제257회 / 21세기 장성아카데미

21세기를 향한 지방지치의 전망과

NGO와의 관계

吳 在 一 교수

- 전남대 행정학과 -

·1952년생

·1976년 전남대 법학과 졸업

·1979년 同 대학원 행정학 석사

·1979년 호남대 강사

·1981년 전남대 강사, 조교수, 부교수, 교수(현)

·1987년 전남대 행정대학원 교무과장

·1988∼91년 일본 上智大學 객원연구원

·1991년 광주·전남행정학회 이사

·1992년 한국행정학회보 편집위원

·1992년 전남대 행정대학원 운영위원

·1992년 전남대 행정학과 학과장, 평의원

·1992년 同 법과대 교무과장

·1994∼현재 同 환경연구소 운영위원

·1994∼현재 同 행정학과 학과장

·1994∼현재 同 법률·행정연구소 소장

·1994∼현재 同 대학원 행정학과 주임

·1995∼현재 한국지방자치학회 이사

·1996년 제2기 5.18기념재단 이사

·1999∼현재 5.18기념재단 기획위원장

<著> 「민선자치단체장 : 누가 무엇을 어떻게 하나(共)」,

「한국지방자치론(共)」 外

21세기를 향한 지방자치의 전망과

NGO와의 관계

1. 지방자치의 건강한 발전을 위한 자치단체와 NGO와의 협력과 교류

2. 시민의 힘으로 이뤄내는 지방자치 개혁

1. 문제의 제기

새로운 세기를 맞이하여 정치·경제·사회 모든 분야에서의 세계화(Globalization)의 물결이 거침없이 내 안방에까지 스며들고 있다. 대기업이라든가 은행들은 절대 안전하고, 관료는 공공성을 위하여 절대 필요하다고 생각된 20세기에 확립된 기존 □질서□들의 □絶對性□에 대한 신화들이 붕괴되고 있다. 지금 우리 앞에는 지구적 기준(Global Standard)이 제시되어, 이를 지키도록 강요받고 있다. 지난 반세기 우리 나라의 번영을 주도하였던 낡은 중앙집권적 관료체제나 백화점 스타일의 재벌 운영체체가 한계에 부딪쳐 국가적 위기에 직면하고 있다.

그리하여 새로운 세기에 걸맞는 국가적 시스템의 재구축이 주요 선진국가뿐만 아니라 우리 나라에서도 긴급한 당면과제가 되고 있다. 새로운 국가시스템을 재구축하고자 할 때, 공적 기능과 사적 기능간, 그리고 중앙정부와 지방정부간의 관계 재설정이 매우 중요하다.(그림 1참조)

<그림 1> 국가 기능의 담당 주체

									中央政府				입법
													내각
		공적기능 政府											법원
									지방정부
국가의 기능
			제3섹터·NGO 등
					기업
		사적기능
					가계

그러나 새로운 체제에의 이행은 그리 간단한 것만이 아니다. 제반분야에서의 시대적 요청인 개혁이라는 □총론□에는 찬성하면서도, 구체적이고 개별적이고 분야인 □각론□에 이르면 상황은 100% 달라지고 있다. 지방화의 구체적 실현인 지방분권, 즉 지방자치의 강화에는 찬성하지만, 이제까지 중앙이 장악하고 있었던 기능이나 인력·재정 등의 문제에 이르면 여러 가지 이유를 들어 지방에로의 權限 移讓에 난색을 보이고 있으며, 심지어는 방해 활동을 전개하고 있는 것이 우리의 현실이다. 하지만, 세계화·정보화·지방화라는 역사의 흐름은 이제 어느 개별 국가나 개인의 힘만으로 거역할 수 없는 도도한 세계사적인 커다란 물결이 되어 버린 것이다. 그리하여 이제는 선언적인 □정책의 분권화□를 뛰어넘어 구체적인 □제도의 분권화□를 위한 조치를 하지 않으면 아니되는 시점에 도달하고 만 것이다.

따라서 범지구적 주요 흐름의 하나가 되고 있는 지방화에의 대응이라는 측면에서도 지방자치의 확고한 구축은 매우 중요하다. 지난 세기, 우리 민족이 역사의 흐름에 주체적으로 대응하지 못함으로서 우리는 國權의 상실과 식민지, 민족분단과 남북 전쟁, 그리고 獨裁와 민중의 수난 등 아픈 역사를 경험하였다. 새로운 세기, 21세기를 맞이하여 우리는 지난날의 아픈 역사를 되풀이하여서는 아니된다.

다행히도 우리는 지난날의 상처들을 완전하게 치료하지는 못했을지라도, 새로운 세기에 있어서 희망을 가질 수 있는 가능성들을 보아왔을 뿐만 아니라, 그 가능성이 지금 우리 앞에 가시적으로 나타나고 있다. 민주정치의 실현과 남북 정상회담, 그리고 민족사에 남을 김 대중 대통령의 노벨상 수상 등은 우리에게 좋은 희망을 안겨 주기에 충분하다. 문제는 21세기 시작과 함께 吉兆라고도 할 수 있는 이상의 희망적 상황을 우리 국민 한 사람 한 사람이 어떻게 생활 속에 내재화시켜 민족적 역량을 키워나갈 것인가 하는 것이다.

이를 위해서는 세계사의 주요 흐름이 되고 있는 거대한 커다란 물결, 즉 세계화·정보화·지방화에 우리 국민 개개인이 적극적으로 대응하여 가는 선도적 자세가 필요하다. 지금 세계는 국경을 넘어 인적 물적 자원의 이동이 급속하게 증가하는 추세이다. 지역사회에 살고 있는 주민들도 지구촌 사회에 있어서의 이러한 커다란 물결로부터 예외일 수는 없다. 따라서 이와 같은 세계화 속의 지방화를 어떻게 구현시켜 나갈 것인가 하는 과제가 지역사회에 살고 있는 우리들에게 주어진 중요한 과제 중의 하나가 되고 있다. 다행히도 우리 나라는 1995년 지방자치가 완전하게 復元되어, 지역의 특성과 개성을 살릴 수 있는 정치적 환경이 구축됨과 동시에 지역사회에서의 이웃공동체(neighborhood)인 주민공동체를 구축할 수 있는 정치적 기반을 가지게 되었다.

따라서 여기에서는 21세기 지방화 시대를 맞이하여, 우리 나라 지방자치의 발전방향은 무엇이며, 아울러 제5의 권력으로 떠오르고 있는 NGO와 지방자치와의 바람직한 관계 설정을 위한 방안은 무엇인지 살펴보고자 한다.

2. 환경변화와 지방자치제의 문제점

가. 환경변화

지금 세계는 급변하고 있다. 폐쇄적 농촌형 사회로부터 개방적 도시형 사회로 이행되는 등 기존의 낡은 사고나 관행으로는 21세기 지구촌 지식정보화 사회를 살기 어렵게 되고 있다. □절대□ 관념이 약화되어, 어느 때 어느 곳이든 상황에 잘 적응할 수 있는 신축성있는 행태가 중요시되고 있다.

