제290회 21세기 장성 아카데미(2001. 11. 23)

한국 지방자치의 현주소와 우리의 과제

金 秉 準 교수

- 국민대학교, 정치학 박사 -

· 1954년 생

· 영남대학교 정치외교학과 졸업

· 美 델라웨어대학교 정치학 박사

· 한국행정학회/한국정책학회/한국지방자치학회/한국부패학회 이사

· 현재 국민대학교 행정학과 교수

국가경찰위원회 위원

전국 시장·군수·구청장협의회 자문교수

전국 사립대학교교수협의회연합회 공동회장

서울특별시 시민평가단 단장

<著> 「주민자치 삶의 정치」, 「한국 지방자치의 현실과 과제」

「한국 지방자치론」, 「정보 사회와 정치과정」 外

한국 지방자치의 현주소와 우리의 과제

1. 성숙한 지방자치를 위한 지자체 혁신전략

2. 보다 발전적인 지방의회 운영을 위하여

1. 지방자치 제도의 바람직한 정립 방향

우리나라 지방자치의 현황을 보기에 앞서, 오늘에 있어 우리의 지방자치 제도가 과연 어떠한 방향으로 정립되어야 하는지를 먼저 정리할 필요가 있다는 생각이 든다. 우리 현실을 들여다 볼 수 있는 기준을 먼저 이야기해 보자는 것인데, 이 글에서는 이를 분권화와 자기 정화 내지는 자기 책임 메카니즘의 확립, 그리고 정치·사회적 비용의 절감과 경영관리 능력의 향상이라는 관점에서 정리해 보기로 한다.

. 졸저 『한국지방자치론』에서 필자는 올바른 지방자치를 위해서는 ① 적절한 자치권능의 배분, ② 지역사회내의 특정 이해관계세력으로부터의 자율성 확보, ③ 경영능력, 그리고 ④ 시민적 참여와 통제의 확보를 올바른 지방자치를 위한 네 개의 요소로 언급한 바 있다. 이 자리에서 논의되는 분권화와 자기정화 메카니즘의 정립, 그리고 정치사회적 비용의 절감과 경영관리능력의 향상도 보다 동태적인 의미를 지닐뿐 거의 같은 맥락에서의 논의라 할 수 있다. 『한국지방자치론』(서울: 법문사, 1998) 참조.

가. 분권화 : 시대적 변화와 분권화 개혁의 당위성

지방자치의 발전 또는 지방자치 제도의 개혁과 관련하여 제일 먼저 언급되어야 할 것은 과감한 분권화이다. 즉 중앙정부가 수행·집행하고 있는 업무와 재정, 즉 권한과 일과 돈을 되도록 과감히 지방으로 이양하는 것이다.

국가가 중심적 역할을 수행하는 전통적인 정치·행정체제에 있어 지역이나 지방자치단체의 역할은 소극적일 수밖에 없었다. 국가 중심의 발전전략이 추구되는 상황 속에서 지방자치단체는 중앙정부의 일선기관으로 전락할 수밖에 없었고, 국제사회에 있어서도 □지방이나 도시 → 지역 →국가 → 세계□로 연결되는 구도 속에서 그 나름의 독자적 위치를 확보할 수가 없었다.

. 최협, □지방화시대: 자치단체가 나서야 할 때,□ 「한국발전」, 통권 7호(1994, 봄), 163-164쪽; 지병문, □세계화와 지방정부의 역할: 지방의 국제화,□ 한국정치학회 추계학술대회논문집, 1994년 10. 15. 308쪽 참조.

그러나  최근 들어 이러한 상황이 크게 변하고 있다. 중앙정부가 그 기능적 한계를 드러내고 있는가 하면, 오히려 지방이 성장의 축이 되어야 할 필요성이 높아지고 있다.

무엇보다도 먼저 우리는 경제·사회의 규모가 확대되고 민권이 성장했다는 사실에 주목할 필요가 있다. 잘 알려진 바와 같이 우리의 경우만 해도 제3공화국 이후 한 때 중앙정부 중심의 발전전략이 주효했던 적이 있었다. 중앙정부 주도아래 다양한 행정 주체들과 경제사회 주체들이 강력히 통제되고, 제한된 자원이 효과적으로 동원·관리되면서 경제 발전을 위한 기틀이 마련될 수 있었던  것이다.

.  Leroy P. Jones and Il Sakong, Goverment, Business and Entrepreneurship in Economic Development: The Korean Case(Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1980), pp. 72 -86.

그러나 이것은 어디까지나 경제·사회의 규모가 작고, 민권의식이 낮을 때의 일이다. 오늘과 같이 민권의식이 높고 경제·사회의 규모가 중앙정부의 통제능력을 넘어서는 시점에서는 어려운 일이다.

오늘과 같은 시대에 있어서는 오히려 집권의 논리보다는 분권의 논리가, 또 통제와 규제의 논리보다는 자율과 경쟁의 논리가 강조된다. 분권을 통한 지방자치단체간의 자율과 경쟁이야말로, 또 불필요한 규제완화를 통한 경제사회 주체간의 자율과 경쟁이야말로, 지역과 민간부문 곳곳에 흩어져 있는 생산적 잠재력을 효과적으로 동원하여 국가경쟁력 강화와 연계시킬 수 있기 때문이다.

