 아직 갖지 못하는 기술, 정보를 가지고 그 분들에게 제공하기 위해서 농업기술센터가 생긴 것이다. 다시 말하면 민간이나 주민, 기업의 수준은 이미 높아졌기 때문에 공무원의 수준이 그보다 높아지려면 스스로 공부하고 노력해야 한다. 장성군에서도 오염문제, 폐수문제로 업소에 단속을 나갈 것이다. 미안한 이야기지만 사업하는 사람들은 공무원보다 더 많이 연구를 한다. 그런데 우리 공무원들이 법규도 제대로 모르고 지도를 나갔다가는 오히려 지도를 받게 될 것이다. 앞으로 공무원들이 주민들을 지도하고, 도와주고, 정보를 제공하려면 보다 더 법규를 연찬하고 기능정보 능력을 높여야 할 것이다.

두 번째는 13년 전에는 오늘날과 같이 시민에 의한 행정 감시, 비판 기능이 거의 없었다. 의회가 있었을까, 시민단체가 있었을까, 지방언론이 심하게 했을까, 주민들이 행정에 대해서 그렇게 간섭을 하고 대들었을까? 지금은 군민들의 인식이 높아지고, 의회라는 제도가 생기고, 언론이 발달하면서 공무원이 하는 일에 대해서 모두 감시하고 비판하는 능력이 엄청나게 커졌다. 시대가 바뀌어서 공무원들이 하는 일에 대해서 감시하고, 비판하고, 참여하는 주민의 능력과 기회가 확대되었기 때문에 공무원이 지혜롭게 대응하기 위해서는 공무원이 더 많은 공부를 하지 않으면 안 된다.

세 번째로 지방자치 이후 나타난 변화는 국제교류를 위해 외국과 자매결연도 맺고 필요한 협약도 맺게 되었다는 점이다. 그런데 외국인과의 교류에 있어서 그 수단은 국제 언어 즉 영어이다. 지방화, 정보화, 국제화라고 말은 많이 하는데, 국제화 시대에 맞는 요원확보가 잘 안되고 있다. 똑같은 용어로 협약서를 작성, 교환 했는데 당사자 간의 해석이나 뉘앙스가 다른 경우가 많다. 그래서 협약서를 써놓고도 해석이 각각 다르다. 앞으로 지방도 지방자치단체가 지방화, 국제화 시대의 한 주체로서 국제 업무를 수행해 나가기 위해서는 국제화 마인드와 국제 언어에 능통한 국제요원이 중요하다.

마지막으로 하나가 있다. 행정의 개념이 바뀌었다. 지난 1960년대 소위 중앙집권적 개발시대에는 정부가 지시하면 주민들은 당연히 따르는 것, 복종하는 것으로 생각했지 거기에 대해서 이의 제기가 거의 없었다. 그리고 국가가 도와주면  하나의 시혜로 생각하는 시대였다. 그러나 지금은 우리가 내는 세금으로 봉급 받고 우리를 위해서 봉사하기 때문에 이제 행정을 함에 있어 공직자들이 책임을 져야 한다는 사고이다. 그런 것을 요즘 행정서비스헌장제도라고 한다. 헌장의 내용을 보면 공직자 여러분들이 하는 일에 대해서 기준을 정해 놓고 이렇게 절차에 따라서 하겠습니다하는 과정에서 어떤 잘못이 있어서 군민들이 시정요구를 하면 그것을 받아들여 시정하겠습니다. 그리고 나서 행정이 잘못하여 군민에게 재정적인 손실을 주면 보상해주겠다는 것을 문서로 만든 것이 행정서비스헌장이다. 그래서 지금의 행정은 정부가 일방적으로 지시하는 것이 아니고, 국민과 행정간의 일종의 계약이다. 납세자와 봉사자의 계약이다. 그러나 행정서비스헌장이 도입되었지만 주민들은 잘 모른다. 또 공직자들도 행정서비스헌장제도에 대해서 잘 모르는 경우도 있다. 그러나 이제는 국민들이 따지고 약속한 것을 이행할 때가 된 것이다. 이처럼 행정의 개념이 변했기 때문에 공직자가 능력을 개발하고 정성껏 일하지 않으면 안 된다. 이렇게 해야만 지방자치가, 지방분권이 제대로 되는 것이다.

시키는 일도 많고, 주민들은 귀찮게 해서 죽겠는데 뭘 또 능력을 높이라고 하는지? 그러나 시대는 그렇게 바뀌었다. 공무원들은 신바람이 나지 않는다. 재미가 없다고 많이 이야기한다. 그 이유를 들어보면 보수가 부족하다, 인사에 불만이 있다, 나를 사회적으로 알아주지 않는다. 말이 안 먹혀들어간다 등 여러 가지가 있다.