첫째, 도시형 사회의 출현이다. 현재 우리 사회의 가장 커다란 변혁의 하나는 수천년간 지속되어온 농촌형 사회로부터 도시형 사회로의 이행이 거의 종결단계에 있다는 것이다. 이러한 도시형 사회는 현대 생활의 복잡성과 다기성을 그대로 반영하여 날로 전문화되고 있다. 그리하여 지역사회 관리의 제1차적인 책임자로서의 지방정부(도시정부)는 전문화와 업무의 통합화, 상호조정과 연계, 분석과 예측, 관리와 통제 등 고도의 지식과 기술을 필요로 하는 전문적 행정이 주류를 이루게 되었다. 이러한 추세에 따라 지방정부의 행정조직과 운영 또한 종래의 일반행정에서는 다룰 수 없는 분야의 비중이 커져가고 있는 실정이다. 그러한 당연한 결과로서, 행정골격과 조직 및 운영 방식 등에서의 개혁과 變身에의 필요성이 제기되고 있다.

둘째, 시민파워의 강화이다. 21세기는 참여민주주의 시대라고 불린다. 정치권력집단이 일방적으로 결정하고 집행하면서 시민들에게는 일방적 추종만 강요하는 구시대적 정치 스타일은 빠른 속도로 사라져가고 있다. 범세계적으로 민주주의가 확산되고 있으며, 특히 간접민주정치에서 시민들의 자발적인 참여가 강조되는 참여민주정치에로의 이행이 눈에 띄게 강화되고 있다. 시민들의 자발적인 참여와 시민파워(Citizen's Power)을 기반으로 하는 대안적 민주주의가 급속도로 확산되고 있다. 이제까지의 민주주의가 다분히 단순한 절차상 혹은 형식상의 민주주의였다면, 새로 대두되고 있는 민주주의는 시민이 주인이 되는 강력하고 실질적인 민주주의로 인식되고 있다.

셋째, 지식정보사회의 출현이다. 21세기가 과학과 통신기술의 혁명에 의하여 고도 지식정보사회가 되리라는 예측은 오래 전부터 있어 왔지만, 현재 우리 앞에 전개되고 있는 디지털 혁명은 너무 눈부시어, 이 변화의 물결을 제대로 이해하기가 급급한 실정이다.

특히 보수적이고 기존 질서 유지에 주안점을 두고 있는 法·行政 분야에서의 지식정보사회가 던지고 있는 충격은 더욱 크다. 따라서 지식정보사회에 알맞는 법률이나 제도의 개편이 필수적이며, 기존 제도나 법률 유지의 수단이었던 관료제도에 대한 근원적인 대수술이 필수불가결하게 되고 있다.

넷째, 지구촌 사회의 등장이다. 암스트롱의 달 착륙으로 야기된 지구촌 사회라는 말은 이제 우리들 일상생활에 현실화되고 있다. 우리는 매일 아침 지구촌 뉴스를 들으면서, 지구촌 여기 저기에서 생산된 물품들로 아침 식사를 하고 출근하는 생활에 익숙하여 있는 것이다. 한 세대 전 폐쇄적인 농촌사회에서는 상상할 수 없는 생활 풍경들이 우리 생활 속에 스며들어 버린 것이다. 이러한 지구촌 시대에 알맞는 사고 방식과 생활 패턴, 그리고 이를 위한 세계시민의식이 필요하게 되고 있다.

다섯째, 네트워크 사회의 등장이다. 지구촌 사회가 등장하고, 시민의식이 고양됨에 따라 기존의 경직적인 관료조직으로서 이 사회를 관리하는 데에는 많은 애로와 한계점이 노출되고 있다. 그리하여 상호 호혜주의에 입각한 느슨한 그물 網 조직이 사회 관리의 기술로서 부상하고 있는 것이다. 21세기는 내가 살고 있는 지역에서 세계 어느 곳이든 연결이 가능하며, 대면적 대화도 곧 실현되는 상황이 되고 있는 것이다.

나. 환경변화와 지방자치를 둘러싼 정치·행정의 현실

국가사회를 둘러싸고 있는 환경은 이상과 같이 급변하고 있지만, 우리 나라의 정치·행정현실은 여전히 기존의 낡고 폐쇄적 농촌형 사회에서 구축된 제도와 조직을 그대로 간직하고 있어 상호의존적이고 개방적인 지구촌 사회에 적합하지 않은 면들이 많다. 이를 지방자치 관련의 정치문화적인 측면과 제도적인 측면에서 살펴보면 다음과 같다.

(1) 정치문화적인 측면

일제 식민지로부터 독립되어 지방자치가 헌법상의 제도로서 보장되었음에도 불구하고, 지방자치가 서구와 같은 본래적 기능을 발휘하지 못한 것은 결국은 우리 나라의 정치·행정의 문화 속에서 찾지 않으면 아니된다. 주지하다싶이, 우리 나라는 세계에서 그 유례를 찾아보기 어려울 정도의 중앙집권적 정치·행정시스템을 오랫동안 유지시켜 왔다. 이러한 중앙집권적인 정치·행정 시스템을 가질 수밖에 없었던 이유는 무엇인가?

첫째는 지정학적 요인으로서의 半島的 위치이다.

둘째는 대한민국 정부 이전인 조선시대의 지배적 가치로서의 儒敎의 영향이다.

셋째는 식민지정책의 영향이다.

넷째는 식민지로부터의 독립의 불완전성이다.

다섯째는 군사쿠테타에 의한 군사정권의 등장이다.

여섯째, 官 주도적인 강력한 경제개발의 추진이다.

이러한 정치(행정)문화적인 측면에서의 중앙집권주의는 그 시스템 속에 살고 있는 국민들의 사고를 中央定向的으로 만들어, 근대적 시스템으로서 도입된 제반 민주적 정치 시스템과는 충돌하게 만드는 근원적인 요인으로 작용하게 되었다. 그러나 해방이후, 국민들의 교육열과 경제 성장에 힘입어 국민들의 의식수준이 향상됨에 따라, 중앙집권적 정치시스템은 도전을 받게 되었던 바, 그 전형적인 사건이 우리 나라에서의 시민사회의 출발점으로서 인식되고 있는 □6.10 민주항쟁□이다. 1987년의 6월 항쟁을 기점으로 우리 나라에서의 중앙집권주의는 한계에 부딪쳐, 역사적으로 오랫동안 지속되어온 중앙집권적 권위주의 정치시스템으로부터 지방분권적 참여민주주의 정치시스템으로 전환되게 되었다. 그리하여 사회전반에 걸쳐 민주화·자율화의 정책들이 추진되게 되었고, 이러한 흐름에 편승하여 1991년 지방의회가 부활되고, 1995년 제도로서의 지방자치가 외형상 완비되기에 이르른 것이다.

(2) 제도적인 측면

국민들의 민주화 요구에 부응하여 제도로서의 지방자치제가 실시되고 있지만, 역사적으로 오랫동안 유지되어온 고도의 중앙집권주의와 거기에 따른 국민들의 중앙정향적 사고방식이 쉽게 지방분권적 참여민주주의 사고방식으로 바뀌게 되기에는 많은 시행착오와 시간이 필요로 된다. 2000년 하반기부터 일부 중앙 정치인과 중앙 관료(특히 내무관료) 중심으로 제기되고 있는 단체장 임명제안과 副長의 국가직화 문제도 우리 나라 역사의 중앙집권성을 알게 되면 쉽게 이해될 수 있을 것이다. 그러나 세계적 흐름으로서 도도하게 일고 있는 지방화(분권화) 물결에 대응하지 못한다면, 우리 나라가 舊韓末 세계사적인 흐름에 주체적 대응을 하지 못함으로서 민족적 아픔을 겪었듯이, 똑같은 민족사적 오류를 범하게 될 것이다. 이처럼 지방화의 구체적인 표출로서 지방자치의 실시가 시대적 召命임에도 불구하고, 우리 나라에서 지방자치 본질을 훼손시키는 움직임들의 이유를 제도적인 측면에서 살펴보면 다음과 같다.