둘째, 최근 강화되고 있는 □세계화□ 추세 또한 주목할 필요가 있다. 세계화라 함은 흔히 인적· 물적 자원과 기술과 사상 등이 세계를 단위로 자유롭게 흐르게 되는 현상을 말하는 것으로, 교통·통신의 발달로 인한 국가 간 상호 의존체계의 심화, 그리고 그로 인한 국가의 전통적 역할 축소가 그 본질적 배경을 이루고 있다.

. 김병준, 『한국지방자치론』(서울: 법문사, 1994), 376-377쪽.

국가 역할의 축소와 국경체제가 약화를 배경으로 하는 세계화는 자연스럽게 □지방□이나 □지역□, 또 그 정책 및 행정 주체로서의 지방자치단체의 역할을 강조한다. □지방□과 □지역□, 그리고 지방자치단체가 □지방이나 도시 → 지역 →국가 → 세계□로 연결되는 구도를 벗어나 세계 체제로 바로 연결되는 구도로 전환되고 있기 때문이다.

역할이 축소되고 있는 국가를 대신하여 지역 내의 기업들을 직접 지원·보호하는 전방위 경쟁의 장(場)에 뛰어 들어야 할 뿐 아니라 지역 내의 잠재적 자원을 활용하여 외국으로부터 들어오는 인적 물적 자원에 대해서도 나름대로의 대응책을 강구하지 않으면 안 되는 상황을 맞고 있다.

한마디로, 새로운 시대가 전개되면서 지방과 지역, 그리고 지방자치단체의 역할이 크게 강조되고 있다고 하겠는데 바로 이러한 시각에서 개혁을 지향하는 많은 나라들이 □지방□과 지방자치단체의 역할을 강화하는 내용의 개혁을 시도하고 있다. 이웃나라 일본만 하더라도 지방분권일괄법 제정을 통한 중앙 행정권한의 과감한 지방 이양 등 오랫동안 유지되어 왔던 □일극중심 체제(一極中心體制)□를 벗어나 지역 사회와 지방자치단체의 역할과 자기책임성을 강조하는 근본적인 개혁을 시도하고 있다.

나. 자기 정화 내지는 자기 책임 확보 메커니즘의 확립

중앙정부의 권한과 재정이 지방으로 과감하게 이양하는 분권화가 이루어진다고 해도 지방 차원에서 이를 공정히 다룰 수 있는 메커니즘이 확립되어 있지 않으면 지방자치는 예기치 않은 결과를 초래할 수 있다. 분권적 질서가 지역 사회의 소수 엘리트의 권력적 기반을 강화시켜주거나 공권력의 사유화를 초래하면서 부정한 결과를 낳을 수가 있다.

미국 행정학계와 정책학계에서 한때 비상한 관심을 모았던 □무의사 결정□에 관한 연구들이나, 하나의 기업이 특정 주의 정치·경제적 권력을 장악하면서 생겨나는 폐해를 의미하는 □기업주(企業州, company state) 현상□에 관한 연구들이 모두 이에 해당한다.

따라서 지방자치가 올바르게 자리잡기 위해서는 분권화와 함께 주어진 권한이 올바르게 행사될 수 있는 지방 차원의 자기 정화 내지는 자기 책임 확보 메커니즘이 자리잡지 않으면 안 된다.

즉 어느 한 집단도 권력을 자의적으로 행사하거나 공적인 의무를 해태하지 못하도록 하는 상호통제 메커니즘이 자리잡고 있어야 하는 것이다. 이와 관련하여 지방정부를 올바르게 구성하게 하는 바람직한 선거제도의 정착과 시민단체의 역할 등이 매우 중요하다. 이에 대해서는 다시 후술하기로 한다.

다. 정치·사회적 비용의 절감

지방자치 제도를 운영하는데는 여러 가지의 정치·사회적 비용이 든다. 정부를 구성하기 위한 선거를 치러야 하고, 지방의회를 포함한 정치기구를 운영하기 위한 경비를 지불해야 한다.

직접적인 경비도 적지 않겠지만 정치 과정이 복잡해지면서 발생되는 간접적인 과정 비용은 더욱 엄청나다. 지방자치라고 하는 것이 권력의 분산을 의미하는 만큼 소위 말하는 □결재점(clearance points)' 즉 동의를 얻어야 정책이나 사업을 시행할 수 있는 접점이 많아지는 것을 뜻한다.

또 동의를 받아야 하는 접점이 많아지는 만큼 정치 과정과 행정 과정은 그 만큼 더 길어지고 힘들어진다. 과정 비용이 증가할 수 있음은 당연한 이치이다. 최근 일어나고 있는 각종의 지역 이기주의의 상당부분이 이러한 비용에 해당한다고 볼 수 있다.

분권화와 지방화가 민주성과 효율성의 확보는 물론 국가 생존에 있어서까지 중요한 의미를 지니는 상황에 지방자치를 심화시켜 나가는 것은 대단히 중요한 일이다. 그러나 그렇다고 하여 필요 이상의 정치·사회적 비용을 지불할 이유는 없다.

라. 경영관리 능력의 지속적인 향상

분권화와 함께 지방자치단체 집행부 차원의 경영관리 능력 향상이 매우 중요하다. 이러한 능력이 결여된 상태에서는 시대가 요구하는 고객 중심의 합리적인 행정을 운영해 나갈 수 없기 때문이다.

흔히들 경영관리 능력이라 하면 지방자치단체가 영리사업을 하여 세외수입을 올리는 것을 떠올리는 경우가 있는데 이 자리에서 이야기하는 경영관리 능력은 단순히 이러한 세외수입의 확보를 의미하는 것은 아니다.