보수문제에 대해서 만족하는 사람이 누가 있겠는가? 내가 1964년 9급 공무원으로 들어갈 때 봉급이 6천원이었다. 김포 쌀 두 가마니 값이었다. 그 때는 수당도 아무것도 없었다. 그 당시에는 요즘처럼 물가가 그렇게 오르지 않았었고, 취업기회가 적었기 때문에 교사, 은행원, 공무원이 인기 있는  좋은 직종이었다. 하지만 지금은 인플레 때문에 상대적으로 돈의 가치가 적다. 또 자영업자나 사업하는 사람들이 공직자보다 돈을 많이 벌어서 쓴다. 그렇기 때문에 상대적으로 적게 받는다고 생각하고 보수수준에 불만을 갖게 된다. 요즘 젊은 세대 일부는 아무리 물가가 오르고, 돈의 가치가 떨어졌다고 하더라도 아껴 쓰거나 저축을 하지 않는다. 집도 없으면서 차부터 사서 가족끼리 놀러 다니는데, 그런 사람들이 정년을 하면 앞으로 뭘 가지고 살 것인지 답답하다.

보수를 올리지 못하는 두 가지 이유 중 하나는 국가 전체적으로 인건비부담이 너무 많다는 것이고 또 하나는 우리는 적다고 생각하지만 냉정하게 생각하면 장성군 내에서도 공직자들보다 못사는 사람들이 너무나 많다는 것이다. 그렇기 때문에 그런 것도 고려해서 공무원의 봉급을 정한 것이다. 더 중요한 것은 예컨대, 연말에 공무원 인건비 5% 올린다고 한다면 사기업체는 그 5%를 출발 기준으로 해서 더 올린다. 그렇기 때문에 대기업과는 비교가 안 된다. 국가재정을 생각해보자. 그리고 아직도 우리 사회에 공직자보다 못사는 사람들이 많다는 것을 생각하면서 부족한 보수 문제에 대해서 국가도 노력해야 하지만 공직자 스스로가 그것을 수용하고 알뜰히 가계를 꾸려가려는 마음의 자세가 없으면 보수에 대한 불만은 꺼지지 않을 것이다.

두 번째는 승진문제, 인사문제이다. 몇 군데를 보면 공직자들이 보수보다는 인사에 더 민감하고, 불만이 많은 경우가 있다. 과거에 비해서 승진의 기회가 좁아졌다고 느끼는 사람이 있을 것이다. 그러나 그럴 수밖에 없는 것이 우리가 1961년도에 조국근대화, 새마을 운동을 하기 전에 중앙부처가 9개 정도였으나 조국근대화와 경제발전을 하면서 중앙부처나 자치단체의 조직과 기구가 늘어났다. 때문에 승진 기회가 늘어났다. 그러나 IMF가 터지면서 구조조정을 했다. 중앙과 지방이 조직을 줄이니까 자리가 더 줄어들어서 자연히 승진기회가 적어진 것이다. 인사문제는 굉장히 집요하다. 승진 때만 되면 자기가 될 것이라고 생각했다가 안 되면 허탈한 것이 공무원의 심정이다. 과거에 승진을 하여 직급이 올라가면 그 직책에 따르는 보이지 않는 +α 때문에 좋은 자리로 승진하는 경우도 있었지만 지금은 그런 일이 없다. 정말 자기가 맡은 일에서 전문가로서 공부하고, 강의도 하고, 책도 쓰고, 보람을 가지면 되는 것이다. 그런 자세를 가지지 않으면 스스로가 항상 인사문제, 승진문제에 대해서 불만을 가질 수밖에 없다. 그렇기 때문에  권한이 주어지고, 돈이 주어진다고 해도 공직자가 신바람이 나지 않으면 일이 안되는 것이다. 이런 문제를 걱정하면서 공직자 사기앙양을 위해서 국가가 할 일이 있고, 자치단체가 할 일이 있고, 공직자 스스로가 할 일도 있다는 것을 생각하면서 전문성을 높이고, 장성군을 위해서 열심히 일하는 자세가 이 시대에 여러분들에게 요구되는 사항이 아닌가 생각한다.

3. 선진 시민의식 함양

지방분권이 되고 장성이 발전하려면 지방에 권한도 주어지고, 부족한 돈도 주어지고, 공직자의 능력도 높여야 한다고 했다. 마지막으로 장성군민들은 장성아카데미를 개설해서 어느 군보다도 의식수준, 판단의 범위 등이 엄청나게 높아졌다고 생각한다. 눈에 보이지 않지만 자치시대에 맞는 주민들의 의식개발을 위해서 이런 아카데미를 개설한 것은 대단한 업적이다. 이것은 군수님이 떠난 후에도 계속 장성군의 발전을 위한 잠재력을 키운다고 본다.