첫째는 지방자치제의 실시가 너무나도 준비없이 시작되었다는 점이다. 1991년 지방의회의원 선거는 말할 것도 없고, 1995년의 단체장 선거를 포함한 4대 지방선거가 기존 시스템의 근원적인 개선없이 정치적 政爭 속에서 졸속으로 실시되어 절름발이 지방자치제를 만들고 말았다는 것이다. 특히 역사적 사건이라고까지 할 수 있는 1995년의 4대 지방선거를 전후하여, 지방자치의 실시가 우리 역사에서 어떠한 의미를 가지고 있는 가에 대한 국민적 토론 속에서 국민들이 지방자치에 대한 정확한 인식과 신념을 가졌어야 했지만, 선거 직후 발생한 삼풍백화점 붕괴 사고로 인하여, 지방자치 실시의 역사적 의의를 논의할 기회를 갖지 못했다는 점이다.

둘째는 지방자치법의 근거가 되는 憲法에서의 지방자치에 관한 규정이다. 현행 헌법은 지방자치를 국회·정부·법원과 同列로서 독립한 章(제8장)으로서 규정하여 놓고 있지만, 그 내용은 과거와 같이 지방자치의 내용을 모두 법률에 委任하여 놓고 있다.

세째는 지방의회 의원의 名譽職化에 따른 문제점이다. 지방의회 의원의 명예직화는 지방자치의 母國이라고 할 수 있는 英國의 전통에 유래하는 것이다. 지방자치제의 발달 초기와는 달리 현대는 지방행정도 점점 전문화되고 있으며, 아울러 그 활동영역도 확대되어 가고 있는 실정이다. 특히 우리 나라의 지방의회 의원 1인당 주민 수라든가(표1참조), 기초지방자치단체의 국제간 비교에서 알 수 있듯이(표2참조) 우리 나라의 지방정부의 규모가 세계에서 그 유례를 찾아보기 힘들 정도로 커다란 경우에는 더욱 큰 문제이다.

<표1> 지방의회 의원 1인당 주민 수의 국제비교

국 가	의원당 대표하는 주민 수
프 랑 스	116명
독 일	250명
영 국	2,605명
한 국	10,634명

<표2> 기초자치단체의 국제비교

국 가	면적(A) (만□)	인구(B) (만인)	기초정부(C) (개)	기초정부 당 면적(A/C)(□)	기초정부 당 인구(B/C)(인)
미 국	937.3	25,823	35,963	261	7,180
이탈리아	30.1	5,705	8,104	3.7	7,040
프 랑 스	55.2	5,766	36,763	15	1,568
독 일	35.7	8,134	14,805	2.4	5,452
일 본	3738	12,432	3,234	117	38,442
한 국	9.9	4,627	232	427	199,440

네째는 지방자치법이 주민참가의 길을 폭넓게 인정하지 않고 있다는 점이다. 즉, 현대 민주주의 국가에서는 간접 민주주의가 갖는 한계를 보완하기 위한 수단으로서 주민참가가 갈수록 그 비중을 더해가고 있는 것이 주요 선진국의 경향이다. 특히 지방정부 레벨에서는 더욱 그러하다. 현행 지방자치법은 3대 주민참가라고 할 수 있는 것 중에서 initiative(조례의 제정 및 청구, 지방자치법 제13조의 3)만을 인정하고, referendum(주민투표, 지방자치법 제13조의 2)은 후속 입법조치의 미흡으로, 그리고 recall은 정치인들의 이해관계로 실시되고 있지 아니한 실정이다.

다섯째는 중앙과 지방과의 관계에 있어서 中央의 關與가 여전히 강하다는 점이다. 중앙과 지방과의 관계에 관하여 지방자치법은 □국가의 지도·감독□이라는 章(제9장)을 두어 중앙의 권력적·행정적 통제의 길을 폭넓게 인정하고 있다. 이와 같은 행정권에 의한 지방정부에의 적극적, 권력적 관여는 자치행정을 萎縮시키고 있음은 두말할 필요도 없다. 오늘날 중앙과 지방과를 다루는 방법으로서 政府間 關係論, 그 중에서 相互依存모델이 제창되고 있는 사실을 고려한다면, 우리 나라의 중앙과 지방간의 관계는 너무나도 中央一邊倒라 하지 않을 수 없다.

여섯째는 지방재정의 문제이다. 이것과 관련하여, 지방자치법 제113조는 □健全財政의 運營□을 선언하고 있다. 그러나, 우리 나라의 국세와 지방세의 合計인 租稅 總收入 중에 地方稅가 점하는 比率은 18.9%에 불과하며, 더구나 지방정부의 자체수입이 인건비에도 못미치는 지방정부가 28개 단체에 달하고 있는 실정이다. 이와 같은 상태 하에서 지방재정이 지방자치법 제113조가 규정한 건전재정이라고는 도저히 말하기 어렵다. 지방재정과 관련하여 간과해서는 아니될 것은, 經濟開發이 본격적으로 시작된 이래 開發利益의 地域的 偏重에 따른 地域間의 갶이 더욱 커져, 지역간 불균형이 더욱 심화되고 있다는 사실이다.

일곱째는 지방정부의 副長의 選任 방법이다. 우리나라는 副長의 선임에 있어서 당해 지방의회는 완전히 배제되어 있다. 지방정부의 副長은 長이 사망 혹은 사고 등에 의하여 문제가 발생했을 때에 그 職을 승계할 수 있다. 주민에게 정치적 책임을 지지 아니한 순수한 공무원에게 지방정부의 대표가능성을 갖도록 한다든지 혹은 특히 광역정부와 같이 副長의 신분을 국가직 공무원으로 함과 동시에 대통령이 임명하도록 한 것은 기관의 자기선임권이라는 지방자치의 본질에 어긋난다.

여덟째는 국회가 입법권과 국민대표권을 독점하고 있다는 사실이다. 이의 결과로서 지방의회가 제정한 조례 위반자에 대한 刑罰權이 인정되고 있지 아니하고, 자주재정권이 거의 없는 실정이다(罪刑法定主義와 조세법률중의의 국회독점)

아홉째는 교육자치의 분리와 자치경찰이 없다는 것이다. 지방정부의 장은 해당 지역민의 생명과 재산 보호의 제1차적인 책임을 지는 위치에 있다. 따라서 지방정부의 책임자에게는 지역사회를 관리할 수 있는 최소한의 물리적인 힘이 주어져야 하는 바, 우리 나라 지방자치법은 이를 아직도 부여하지 않고 있으며, 지역사회의 중요한 교육이 분리되어 있다는 점이다.

열번째는 행정구역의 문제이다. 우리 나라 행정구역은 1894년 甲午改革과 1914년 일본 帝國主義하에 획정된 것이 근원적인 개편없이 오늘에 이르고 있어, 많은 문제점을 노정시키고 있다. 우리 나라 행정구역 획정에 영향을 미쳤던 일본에서조차 1921년 郡 폐지 법률이 제정되어, 1923년 지방공공단체로서의 郡制가 폐지되었고, 1926년에는 군청도 없어지게 되었다. 아울러 북한도 1952년에 면제가 폐지되었다는 점을 고려하여 볼 때, 행정구역은 시대적 변화에 따라 주민편의의 제고라든가 국가 경쟁력 제고라는 차원에서 전면적으로 재조정되어야 한다.