오히려 지방자치단체와 지역 사회의 사회·경제적 잠재성과 한계를 체계적으로 파악하고, 이를 바탕으로 지역 사회 발전을 위한 합리적인 계획 또는 정책을 입안하고 이를 경제적으로 수행해 나가는 능력이라 할 수 있다.

기획능력과 자원 동원능력, 그리고 합리적인 집행능력, 그리고 지속적으로 관리혁신을 이룰 수 있는 능력이라고 하겠다. 이러한 능력이 갖추어져 있지 않은 경우 분권화의 효과는 반감될 수밖에 없는 바, 지방자치 관련 제도를 정비함에 있어서는 지방자치단체의 이러한 경영관리 능력을 향상시킬 수 있는 방향으로 대안이 모색될 필요가 있다.

2. 우리나라 지방자치 제도의 현황

앞서 지방자치가 올바르게 운영되기 위해서 지방자치 관련 제도가 어떠한 방향으로 정립되어 있어야 하는가를 살펴보았다. 말하자면 우리의 현재를 살펴보기 위한 기본척도를 살펴 본 셈인데, 이들 척도를 통해서 본 우리나라 지방자치 제도의 현재가 어떠한지를 잠시 살펴보기로 한다.

먼저 분권화와 관련하여서는 그다지 긴 설명이 필요하지 않다. 권한과 업무, 그리고 재정 모두가 중앙정부 위주로 배분되어 있음은 이미 잘 알려진 사실이다. 1998년 12월 중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률이 제정되고, 이 법에 의해 대통령직속의 지방이양추진위원회가 설치되어 운영되고 있지만 중앙과 지방간의 권한 및 사무 배분 상황은 크게 개선된 것으로 보이지 않는다.

위원회가 설치된 후 2년 가까운 시간이 흘렀지만 그동안 이양이 결정된 사무는 3백여 건에 불과하다. 그것도 중앙정부의 사무를 지방으로 이양하는 것은 그 반에 지나지 않으며, 그 나머지는 시·도의 사무 및 권한을 시·군·자치구로 이양하는 것이다. 그 결과, 지방자치단체의 사무와 자치권은 여전히 크게 제약된 상태에 있다.

재정력 또한 마찬가지이다. 중앙정부 위주의 재정체계 아래 지방자치단체의 재정력은 현저히 낮은 수준에 있다. 군(郡)의 대다수가 자체수입으로 인건비를 감당하지 못하는 수준에 있고, 재정자립도가 100%에 가깝다는 서울시와 같은 경우도 지역의 행정 수요를 제대로 감당할만한 재정력을 갖추지 못하고 있다.

자기정화 내지는 자기책임 확보라는 점에서도 많은 문제를 안고 있다. 우선 자치단체장과 지방의원에 대한 책임을 확보하는 가장 중요한 수단인 선거가 올바른 선거로서의 기능을 다하지 못하고 있다.

자치단체장 선거는 일부 지역의 경우 공천이 곧 당선을 의미하는 경우가 적지 않은 바, 이러한 지역에 있어서의 민선은 단체장에 대한 임명권을 중앙정부가 지구당위원장이나 중앙당 실력자에게 넘겨준 의미 이상을 지니지 못한다. 정당추천이 허용되고 있는 광역의원선거의 경우도 마찬가지이며, 기초의원 선거에 있어서도 유권자가 후보자를 알지도 못한 채 투표를 하게 되는 등 갖가지 모순이 발생하고 있다.

아울러 지방의회 제도의 모순으로 지방의회가 제 기능을 다 하지 못하고 있으며, 지역 주민의 참여의식 또한 지역에 따라 큰 차이가 있기는 하나 전반적으로 볼 때 충분한 수준에 이르지 못하고 있다. 지방자치단체 차원의 자기정화 내지는 자기책임을 확보하기가 쉽지 않은 상태에 있다는 말이다.

또 주민의 참여를 고양시킬 수 있는 주민소환 제도와 주민투표 제도 등이 도입되지 않은 상태에 있으며, 주민감사청구 제도 등의 직접민주주의 제도 또한 성립 조건이 까다로워 제대로 활용되지 못하고 있다.

정치·사회적 비용의 절감이라는 부분에 있어서도 우리의 지방자치는 많은 문제점을 안고 있다. 중앙정부 정책과정에 지방자치단체의 참여가 제한되는 등 중앙과 지방간의 대화체계가 바르게 정립되어 있지 않으며, 지방자치단체간에도 올바른 대화체계가 정립되어 있지 않은 실정이다.

그 결과 각종의 국책사업이나 지방자치단체 사업이 지역 사회의 이해관계를 무시한 채 결정되는 경우가 허다하며, 그 결과 지역이기주의로 불리는 불필요한 마찰을 야기 시키는 등의 부작용을 일으키고 있다.

끝으로 경영관리 능력 부분인데, 이 점에 있어서도 그다지 긴 논의가 필요하지 않다고 판단된다. 지방자치단체의 경영관리 능력이 떨어진다는 사실은 이미 수없이 지적되어 온 터이다.

행정의 투명성과 목표지향적인 관리체제가 자리잡지 않은 상황 속에서 능력보다는 인맥이 공무원의 미래를 좌우하는 구조가 자리잡고 있는가 하면, 폐쇄적인 인사행정 체계를 운영함으로써 전문인력이 진입할 수 있는 길을 막고 있다. 효율적인 재교육과 훈련체계가 갖추어져 있으면 그나마 다행이겠으나 이 또한 그러하지를 못하다.