마지막으로 주민들께 다시 한번 이야기하고 싶은 것이 있다. 나는 미국에서 일년간 공부를 하면서 미국이라는 나라가 정말 위대한 나라라고 생각했다. 미국은 인구가 세계3위이다. 미국은 종교나 인종이 아주 다양하다. 피부색깔이 다르고 언어도 다 다르다. 내가 보기에는 엄청나게 복잡한 사회이다. 그런데 그런 나라가 지금 세계 최강국으로 유지되는 원인이 무엇인가? 땅이 넓고, 인구와 자원이 많고, 과학기술이 발달하고, 재정이 충분하고, 국방력이 뒷받침 하는데 볼 수도 있다. 그러나 가장 중요한 것은 미국 국민들이 국가의 공권력을 준수하는 자세, 그리고 개인간의 약속을 철저하게 지키는 신뢰의 사회가 미국 발전과 유지의 힘이라고 생각한다.

내가 유학생활을 하던 중에 성당에 갔더니 나보고 “김 차관님 운전하시다가 유의할 사항이 하나 있다. 운전을 하다가 뒤에서 경찰차가 쫓아오면 그냥 그대로 길가에 대놓고 운전대를 잡고 가만히 있으십시오. 그리고 한참 있다가 경찰이 문을 열라고 하면 문을 열고, 신분증을 제시하라고 하면 신분증을 제시하십시오. 만일 위반을 했으니 미안하다는 말을 해야 겠다고 문을 열고 나오면 그냥 쏴버립니다.”라는 것이다. 신분증을 내려고 손을 넣으면 권총을 내는 줄 알고 쏴버린다는 것이다. 그렇게 하더라도 부당한 법 집행이라고 아무도 이의를 제기하지 않는다. 이것은 총기 소지를 허용하는 미국사회의 특성에서 기인한다고 볼 수도 있다. 경찰력, 공권력을 준수하는 국민의 정신이 바로 미국의 힘이라고 본다.

또한 미국에서 사업을 하는 분들이 가장 무서워하는 것이 세금이다. 그 나라에서는 엄청난 시스템 때문에 탈세 등을 할 수가 없다. 조세법으로 잡히고, 한번 낙인찍히면 사업을 못할 정도이다. 미국의 금융시스템은 아주 발전되어 있다. 유학생이 무슨 돈이 있겠는가? 주말에 슈퍼에서 70～80불 정도로 1주 동안 먹을 것을 겨우 사는데, 어느 날 주말에 골프채를 샀다. 골프채 하나에 800불을 신용카드로 계산을 했는데, 바로 다음날 신용카드 정지가 통보 되어온 것이다. 왜냐면 평소 70～80불을 쓰던 사람이 갑자기 800불을 쓰니까 도난당한 줄 알고 더 이상의 인출을 예방하기 위해서 카드사용을 정지를 시켜버린 것이다. 그 정도로 시스템이 정확하기 때문에 미국에서는 세금포탈은 하지 못한다. 세금과 경찰력이 오늘날 미국을 뒷받침하는 큰 힘이다. 무엇 때문에 그 사람들이 자기 집 앞의 풀을 깎겠는가? 미국 사회는 법은 아니지만 이웃끼리 서로 각자가 꽃을 가꾸고 깨끗하게 해야 자기들 사는 지역이 깨끗한 동네가 되고 자연히 살기 좋은 지역이 된다는 것이다. 그런데 만약에 어느 한 집이 잔디를 깎지 않거나 더럽게 하면 집값이 내려간다. 집값이 내려가면 저소득층이 이사를 온다. 자꾸 이사를 오면 기존에 살던 사람들은 그 동네를 떠나야 한다. 이렇게 서로 간에 자기 집을 깨끗이 관리하는 것이 하나의 사회규약이다. 이런 규약을 법보다 더 잘 지키고 있다. 이런 국민의 준법정신과 사회규약을 지키는 자세, 신뢰 때문에 미국사회가 있는 것이라고 생각한다.

군이 발전하려면 지금보다 더 많은 권한과 돈이 주어지고, 공직자도 스스로 노력해야 한다. 그리고 군민들도 해야 될 일, 하지 않아야 할 일을 잘 가려서 준수하고, 자치정신을 갖추어야 한다고 생각한다. 나는 이런 아카데미를 통해서 장성군민이 좀더 높은 시민정신을 발휘하고 있다고 생각한다. 비록 인구도 적고 자원도 부족하지마는 장성군민의 시민정신 함양과 장성군 모든 공직자들의 전문성 제고에 큰 기여를 하는 장성아카데미의 발전과 장성군의 발전을 기원하면서 강의를 마치고자 한다.