3. 지방자치 발전을 위한 과제

21세기 세계화·정보화·지방화 시대에 적시에 적절하게 대응하기 위하여 무엇보다도 우리 나라는 기존의 낡은 농촌형 국가 주도의 관리 시스템으로부터 탈피하여, 도시형 시민 주도의 관리 시스템으로 바뀌어져야 한다. 이를 위하여 국가 사회를 구성하는 주요 요소간의 역할이 근원적으로 재구축되어야 한다(그림 참조). 그간 우리 나라는 시민사회의 부재 속에서 국가 중심적인 사고방식이 너무나도 팽배하여 공적 기능을 담당하는 정부(중앙정부), 그 중에서도 특히 행정부가 막중한 역할과 권한을 가졌다. 이러한 중앙중심적 관료주의 시스템으로는 21세기 지식 정보화 사회에 살아남기 어렵다. 따라서 국가 관리 시스템의 근본적인 재구축이 필요하며, 이때 그 기준은 □官으로부터 民으로□, □中央으로부터 地方으로□, □統制로부터 自律로□로 되어야 한다. 그리하여 국가 사회가 上下 位階的 官僚社會로부터 자율성과 창의성에 바탕을 둔 네트워크적 시민사회가 되어야 한다. 이러한 네트워크 사회의 구축을 위해서는 한 국가 사회의 기본법인 헌법에 대한 인식이 □국가통치의 기본법□으로부터 □시민자치의 기본법□이 될 수 있도록 근원적인 발상의 전환이 필요하다. 이러한 헌법의 성격 변화와 함께, 21세기 지방화에 대한 적극적인 대응 수단의 하나로서 국민의 대표기관인 국회에서 여야를 초월하여 가칭 □지방자치헌장□을 제정·공포하여, 국가 사회의 나아갈 바를 국민적 합의 속에서 선언하여야 한다. 그리하여 □자율□과 □자기통치□를 기반으로 하는 지방자치의 토대를 굳건하게 하여, 진정한 □주민의, 주민을 위한, 주민에 의한□ 시민사회의 기본 틀을 지역사회에서부터 구축하여, 세계화의 대응세력으로서의 지방화의 기반을 튼튼하게 하여야 한다. 이를 위한 지방자치의 과제를 살펴보면 다음과 같다.

첫째로, 국가 사회의 정치 지도자들의 발상의 전환이 필요하다.

둘째로, 준비성없이 실시되었던 지방자치이기 때문에, 현행 지방자치제도는 위에서 살펴본 바와 같이 많은 문제점을 내포하고 있다. 따라서, 지방자치의 본질에 충실하도록 지방자치의 제약요인들을 제거할 수 있는 제도적 개선노력들이 필요하다. 이러한 제도적 개선노력들을 지방자치의 주무부서인 행정자치부나 국회에 맡겨놓을 경우, 현재 나타나고 있는 기득권 보호의 차원에서 반자치적 제도 개선이 이루어질 수 있으므로, 이를 견제하고 감시하는 장치들이 필요하다. 따라서 행정자치부 관계자, 관련학계, NGO 등이 가칭 □지방자치제도개선위원회□를 구성하여, 지방자치법 개정안을 구성하는 방안을 적극 고려해 볼 필요가 있다. 이를 구체적으로 살펴보면, ① 주민소환 및 주민투표제 도입, ② 감사기능의 독립화 문제, ③ 주민의사가 반영될 수 있는 副長의 선임 방안 강구, ④ 지방의회의 정책기능 강화와 의원의 유급직화, ⑤ 자치경찰의 설립, ⑥ 조세법률주의 및 죄형법정주의의 완화(한정적인 지방의회의 과세권 및 형벌권 인정), ⑦ 자율적 자치조직권 확대(지방정부 구성시의 위원회제 도입 검토), ⑧ 보궐선거가 아닌 재선거제 도입, ⑨ 지방자치에 관한 헌법조항의 정비(헌법개정시), ⑩ 여야 합의에 의한 행정구역 재정비(여야 합의에 의한 가칭 5년 한시법의 □행정구역특별위원회□ 구성, ⑪ 지방선거에 있어서의 지역정당 참여 방안 강구, ⑫ 행정사무(고유사무, 단체위임사무, 기관위임사무) 분류의 근원적 검토 ⑬ 납세자 소송제도의 도입 등이다.

세째로, 지방정부의 자치역량을 강화시켜야 한다. 지방분권화를 추진할 때, 중앙정부나 일부 비판자들이 지적하고 있는 것이, 과연 권한을 지방에 이양하였을 때 지방이 이를 잘 소화할 수 있는 능력이 구비되었는가 하는 점이다. 이를 불식시키기 위해서 지방정부들은 자신들의 역량을 배양시키는 노력들을 게을리 하여서는 아니된다. 지방정부의 자치역량은 인적 차원(공무원), 물적 차원(재원), 제도적인 차원, 그리고 의회적 차원에서 살펴볼 수 있다.

네째로, 지역의 특성을 살릴 수 있는 지역정책이 수립되어야 한다(체계적인 지역 자원 조사) 그리하여 정책과 경영이 조화를 이루는 정책경영 능력이 지방정부에게 요청되고 있다.

다섯째로, 주민의 여론에 귀를 귀울인 정치·행정이 되도록 하여야 할 것이다(주기적인 주민여론조사)

여섯째로, 지속적인 행정개혁을 단행하여야 한다(통제·관리위주의 인력으로부터 주민·생활위주의 인력의 재배치).

일곱째로, 중앙정부와의 적절한 관계 정립이 매우 중요하다.

여덟째로, 지방자치 발전을 위한 제도적 장치가 국가적 수준에서 강구되어야 한다. 일본의 지방제도조사회나 영국의 Local Government Commission과 같은 상설적인 기구를 설치하여, 지방자치 발전을 위한 체계적인 연구와 조언 기관이 필요하다.

아홉째로, 지방정부가 상호 협력하여 중앙정부로부터 자치권 확보를 위한 공동노력을 하여야 한다. 현재 구성되어 있는 지방정부 연합조직을 강화하여 일본의 □지방6단체□나 미국의 □big seven PIGs□ 같은 수준으로 만들어야 한다.

4. 지방자치와 NGO와의 관계

최근 NGO가 국가 사회의 중요한 인자로 작용하게 된 것은 우리 사회가 근대적 의미의 시민사회에 진입하게 되었다는 것을 의미하기도 한다. 특히 우리 사회에서 1987년 6월의 민주항쟁은 국가권력의 억압적인 통치방법이 지니는 한계에 봉착하여 헤게모니적 통치방법에 눈을 뜨게 만드는 결정적인 계기를 이루는 시민사회의 봉기에 의한 것으로 사회학자들은 해석하고 있다. 그리하여 이 6.10 민주항쟁을 계기로 우리 나라 역사상 최초로 시민사회의 영역이 국가 사회에서 중요한 한 축으로 작동하게 된다. 즉 정부영역과 시장영역, 그리고 시민사회 영역이 상호 각종 자원과 정보를 상호의존하는 쌍방통행적인 관계를 형성하게 된 것이다.  이러한 시민사회의 구축은 우리 사회에서 근대 국가 형성의 주체적 구성인자로서의 시민들의 책임과 권리 의식을 강화시키고, 이를 배경으로 한 시민들의 자발적인 결사체인 NGO의 분출을 야기시키게 되었다. 그리하여 NGO의 활동은 1970년대의 반독재투쟁이나 1980년대 중반까지의 민주화투쟁, 그리고 1980년대 후반과 1990년대 초반의 노동운동 등과도 분명히 다른 선을 긋고 있다. 과거의 운동이 □정치민주화□와 □경제의 배분□에 목적을 둔 □투쟁적□ 저항적인 운동이었다면, 최근 활발히 전개되고 있는 시민운동은 사회공동체 구성원 개인, 또는 공동체 공공의 이해관계와 직접 관련을 맺고 있는 생활 속의 현상을 목표로 하는 '대안적' 사회변혁적 운동이라는 점에서 커다란 차이를 보이고 있다.