3. 지방자치제도의 개혁 : 과제와 방안

위와 같은 문제들과 관련하여 그동안 적지 않은 개혁안들이 제시되어 왔다. 시민단체와 학계를 중심으로 제시된 개혁안들만 해도 그 수가 적지 않다.

아래에서는 앞서 정리한 네 가지의 기본방향이라는 관점에서 필자 나름대로의 개혁방안을 정리를 해 보았으면 한다.

개혁이 필요한 부분을 모두 열거하기보다는 가장 중요하다고 생각되는 부분을 일부 거론해 본다는 입장에서 정리하도록 한다.

가. 분권화와 관련된 개혁과 지방이양추진위원회의 활동 강화 또는         지방분권법의 제정

앞서 언급한 바와 같이 지방이양추진위원회가 활동을 시작한 지가 2년 가까이 되고 있지만 지방이양 실적은 미미한 수준에 머물고 있다. 실질적으로 이미 지방이 담당하고 있는 사무를 지방사무로 정리해 준 것이나 시·도 사무를 시·군·자치구로 이양한 것을 제외하면 불과 백여 건 정도를 이양한 수준이다.

지방이양추진위원회가 기대된 성과를 내지 못하고 있는 데에는 여러 가지 이유가 있다. 우선 위원회의 구성부터가 문제가 된다. 권한 및 사무의 위임이 첨예한 이해관계가 걸린 사안인 만큼 분권화에 대해 강력한 의지와 투지를 지닌 위원들이 임명되어야 했으나 그렇지 않은 경우가 없지 않다. 시민단체와 학회, 지방의회 의장협의회 등 공식적인 기구의 추천을 받아 임명하지 않은 관계로 위원 개개인의 책임성을 확보하기 쉽지 않은 점도 적지 않은 문제로 지적될 수 있다.

또 사무를 발굴하고 이양하는 절차 또한 문제가 된다. 제로베이스에서 시작하는 것이 아니라 지방자치단체의 신청이 있는 경우 이를 중앙정부와 협의하여 이양하는 방식을 취하고 있는 바, 위원회 설치 이전에 존재했던 지방이양합동심의위원회 방식과 크게 다르지 않다.

위원회가 제대로 기능하기 위해서는 위원회 위원부터 새로운 방식에 의거 새로이 구성되어야 한다. 아울러 보충성의 원칙에 의거하여 제로 베이스에서 중앙정부가 수행하지 않으면 안 되는 사무만을 골라내고 그 외의 사무는 원칙적으로 지방자치단체로 일괄 이양하는 등의 강력한 분권화 작업을 추진할 필요가 있다.

아울러 가능하면 현행 중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률을 지방분권법으로 다시 만들 필요가 있다. 현행 법률은 지방이양추진위원회의 설치와 행정권한의 지방 이양을 중심적으로 다룬 법률로 지방자치단체의 재정력 강화에 관한 문제는 상징적인 내용만을 규정하고 있다. 지방분권법이 되지 못하고 중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률이라는 긴 이름이 붙은 이유도 이 때문이다. 따라서 이 법은 중앙정부와 지방자치단체간의 재정배분에 관한 실질적인 내용을 담은 지방분권법으로 다시 제정될 필요가 있다.

이 자리에서 하나 하나 모두 열거할 수는 없지만 이러한 새로운 법률과 새로운 위원회를 통해 지방자치단체의 자치조직권과 자치행정권, 그리고 자치재정권과 자치입법권이 대폭적으로 확대되어야 한다. 잘못된 규제와 제한 등에 대해서도 대폭적인 개정, 개선 작업이 있어야 함은 물론이다.

나. 자기정화 내지는 자기책임 확보 메커니즘 확립과 관련된 개        혁과제

지방자치단체의 자기정화 내지는 자기책임을 확보하기 위해서는 다른 무엇보다도 먼저 지방정치 과정에 시민의 신념과 이해관계를 올바르게 반영하고, 상호 적절한 견제와 균형을 이룰 수 있는 지방의회 의원과 단체장을 선출하는 것이 중요하다.

그리고 이들에 대한 지속적인 독려와 감시를 통해 시민적 이익을 보호할 수 있는 시민단체의 육성과 정보통신을 이용한 직접 참여 메커니즘의 확대가 시급하다.

(1) 올바른 지방정부의 구성

현행 지방자치법은 지방의회의원의 신분을 명예직으로 규정하고 있으며, 서울을 비롯한 대도시 의회는 대의회 제도를 운영하고 있다. 명예직 제도는 일면 지역 사회에 대해 봉사정신을 지닌 인물들을 지방의회로 진출시킨다는 점에서 장점을 지닌 듯 하나 오늘과 같은 이익사회, 특히 도시 지역에서는 여러 가지의 파행을 낳고 있다. 어찌 보면 지방자치와 정치에 대한 잘못된 상식이 건전한 지방자치의 발전을 저해한 가장 대표적인 사례라 할 수 있다.

아울러 선거구 문제 또한 개정을 깊이 고려할 필요가 있다. 현행의 제도는 소선거구제를 기본으로 하고 있다. 이러한 소선거구제는 주민과 지방의원의 관계를 보다 밀접하게 하는 등 그 나름대로의 장점을 지니고 있다.

그러나 이러한 제도는 지방의원들로 하여금 지역 전체의 이익보다는 출신 지역의 이해관계에 지나치게 집착하게 한다는 점에서 적지 않은 문제가 되어 왔다. 때로는 지역이기주의 문제와 연계되어 지방자치단체의 집행력을 약화시키기도 했다.

따라서 소선거구제를 기초지방자치단체 전 구역을 하나의 선거구로 하는 중선거구제(광역) 내지는 대선거구제(기초)로 전환하는 문제를 검토해 볼 필요가 있다.

올바른 지방정부의 구성과 관련하여 빼 놓을 수 없는 부분이 시민단체의 선거참여 문제이다. 이 역시 잘 알려진 바와 같이 통합선거법 제87조는 □단체는 사단·재단 기타 명칭의 여하를 불문하고 선거기간 중에 그 명의 또는 그 대표자의 명의로 특정 정당이나 후보자를 지지·반대하거나 지지·반대할 것을 권유하는 행위를 할 수 없다.□라고 규정함으로써 단체의 선거운동을 엄격히 금지하고 있다.

선거 과열을 방지하기 위한 것으로 그 근본취지는 충분히 이해할 수 있다. 그러나 이 조항은 정당에 의한 선거 과정의 사실상의 독점을 허용하고 있다는 점에 큰 문제가 있다.

관변단체나 특수 이해관련 세력의 선거운동을 규제하는 효과는 있겠으나 건전한 시민단체의 소극적인 정치 기능마저도 규제한다는 점에서 큰 문제가 된다. 수면 아래에서 활동하는 사조직이 제대로 규제되지 않는 현실에서 공익적 시민단체의 기능만 묶어 버릴 수 있다는 점에서 더욱 그러하다.

□지지□와 □비판□을 허용함으로써 이들 공익적 시민단체들의 건전한 참여기능과 비판기능을 살리고, 그를 통해 정당이 보다 건전한 시민정당으로 발전할 수 있도록 하는 방향으로 개정이 모색되어야 한다. 선거 과열이 우려되는 경우 지지와 비판을 할 수 있는 단체의 범위를 한정시키는 방안을 생각해 볼 수도 있다.

끝으로 지방선거에 있어 정당참여 문제도 어떠한 형태로든지 근본적으로 다시 고민해 볼 필요가 있다. 필자는 오랫동안 정당참여에 호의적인 입장을 취해 왔다. 정당 내천이 이루어질 수밖에 없는 상황에 정당 배제가 실제로 무슨 의미를 지니겠느냐는 생각이 있었고, 정당의 지방정치에의 참여는 장기적으로 정당의 민주화를 촉진하여 오히려 우리의 잘못된 정당정치 문화를 고쳐줄 수 있을 것이라 믿었기 때문이다.

그러나 최근 우리나라의 주요 정당들이 보이고 있는 행태는 필자의 이러한 생각을 많이 바꾸어 놓았다. 내천이 있을 수밖에 없는 상황이라 할지라도 정당의 참여를 배제시키는 것이 중앙정치가 지방자치를 오염시키는 것을 막을 수 있지 않을까? 하는 생각이 든다.

그러나 후보자에 대한 주민의 인지도가 낮은 선거, 예컨대 도시 지역의 기초의원 선거 등에 있어서는 정당 공천을 허용하는 것이 후보자를 식별하는데 그나마 도움이 되지 않을까 생각한다.

(2) 공익적 시민단체의 육성과 직접 참여 메커니즘의 정립

선거가 제 아무리 완벽하다고 해도 그 나름대로의 한계와 모순을 지닐 수밖에 없다. 따라서 어떠한 경우에 있어서건 건전한 직접참여 메커니즘이 정립되어 있어야 한다.

이 점에 있어 공익적 시민단체의 역할은 매우 중요하다. 시민과 지방정부의 중간에 선 매개집단으로써 시민의 이해관계와 신념을 잘 정리하여 전달하는 기능을 담당하기 때문이다. 자칫 혼란스러울 수 있는 직접적인 참여를 조직화 할 뿐 아니라 그 활동이 지속적이라는 점에서도 시민 개개인의 한계를 보완해 준다.

따라서 건전한 지방자치를 운영하기 위해서는 지역 사회에 공익적 시민단체를 육성하기 위한 여러 가지의 정책적 노력이 경주되어야 한다. 우리의 경우는 이러한 단체들을 육성하는 것이 아니라 오히려 이들 단체들의 활동을 억제하는 제도들이 아직도 존재하고 있다. 앞서 언급한 통합선거법 제87조는 그 대표적인 경우이다.

다. 정치·사회적 비용의 절감

지방자치에 따른 정치·사회적 비용을 최소화하기 위해서는 불필요한 자치구역의 조정과 함께 자치계층 및 행정계층을 축소하여 행정과정 및 정치과정을 되도록 단순화하고, 정치적 접점이 많아짐에 따른 이해관계를 조정할 수 있는 상호 대화체계와 조정체계를 마련하는 것이 중요하다.

(1)  자치구역의 조정 및 자치계층/행정계층의 축소

우리나라의 경우 자치계층은 광역자치단체와 기초자치단체의 2계층, 그리고 행정계층은 광역자치단체와 기초자치단체에서 읍·면·동 또는(행정)구·읍·면·동에 이르는 3∼4 계층을 이루고 있다.