이러한 면에서 우리 나라에 있어서의 최근 관심의 대상이 되고 있는 시민사회의 구축과 거기에 따른 NGO의 분출은 1960년대 말 이후 서유럽 중심으로 전개하여 온 新社會運動과도 그 맥을 같이 한다고 할 수 있을 것이다. 신사회운동에 대비되는 舊社會運動이 노동운동을 축으로 한 물질 중심·국가중심·계급중심이었던 데 반하여, 신사회운동은 탈물질적 가치·풀뿌리민주주의·다양한 집단간의 연대를 중심으로 하는 운동으로서 이러한 신사회운동의 발생 및 성격은 무엇보다도 사회구조의 변동에 근거하고 있다. 즉 기존의 산업사회에서 탈산업사회로의 전환, 혹은 포드주의에서 포스트 포드주의로의 전환은 사회갈등의 거점을 경제적 생산영역 내에서 사회문화적 재생산영역으로 이동시켰다는 것이다.

이와 같은 시민사회의 구축과 분출은 지역사회에도 많은 충격을 주고 있다. 그리하여 이제까지 중앙의 권위에 제 목소리를 제대로 내지 못하고 있던 지역사회는 현장의 목소리를 내기 시작하고 있는 것이다. 이것이 때에 따라서는 과도하여 지역이기주의로 매도되기도 하고 있지만, 6.10 민주항쟁과 지방자치의 부활 이후 그 어느 정권도 지역민의 생생한 현장성에 기초한 목소리를 물리적으로 억압할 수 없게 되었다. 따라서 이 시점에서 중요한 것은 각급의 공적 기관들이 이들 현장의 목소리를 어떻게 수렴하여, 중앙정치 뿐만 아니라 지역정치에 구현시켜 나갈 것인가 하는 것이다. 여기에서 지역민들의 현장 목소리와 공적 기관과의 연계 고리가 중요한 바, 이와 같은 NGO에 의한 중재는 지역사회의 요구와 열망에 대한 지방행정의 반응성을 높임으로서 좋은 국정관리에 도움이 될 것이다.

따라서 지역사회에 있어서 지방정부와 NGO와의 관계를 어떻게 설정하고, 지역사회 발전을 위한 상호간의 역할과 과제는 무엇인가를 살펴보는 것은 매우 중요하다. 특히 과거 국가적 수준에서의 발전 신드롬이 이제는 지역적 차원에서 재생산되어, 우리 나라의 거의 모든 지역사회가 지역경제의 활성화에 주안점을 두는 물량위주의 지역발전이라는 과제에 온갖 관심을 쏟고 있는 상황에서는 더욱 그러하다. 왜냐하면, 과거 官治的 권위주의 시대와는 달리, 민주적 시민사회에서는 지역민의 이해와 협조없이는 지역발전을 도모할 수 없기 때문이다. 따라서 근대적 개개 □시민□을 조직화하여 지방정부와의 유기적 협조 관계를 구축하는 것이 지역사회에서 대단히 중요하게 된다. 이 경우 개개 시민의 조직화를 기존의 방식처럼 관 주도로 하여서는 아니되며, 그것은 어디까지나 지역사회의 자율에 맡기지 않으면 아니된다.

가. NGO의 의의

보통 NGO라고 하는 용어는 19세기 자선조직(charity assembly)으로부터 시작되었지만, 이 용어가 오늘날과 같이 공식적으로 시작된 것은 국제기구로부터이다. 즉 UN이 정부이외의 민간단체와의 협력관계를 정한 UN 憲章 제71조 중에 사용된 용어로서(1949년), UN경제사회이사회와의 협의자격을 갖는 민간단체로부터 유래된 용어이다. 그리하여 국제조약으로 만들어진 □정부간 기구(inter-governmental organization)'에 대항하여, 민간인 및 민간단체에 의해 만들어지는 것을 □비정부기구(NGOs□라고 하였다. 이들 NGOs 가운데 대표적인 것으로는 국제적인 민간환경운동기구인 Green Peace 등을 들 수 있다. 따라서 NGO가 시장, 그리고 정부와 함께 중요한 사회제도의 하나로 연구의 대상이 된지는 얼마 되지 않는다. 이처럼 NGOs의 역사는 일천한 반면, NGO라고 불리워지는 조직의 다양성은 NGO의 개념정의를 어렵게 만드는 원인으로 작용하고 있다.

일반적으로 법적인 관점에서는 민법상 법인격을 취득한 자발적인 민간단체로 정의할 수 있으나, 이는 매우 좁은 의미의 NGO의 정의라고 할 수 있다. 특히 우리나라의 경우, 법인격을 획득하기 위해서는 복잡한 행정절차를 거쳐야 하기 때문에, 많은 NGO들이 법인격을 갖고 있지 아니하다. 또한 정부의 영향에서 벗어나서 자치적으로 운영한다는 상징적인 의미 때문에 많은 NGO들이 법인격 획득을 꺼려하고 있는 실정이다.

여기에서는 NGO란 법인격의 유무에 관계없이 □사회정의와 공공의 이익을 추구하기 위하여 민간이 자발적으로 만들어 운영하는 영리를 추구하지 않는 조직□으로 정의하고자 한다. 이러한 정의는 법인격을 획득하지는 않았지만, 실제적으로는 비영리법인과 같은 역할을 하는 많은 NGO를 분석대상으로 할 수 있을 뿐만 아니라, 우리 나라에서 활동하고 있는 많은 □시민단체□를 포괄할 수 넓은 개념이기도 하기 때문이다. 이렇게 정의된 NGO의 개념적 특징을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 지속성을 가진 공식적인 조직이다(organizational)

둘째, 비정부기관으로서 민간이 설립하고 운영하는 조직이다(non-governmental)

셋째, 편익의 비배분성이다(non-profit-distributing)

넷째, 자기통치성을 가진 자발적 자치조직이다(self-governing)

다섯째, 공익을 추구하는 단체이다(public purpose)

여섯째, 비당파성·무당파성을 가진 사회운동 단체이다(non-party/non-religion)

일곱째, 운영의 자주성이다(independent)

이러한 의미를 갖는 NGO는 다양한 사회적인 참여를 통하여 공공의 선을 증진시키는 역할을 수행하는데, 그 구체적인 역할을 살펴보면 다음과 같다.

첫째, NGO는 공공서비스의 생산과 분배에 참여한다. 특히 정부가 사회전체의 공공서비스에 대한 수요를 파악하고 적절하게 부응하기 어려운 경우, NGO는 좋은 대안이 될 수 있다. NGO는 사회 곳곳의 숨겨진 공공서비스에 대한 수요의 파악과 충족에 효과적인 수단이기 때문이다.

둘째, NGO의 사회적 가치수호자 역할을 들 수 있다. NGO는 공공목적을 추구하는 데 있어서 시장기제의 한계를 보완할 수 있다. NGO의 활발한 활동은 개인의 initiative를 증진하는 기제를 제공하고, 이러한 과정에서 NGO는 다원주의와 다양성, 자유의 가치를 강화하는 □가치수호자□로서의 역할을 수행한다. 또한 NGO는 사회적 문제와 요구에 대해 광범위한 대중의 관심을 동원하는 메카니즘으로서 작용한다. 아울러 경제성장의 결과로 생긴 환경오염의 주요 피해자가 경제적인 약자인 점을 고려한다면, 이들의 피해보상과 관련된 활동은 사회정의의 실현과 직결된다. 또한 정책입안과정에 NGO의 참여는 시민에 의한 국가통제라는 중요한 의미를 갖는다.

셋째, NGO는 사회자원(social capital)을 만들어내고 유지하는 역할을 한다. 사회자원은 민주사회와 효과적인 시장경제의 운영과 유지에 필수적인 신뢰와 상호관계의 연결고리이다. 사회가 개인주의화됨에 따라, 이러한 사회적 연대의 유지가 점점 어려워지고 있는 점에서, NGO의 공동체의식의 형성과 유지에 대한 노력은 중요하다.

넷째, 건전한 비판자로서의 역할이다. 정부 정책이 투명하지 아니한 사회에서는 자칫하면 정부정책이 소수의 자본가(로비스트)에 의하여 영향을 받을 수 있으며, 이 경우 NGO는 시민적 지지를 배경으로 정부 정책에 대한 비판과 견제역할을 수행하여, 정부 정책의 공정성과 형평성 확보에 기여한다.

한편, 우리 사회도 시민사회가 성숙에 따라, NGO가 급속히 성장하여 사회적 문제해결에 많이 기여하고 있지만, 다음과 같은 문제점도 지적되고 있다. 첫째, NGO의 고속성장이다. 둘째, 시민없는 시민운동이다. 셋째, 언론 플레이이다. 네째, 조직내부의 민주주의이다. 다섯째, NGO leader들의 정치참여이다. 여섯째, NGO의 대형화와 백화점식 프로그램 운영이다. 일곱째, NGO에 근무하는 실무자의 능력과 근무조건의 열악이다. 여덟째, 사회적 기대와 NGO의 역량과의 갶이다.

나. 정부와 NGO와의 관계

정부와 NGO간의 관계유형에 대한 여러 선행 연구들은, 정부와 NGO간의 유형화에 있어서 정부 또는 NGO 상호간의 태도·중요한 자원·재정적 자율성 또는 독립성·활동의 자율성·접근성·목적과 수단의 일치여부·NGO의 전략·활동영역 등이 중요한 변수임을 알 수 있다. 특히 재정적 자율성의 문제가 NGO의 현실적 차원에서 가장 중요한 문제라는 지적은 매우 시사하는 바가 크다고 할 것이다. 그러나 시민단체의 주도적 위치에 있는 사람들이 가지는 볼런티어 쉽이나 사명의식은 NGO에 있어서 재정적 문제가 중요하다는 현실적 인식에도 불구하고, NGO 활동에 있어서 재정력만을 중요 변수로 삼는 것은 문제가 있다고 할 것이다. 아울러 협의의 NGO라고 하는 시민단체활동에 있어서 정부의 재정적 지원이 미미한 실정이라는 상황을 고려한다면, 재정력을 포함한 사명의식 등 NGO의 자주성 여부가 중요한 변수가 되어야 할 것이다. 여기에다 고도의 중앙집권적 국가주의 전통이 강한 우리 나라에 있어서 정부의 NGO에 대한 인식 여부도 중요한 변수라고 본다.

따라서 본 논문에서는 지역사회에 있어서의 NGO의 영향력에 비하여, 지방정부와 NGO와의 관계에 대한 연구가 미흡한 점을 고려하여 지방정부와 NGO와의 관계 유형화에 대한 시론을 모색해보고자 한다. 이러한 시론을 통하여 지방정부와 NGO의 역할과 과제가 규명될 것이고, 이는 지역사회의 발전에 도움이 될 것으로 사료되기 때문이다. 지방정부와 NGO와의 관계 유형화는 지방정부의 NGO에 대한 인식 정도와 NGO의 자주성 여부를 중심으로 지방정부와 NGO와의 관계를 <그림 2>에서 보는 것처럼 Ⅰ유형(포섭적/무관심 관계;Capture/Apathy)·Ⅱ유형(후견적 관계;Patronage)·Ⅲ(갈등적 관계;Conflict)·Ⅳ(동반자 관계;Partnership)로 유형화하여 광주라는 지역사회에서의 광주광역시 지방정부와 NGO와의 관계를 살펴보고자 한다.

첫째, 포섭적/무관심 관계는 정부와 NGO와의 상호 관계가 전혀 없다던가(무관심) 혹은 NGO가 정부에 완전하게 예속되어 있는 경우(포섭적)라고 할 수 있을 것이다. 이러한 경우는 주로 전통사회에서 많이 볼 수 있는 유형이라고 할 수 있다.

둘째, 후견적 관계는 정부가 일정한 목적하에 주민을 동원하기 위하여 만든 조직으로서, 보통 우리 나라에서 관변단체라고 불리워지는 NGO를 말한다. 이러한 경우는 전통사회로부터 근대사회에로의 이행기에 官 주도적 발전전략을 추구하는 사회에서 많이 볼 수 있다.

셋째, 갈등적 관계는 시민사회의 형성기에 많이 볼 수 있는 유형으로서, 官 주도적 발전전략에 의하여 어느 정도 교육과 경제 발전을 이룩하였지만, 그 부정적인 결과에 대하여 시민들이 자각하여 官 주도적 발전전략에 회의와 문제점을 제기하고 저항하는 경우이다.

넷째, 동반자 관계는 시민의식이 성숙하여 시민사회가 형성됨으로서 국가 권력이 한계를 가지게 되고, 그 결과로서 정부가 시민적 협조를 요청하는 경우이다. 그리하여 사회문제 해결에 있어서 民과 官이 서로 머리를 맞대고 상호 협력하는 관계이다.

다만 정부와 NGO와의 관계에 관한 선행연구에서는 모두가 정부와 NGO와의 관계를 분석함에 있어서 매우 중요한 팩터인 시민적 지지(여론)를 중요 변수로 고려하지 않고 있는 문제점을 지니고 있다. 현대 민주주의 사회에서 모든 정책의 성공 여부는 궁극적으로 主權在民者로서의 시민이 어떠한 태도를 취하느냐에 달려 있다고 하여도 과언이 아니다. 특히 지역사회에서는 여론 전달력이 크다는 사실과 함께 선거를 의식해야만 하는 단체장으로서는 주요 지역현안 문제에 대한 시민적 여론을 고려하지 않을 수 없게 된다. 여기에서 또 하나 고려할 점은 어떠한 지역현안에 대한 직접적 이해당사자인 해당 지역 주민들은 찬성(혹은 반대)하지만, 간접적 이해 당사자라고 할 수 있는  범 시민들은 반대(혹은 찬성)하는 경우에서와 같이, 시민적 여론이 다를 경우이다. 이럴 경우 지역 사회에서는 지역 오피니언 리더들의 역할이 결정적으로 작용하는 경우가 적지 아니하다.