이러한 계층구조는 오늘과 같이 정보통신이 발달하고 그에 따라 조직 내·외적인 □통솔의 범위(span of control)'가 확대된 시대에 있어서는 지나치게 복잡한 구도라 할 수 있다. 따라서 이에 대한 개편이 요구된다. 아울러 행정계층으로서의 구·읍·면·동의 문제 또한 논의의 대상이 된다.

계층문제는 이미 상당한 논의가 이루어지고 있는 만큼 이 자리에서의 긴 논의는 생략하기로 한다. 그러나 두 가지 점은 분명히 해 둘 필요가 있다.

그 하나는 계층과 구역에 관한 한 100% 옳은 정답은 없다는 점이다. 단순하면 단순한 대로, 또 복잡하면 복잡한 대로 그 나름의 운영방식이 있을 수 있다. 또 지역 사회의 정치·사회적 성격과 문화에 따라 그 답이 달라질 수도 있다. 단순한 논리를 앞세워 무리한 개편을 추진하는 경우 오히려 더 많은 사회적 비용을 지불할 가능성도 있다.

그리고 둘째, 구역과 계층문제는 지역 주민이 결정하도록 해야 한다는 점이다. 중앙정부에 의해 획일적으로 이루어져서도 안되며, 행정기관이 일방적으로 추진해서도 안 된다. 현재 현안이 되고 있는 제주도 지역의 문제 역시 중앙정부나 지방자치단체가 단시간에 일방적으로 결정지을 문제가 아니다.

꼭 개편할 이유가 있다면 현 체제로 상당기간 운영을 해 본 뒤 도민 전체가 주민투표로 결정을 짓는 것이 옳다. 중앙정부는 이러한 사안의 해결을 위해서라도 하루 빨리 주민투표 제도를 도입해 주어야 한다.

2) 대화체계와 조정체계의 마련

각종의 분쟁을 방지·조정할 수 있는 효율적인 메커니즘을 확립하는 것이 매우 중요하다. 분권적 체제에서는 분권적 체제에 맞는 정책결정과 행정 메커니즘이 있어야 하는 것이다.

한때 이러한 메커니즘을 확보하고자 하는 노력 대신 지방자치단체장에 대한 징계권의 신설 등 권력적 통제수단을 다시 확보하고자 시도가 있었는데 이러한 시도야말로 시대를 역행하는 단견이라 할 수 있다.

대화와 조정체계와 관련하여서는 각종의 행정협의회 등 각종 횡적 체계를 확립하는 것도 중요하지만 종적 체계의 확립이 더욱 중요하다. 최근 일어나고 있는 각종의 갈등이 횡적인 성격보다는 종적인 성격을 띠고 있는 경우가 많기 때문이다.

이러한 종적 체계와 관련하여 가장 중요한 것은 지방자치단체로 하여금 국가의 주요 결정과정에 참여하게 하는 것이다. 지방적 이해관계와 비전이 국가정책에 용해되면서 국가와 지방자치단체간의 기능적 연계를 더욱 공고히 될 수 있기 때문이다.

.  이기우 교수는 지방자치단체가 국정에 영향을 미쳐야 하는 이유를 다음과 같이 설명하고 있다.: 첫째로 민주주의원칙으로부터 지방의 국가의사결정과정에 참여가 요구된다. 민주주의는 아래에서 위로의 의사결정을 요구한다....... 이러한 아래에서 위로의 의사결정을 통하여 지방의 혁신적인 아이디어와 경험 및 지방적인 이익을 국가의 의사결정과정에 반영할 수 있다....... 둘째 법치국가적인 요소이다. 지방분권의 가장 중요한 기능은 권력분립을 통하여 국가권력의 남용을 방지하여 시민의 자유와 권리를 보장하려는데 있다.......셋째로 국가의 실질적인 통합을 위하여 지방자치단체의 참여가 요구된다. 국가의 지방자치단체에 대한 영향력의 행사가 위로부터 아래로의 일방적이고 강제적인 통합력의 행사라고 한다면 지방자치단체의 참여에 의한 공동체의 의사형성은 아래에서 위로의 자발적인 통합을 가져온다......넷째로 지방자치단체의 자치권을 수호하고 지방분권적인 정치체제를 존속시키기 위하여 지방의 참여가 요구된다.......이기우, 『지방자치이론』(서울: 학현사, 1996), 366-367쪽.

지방자치단체가 국정에 참여하는 형태에는 여러 가지가 있을 수 있다. 그러나 지금 현재로서는 지방자치단체의 대표로 구성되는 지방자치단체장협의회와 지방의회의장협의회 등의 연합조직이 법률안 제출권과 국정에 대한 의견제시권 등을 갖도록 하는 것이 하나의 좋은 안이 될 수 있다.

. 위의 책, 369쪽.

아울러 청와대에 대통령과 지방자치단체장 및 지방의회 의원을 연결시켜주는 정무 2수석을 두는 방안도 심각히 고려할 필요가 있다.

지금 현재 지방자치단체장과 지방의회의원은 행정자치부를 통한 □관리□의 대상이 되고 있으며, 자치단체의 의견은 중앙행정기관을 통하여 국정의 중심부로 전달되고 있다. 전달과정에 있어 자치단체의 이해관계와 의견이 왜곡되는 일이 있음은 물론이다.

지난해 말썽이 되었던 부단체장의 국가직화를 둘러 싼 소요와 단체장의 임명제 전환시도와 관련된 파동, 그리고 현재 추진되고 있는 반자치적 정책들도 국정 핵심부와 자치단체간의 올바른 의사전달 통로가 있었다면 애초에 일어나지 않았을 일들이다.