<그림 2> 지방정부와 NGO와의 관계

구분		정부의 NGO에 대한 인식정도
		부정적	긍정적
NGO의 자주성정도	낮음	Ⅰ:포섭/무관심관계	Ⅱ:후견인관계
	높음	Ⅲ:갈등관계	Ⅳ:동반자관계

다. 지방정부와 NGO와의 바람직한 관계를 위한 제언

최근 지역사회에는 많은 지역NGO들이 탄생하여 활동하고 있다. 시민사회가 가지는 다원성 때문에 이들 NGO에 대한 정확한 현황파악은 매우 어렵다. 특히 2000년 1월 12일 공포·시행된 □비영리민간단체지원법□에 의거하여 각급 정부의 NGO에 대한 지원이 공식화됨에 따라 지방정부와 지역NGO와의 관계 설정이 매우 중요하며, 따라서 지방정부의 책임자들 이들과 어떠한 관계를 설정하느냐 하는 것도 지역사회의 관리에 커다란 영향을 미치게 될 것이다.

21세기 지식정보화 사회에서의 지역사회 관리는 정부나 시장영역만으로 불가능하다. 지난 세기에 있어서 복지국가 지향은 정부 영역을 확대시켰으며, 신자유주의 물결과 지식정보를 중심으로 하는 자본의 고도화·세계화는 시장영역의 비중을 높이고 있다. 이러한 정부와 시장영역의 팽창은 오히려 NGO 활동을 억제하기보다는 NGO의 영향력을 더욱 증대시키는 결과를 초래시키고 있다. 그리하여 지역사회와 국가사회 뿐만 아니라 국제사회의 효율적 관리와 지속적인 존속을 위해서도 시민(세계시민)의 역할이 중요시되며, 이들 시민들의 자발적 결집체인 NGO의 역할과 비중이 매우 높아지고 있는 것이 세기적 전환기에 있어서의 세계사적인 커다란 하나의 주요 흐름이다. 즉 기존의 정부영역과 시장영역 중심의 국가(지구)관리가 위기에 직면하여, 그 견제와 보충의 역할자로서의 NGO의 역할 여하에 따라 지역관리와 국정관리, 그리고 地球관리의 성패가 좌우되는 시대에 이른 것이다. 그리하여 시장과 정부, 그리고 시민사회라는 세 가지의 발판이 동등하게 다루어지지 못하다면 사회가 안정적일 수 없게 되어 버린 것이다.

따라서 효율적이고 지속적인 지역사회 관리를 위해서 정부와 시장, 그리고 NGO는 상호 협력하지 않으면 아니된다. 즉 지방정부와 시장, 그리고 NGO는 그들 존립의 기반인 지역사회를 위하여 상대를 경원시할 것이 아니라 동반자라는 인식을 가지고서 지역사회를 가꾸어나가도록 하여야 한다.

① 동반자 관계를 위한 지방정부의 자세

지방정부는 첫째, 시민단체를 기존의 관변단체처럼 조종하거나 지배하고자 하지 말고 지역사회 관리를 위한 조언자나 동반자라는 생각을 가져야 된다. 둘째, 행정은 형식적 합법성만을 주장하지 말고 행정의 민주성·합목적성 등을 고려한 집행을 하여야 한다. 특히 정보화의 급속한 진전으로 Paradigm Shift가 급속하게 진행되는 전환기적 소용돌이 환경 속에서의 행정의 유연한 자세는 더욱 중요하다. 셋째, 지역사회 관리의 제1차적인 책임자로서의 지방정부는 분출하는 NGO에 대한 실태파악을 정확하게 하여야 한다. NGO에 대한 정확한 실태파악이 전제되어야만 NGO와의 유기적 관계를 가질 수 있기 때문이다. 넷째, NGO의 실태파악과 함께 NGO 문제를 다루는 부서의 강화 및 사회행정의 중요성을 인식하여야 한다. 사회행정의 강화를 통하여 지역사회에 있어서의 각 주체간의 역할분담과 함께 효과적이고 효율적인 서비스 공급의 방법을 새로이 구축하여야 할 것이다. 다섯째, 객관적인 NGO 지원에 대한 기준과 그 평가 시스템을 구축하여야 한다.

② 동반자 관계를 위한 NGO의 자세

NGO는 첫째, 책임성을 가져야 된다. 지역사회 관리에 있어서 NGO의 역할이 증대하고, 서비스 공급의 한 영역을 담당하게 됨에 따라 NGO의 책임성 문제가 크게 대두되고 있는 것이다. NGO의 책임성(accountability)이란 NGO가 지역사회에서 정통성을 획득하는데 있어서 중요한 원천으로서, 이에는 회계(fiscal accountability)·절차(process accountability)·프로그램의 質(program accountability)·일의 우선순위(accountability for priorities)의 네 가지가 있다. 특히 시민사회의 성숙에 따른 福祉多元主義의 요청에 의하여 사회서비스 공급에 있어서 NGO의 역할이 증대되면 될수록 NGO의 책임성 문제가 더욱 커지리라 여겨진다. 둘째, 시민적 지지 속에서 시민과 함께 하는 운동이 되어야 한다. 어느 사회운동과 마찬가지로 사회운동의 초기 단계에 있어서는 선구자적 慧眼을 가지는 소수의 창조적 엘리트가 필요하지만, 이 창조적 엘리티즘이 대중과의 연계고리를 가지지 않으면 운동은 성공할 수 없다. 아울러 NGO의 자주성 문제도 결국은 시민적 지지를 얼마나 이끌어내느냐에 좌우된다고 해도 과언이 아니다. 따라서 □시민없는 시민운동□이라는 지적을 불식시키기 위해서라도 NGO 지도자들은 항상 시민운동의 지역별, 쟁점별 토대에 관심을 기울이고, 그 토대 위에 서 있는 시민들의 자율적인 조직화와 리더십의 형성 과정을 도와주어야 할 도덕적 의무가 있다. 셋째 전문성을 가져야 한다. 민주주의가 성숙되고 고도 지식정보사회가 전개됨에 따라 우리 사회도 다원적인 사회로 급속하게 이행되고 있다. 이러한 상황에서는 전문성에 기초한 NGO의 책임있는 대안의 제시와 서비스 제공만이 NGO의 생존을 위한 길이 될 수밖에 없을 것이다. 우리 나라 NGO가 대형화되고 백화점적 프로그램 운영이라는 비판에서 벗어나, 전문화와 정보화 사회에 걸맞는 NGO가 되도록 하여야 할 것이다. 넷째, 자주성을 가져야 한다. 이 자주성 문제는 정부와의 관계에서 대단히 중요한 팩터이다. NGO가 가지는 자주성의 정도야말로 관변단체와의 차별성을 나타내주는 주요한 지표이기 때문이다. 이 자주성 확보를 위해서는 시민적 신뢰와 협조를 어떻게 이끌어내어 자립할 수 있는 물적 기반을 구축하느냐가 매우 중요한 관건이다. 이를 위해서는 기금모금과 그 운영방안에 대한 과학적이고 합리적인 대책이 필요하다. 다섯째, NGO 내부의 관리와 그 운영에도 관심을 기울여야 한다. 명망가 위주의 NGO 운영은 조직내의 민주주의라는 과제를 제기시키고 있으며, 아울러 최저 생계비에도 못미치는 상근자의 급여 등 근무여건의 개선 등이 이루어져야 할 것이다.