라. 경영관리 능력의 강화와 관련된 과제

경영관리 능력의 강화는 상당부분 지방자치단체 차원의 과제라 할 수 있다. 그러나 실제에 있어서는 중앙정부와 관련된 사안이 적지 않다. 중앙정부의 법률적 규제 등이 지방자치단체의 경영화 노력을 방해하는 경우가 적지 않기 때문이다.

예컨대 뉴질랜드에서 성공적으로 적용된 것으로 알려져 있는 고위직 공무원의 계약제나 미국 바이잘리아시 등에서 이루어진 예산회계제도 개혁을 통한 재정력 강화 등은 우리의 경우 들어설 자리가 없다. 중앙정부의 규제와 통제아래 놓여 있기 때문이다.

최근 들어 지방자치단체의 관심을 끈 벤치마킹(benchmarking)만 해도 그렇다. 벤치마킹은 실행과 연계되어야만 효력을 발생할 수 있는 것으로 성공요소(success factor), 즉 업무 개선과 경쟁력 향상에 결정적  영향을 미치는 요소에 대한 통제권이 있느냐 없느냐가 성공의 관건의 된다.

아무리 좋은 방안이 있다고 해도 그 방안을 실현할 수 없는 권한이 없다면 아무런 소용이 없는 것이다. 우리의 경우 이러한 제약이 많다는 데에는 어느 누구도 큰 이의가 없을 것으로 본다.

향후 중앙정부는 이러한 제약요인을 줄이는 한편 지방자치단체 차원의 개혁을 고무하고 유도·지원하는 방향으로 그 기능을 재정립해야 한다. 이를 위해서는 지방자치단체의 개혁의지나 경영화 의지를 감소시킬 수 있는 교부세 제도를 보다 합리적으로 개선하는 등의 노력이 있어야 하겠고, 새로운 혁신방안 등에 대한 정보와 기법을 전달하는 정보기능 또한 강화할 필요가 있다.

일반행정에 대한 중앙정부의 이러한 기능상의 변화는 당연히 행정자치부의 개편과 연계되어야 한다. 각종 법령 개정을 통해 일반행정과 재정관리에 대한 각종의 규제는 보다 발전적으로 줄여나가는 한편 지방자치단체를 지원하는 지원 기능은 대폭 강화할 필요가 있다. 말하자면 지방자치단체를 소비자로 아는 기관으로 새로이 정립되어야 한다.

4. 맺는 말

지방자치는 분명 법과 제도 이상의 문제이다. 법과 제도뿐만 아니라 정치·경제적 환경과 문화 등 다양한 변수가 어우러져 그 모습을 나타내게 되는 것이다. 그러나 그럼에도 불구하고 법과 제도는 지방자치의 기본 골격을 형성하면서 지방자치 발전에 가장 큰 영향을 미치게 된다.

앞서 우리는 이러한 법과 제도가 상당부분 근본적으로 잘못되어 있음을 지적하였다. 새로운 시대정신과 정치·사회적 요구를 제대로 담지 못하고 있음을 보았다.

시대 변화에 대한 잘못된 인식과 함께 중앙집권 지향 세력의 힘이 과도하게 반영될 수밖에 없는 상황에서 만들어진 것인 만큼 그 한계를 드러낼 수밖에 없는 것이었다.

지금 이 순간에도 각 정당과 행정자치부는 시대적 흐름에 어긋나는 제도들을 도입하고 애쓰고 있다. 여당인 민주당은 주민소환제도의 도입을 주장하는 학계와 시민단체의 요구를 묵살한 채 중앙정부가 조사권과 징계권을 가지는 □주민청구 징계제도□라는 이상한 제도의 도입을 추진하고 있고, 행정자치부는 일반교부세의 감액을 주 내용으로 하는 □재정 페날티제□와 지방공사·공단에 대한 행정자치부의 감독권을 강화하는 내용의 제도를 도입하고자 노력하고 있다. 하나 같이 용납하기 힘든 제도들이다.

이제 우리는 시대 변화에 대한 올바른 인식과 함께 이러한 잘못된 법과 제도를 고쳐나갈 필요가 있다. 올바른 지방자치의 운영이 국가발전과 국가경쟁력 강화의 관건이 되고 있기 때문이다.

지난 3월 22일 경실련과 참여연대 그리고 YMCA를 비롯한 350개 가까운 시민사회단체와 지방행정을 연구하는 일군의 학자들은 우리나라 지방자치의 바람직한 발전방향을 제시함과 아울러 이를 위한 의지를 다진다는 차원에서  □한국지방자치헌장□을 선포하였다(별첨). 이 자리에 참석한 모든 분들이 이 헌장의 정신이 살아날 수 있도록 노력하였으면 한다.

<참고>

지방자치헌장

제헌헌법에 의하여 도입되어 1952년에 비로소 실시된 지방자치는 1961년 군사정권에 의해 중단되었다가 1991년에 지방의회가 구성되고, 1995년에 지방정부의 장이 주민에 의하여 선출되어 부활하였다.

지방자치는 주민의 생활문제를 주민들의 참여를 통하여 지방정부가 자기책임 하에 해결하도록 함으로써 주민이 자유롭고 평화로운 삶을 영위하도록 하기 위한 민주적 정치원리이다.

중앙정부는 국방, 외교와 같은 전국적인 문제에 전념하고 지방정부는 주민들의 일상적인 생활문제에 책임을 지도록 역할을 분담하고 상호간의 협조관계를 이루도록 하여야 한다.

지방정부는 업무를 수행함에 있어서 중앙정부의 간섭을 받지 않고 자율적인 결정을 할 수 있어야 하며, 이를 위해 필요한 재원과 인력 및 권한을 가져야 한다.

중앙정부는 지방정부가 그의 업무를 원만하게 수행할 수 있도록 지원하여야 한다.

주민은 지방정부의 업무수행 과정에 적극적이고 능동적으로 참여하여 주권자로서의 역할과 책임을 다할 수 있어야 한다.

지방자치가 부활된 이후 지방정부는 어려운 여건 속에서도 우리의 생활문제를 지방에서 해결하는 가까운 정부로 뿌리를 내리고 있다.

중앙정부의 권력 과잉으로 국정이 경직되고 기능이 마비되어 민생이 외면당하는 일이 빈발하는 작금의 현실에 비추어 지방정부가 주민의 생활문제를 해결하는 정치의 중심이 되어야 한다.

시민사회는 주민참여를 통해 생활중심의 정치를 실현하고, 이에 역행하는 중앙정치권과 중앙정부의 반자치적인 활동을 저지하기 위하여 이 헌장을 제정하게 되었다.

이는 지방이 생활의 중심이 되게 하고자 하는 시민사회의 관심과 의지의 표명이며, 지방자치를 활성화하기 위한 시민사회의 대안이다.

헌장의 정신과 내용이 중앙정부와 지방정부, 시민사회 모두에 의해 존중되고 실현되기를 바란다.

2001년   3월  22일

제1조(주민자치의 원칙)① 지방자치의 주체는 주민이다. 중앙정부와 지방정    부는 주민자치의 원칙을 존중하고, 주민참여를 최대한 보장하여야 한다.

② 중앙정부와 지방정부는 주민자치 원칙의 실현을 위해 주민소환, 주민    투표, 주민소송 등을 제도화하고 이를 실시하는데 필요한 여건을 조성하    여야 한다.

제2조(주민의 권리와 책무)① 주민은 지방정부의 의사결정 과정과 행정집    행 과정에서 생성된 다양한 정보를 신속하고도 충분하게 제공받을 권리    를 가진다.

② 지방정부는 주민의 자치의식과 자치능력을 향상시키기 위한 학습의     기회를 제공하여야 하며 주민은 스스로 학습의 장을 형성하고 참여하여    야 한다.

③ 주민은 자치능력을 길러 지방자치의 주체로서 그 권리를 행사하며 지    방자치의 발전에 적극적으로 기여할 책무를 진다.

제3조(중앙정부와 지방정부 및 지방정부 상호간의 관계)① 중앙정부와 지    방정부는 그 업무를 수행함에 있어서 원칙적으로 대등한 지위를 가진다.

② 중앙정부는 국방, 외교, 통일 등 지방정부가 처리하는 것이 현저히 곤    란하거나 부적합한 사무를 처리하며, 주민들의 실생활에 관한 사무는 원    칙적으로 지방정부의 사무로 한다.

③ 기초 지방정부와 광역 지방정부간에는 기초 지방정부 우선의 원칙을    존중하여 상호간에 합리적인 사무 배분이 이루어지도록 해야 한다.

④ 지방정부는 지역 사회에 영향을 미치는 국가의 정책결정 과정에 참여    할 권리를 가진다.

제4조(중앙정부의 책무)① 중앙정부는 지방정부가 자율적으로 그 사무를     수행하는데 필요한 제도와 기반을 정비하여야 한다.

② 중앙정부는 지방정부가 그 사무를 수행하기 위해 필요한 행정 및 재    정적인 지원을 하여야 한다.

제5조(지방정부의 책무)① 지방정부는 주민의 인간다운 삶을 보장하고, 주    민의 복리를 증진하기 위해 끊임없이 노력하여야 한다.

② 지방정부는 부단한 자기 혁신을 통하여 창의적이고 합리적인 정책을    실현하여야 한다.

③ 지방정부는 분권과 자치를 확대하기 위한 노력을 하여야 한다.

제6조(지방정부의 장의 책무)① 지방정부의 장은 주민의 복리 증진을 위한    봉사자로서 주민자치의 원칙을 존중하여야 한다.

② 지방정부의 장은 그 업무를 수행함에 있어서 지방의회를 존중하여야    한다.

③ 지방정부의 장은 청렴하고 성실하게 그 직무를 수행하여야 하며, 합    리적인 행정 운영을 통하여 지방정치 및 지방행정의 발전에 기여해야 한    다.

제7조(지방의원의 책무)①지방의원은 주민의 대표자로서 주민자치의 원칙    에 따라 주민의 의사를 민주적으로 반영하기 위해 노력하여야 한다.

② 지방의원은 청렴하고 성실하게 그 직무를 수행하여 지방정치 및 지방    행정의 발전에 기여해야 한다.

제8조(시민사회와 지방정부의 저항권) 중앙정부가 부당하게 지방정부의 자    치권을 침해하거나 자치권을 축소 또는 왜곡하는 제도를 도입하고자 하    는 경우에 시민사회와 지방정부는 이에 항의하고 저항할 권리와 책무를    가진다.

제9조(연대행동) 이 헌장의 취지에 동의한 모든 개인과 단체는 이 헌장의    정신과 내용이 구현될 수 있도록 연대하여 공동의 노력과 행동을 한다.