5. 마무리 지우며

국가사회와는 달리 지역사회는 그 지역사회에 살고 있는 지역민들간의 대면적인 인간관계가 매우 중요하다. 특히 산업화의 낙후와 거기에 따른 전통적 요소가 많이 남아 있는 광주·전남이라는 지역사회에 있어서는 더욱 그러하다. 아울러 지역사회는 지방정부와 시장, 그리고 NGO 관계자들 사이의 여러 가지 緣에 기초한 인간관계도 복잡하고 밀접하다. 이러한 면들을 고려하여 각 분야의 지도자들은 지역사회 발전이라는 대전제하에 상호 신뢰 속에서 협력적 분위기 조성에 각별한 관심을 기울여야 한다. 이때 가장 중점을 두어야 할 것은 모든 운동이나 조직은 궁극적으로 인간을 위한 것이어야 한다는 것이다. 현대 고도 자본주의가 너무나도 物化에 깊이 빠져 있다는 점을 염두에 두고서, 시민사회를 이끌어나갈 지역사회의 리더들은 깊은 휴머니즘에 근거한 人化 중심의 지역사회 가꾸기에 각별한 관심을 기울여야 할 것이다.

시민의식의 성숙에 따른 시민사회의 구축은 지역사회 가꾸기가 정부의 힘만으로는 한계가 있으며, 시민들의 자발적인 협조가 매우 중요한 팩터로 되고 있다. 이 시민들의 자발적인 협조를 어떻게 이끌어내느냐 하는 것은 효율적인 지역사회 가꾸기와 발전에 아주 필수적인 요소가 되어 버렸다. 예전과 같은 官 동원적 주민협조는 한계에 이르렀으며, 따라서 지역사회와 지방정부와의 연결고리 역할자로서의 NGO가 중요한 팩터로 등장하고 있는 것이 지역사회의 현실이다. 따라서 살기 좋은 지역사회 가꾸기라는 차원에서 지방정부와 NGO와의 유기적 협력관계가 아주 중요하게 등장하고 있다. 이를 위하여 지방정부는 NGO에 대한 □비판자 혹은 귀찮은 존재□라는 인식으로부터, NGO를 지역사회 발전을 위한 동반자라는 인식으로의 전환이 요구되는 시점이다. 아울러 NGO도 지방정부의 당당한 파트너로 되기 위해서는 책임성과 전문성을 키워나가야 할 것이다. 도래하는 21세기 고도 지식정보화 사회에서의 지역사회 발전은 지방정부와 NGO와의 관계를 어떻게 구축하느냐에 달려있다고 해도 과언이 아니다.

<질문 및 답변>

질문(교육담당 오동길) : 우리도 선진국의 작은정부론을 지향해야 한다는 의견이 많다. 하지만, 우리 국민들은 지방자치단체와 중앙정부에서 모든 일을 해결해 주기를 바란다. 이러한 국민의식과 작은정부 실현은 현실적으로 상충되는 점이 있으며 현 정부도 조직을 축소했다가 다시 확대했다. 한국 실정에 맞는 대안은?

답변 : 우리에게는 무임승차 의식이 많다. 영국 철의 수상 대처는 세금을 내야 관심을 갖는다는 생각으로 실업수당에도 인두세 명목으로 세금을 붙였다. 그랬더니, 실업자들이 폭동을 일으켰다. 이런 납세와 관련한 의무는 민주주의와 밀접한 관계가 있다. 우리는 면세자가 너무 많다. 이 말은 부의 불균형이 심각하다는 것이다. 납세자 의식관련 문제를 지적하고 싶다. 따라서, 내가 고민하는 것이 행정수급의 문제다. 행정에서 하는 일이 많아지면 공무원 수를 늘려야 되고 그러면 세금을 더 내야 한다. 바로 행정의 수급을 어디까지 해야 되는지가 고민이다.

그리고, 또 하나 고뇌하는 것이 민간위탁, 민간이양의 문제다. 많은 사람들이 뉴질랜드의 행정개혁을 얘기한다. 이것은 절대적으로 신뢰사회일 때 가능하다. 법대로 되어야 가능하다는 것이다. 그런데, 우리가 법대로 되는가? 선진국의 행정개혁안이 한국에서는 실패하는 이유가 여기에 있다.

성과급문제도 마찬가지다. 대학교수조차도 성과급기준을 평가하지 못한다. 교수는 연구성과나 강의평가라도 있지만 우리 사회에서 과연 제대로 평가가 가능하냐는 것이다.

과연, 공공의 영역이 확대되어야 하는지 나는 고민이다. 미국의 민간기업은 철저하게 경쟁의 논리다. 하지만, 예를 들어 장성군 쓰레기소각장 운영을 민간기업이 한다고 했을 때 경쟁을 시킨다고 새 업체를 선정하면 기존 업체는 망해 버린다. 그러니, 장성군에서 새 업체를 경쟁시킬 수 없다. 이것이 한국의 실정이다. 민간기업의 경쟁시스템이 정착되어지지 않은 상황에서의 민간위탁 도입은 문제가 있다는 것이다.

그렇다면, 대안은 무엇인가? 나도 정확한 답이 없다. 단지, 외국의 사례를 도입할 때 진지하게 고뇌해 보자는 것이다. 엄청나게 고뇌해서도 될까말까 하는데 너무 쉽게 결정을 내리고 도입한다. 그렇다고 NGO에게 줄 수 있는가? 나는 지역 NGO의 실태를 잘 알기 때문에 책임을 질 수 있는지 의문이다. 공공기능이 너무 크다는 것을 인정하지만 고뇌해 보자는 것이다. 시간을 가지고 고뇌해 보자는 것이다. 우리는 불과 몇 달만에 모든 것을 끝내려고 한다. 일본의 이번 지방행정조직법 개편은 22개를 13개로 바꾸는 내용인데 5년 걸렸다.

첫째, 무임승차의식 개선을 어떻게 할 것인가 이다.

둘째, 우리 조직문화를 생각하며 개편해 가야 한다. 한국사회에서는 성과급제를 교수에게 맡기더라도 교수는 그럴 능력이 없고, 또한 교수라는 평가자를 믿지 않는다. 1998년 당시 장관의 이 안을 실무자가 반대했음에도 정치적으로 채택해서 문제가 많다. 교수라는 전문가집단은 아는 것은 많으나 현실성이 떨어진다. 따라서, 전문가집단과 관료집단이 머리를 맞대면 답이 나올 것이라 생각한다.

질문(보건의료원장 문강) : 첫째, 지방자치행정 가운데 복지의 부분이 많고 NGO들도 많이 강조하는데 선진국에서의 이에 대한 좋은 사례가 있다면 소개해 주시고, 둘째는 의약분업사태와 관련한 NGO들의 행동에 대해 비판의 목소리가 있는데 교수님의 의견은?

답변 : 의약분업문제 관련해서 광주지역에서의 NGO들도 대응을 하고자 하였다. 하지만, 나는 의약분업이 상당한 전문성을 요하는 사항이기 때문에 현재 NGO들의 수준으로는 감당할 수 없다고 판단하고 하지 말자고 했다. 전국의 NGO들이 침묵하는 가운데 의사들은 상당한 비판을 한 것으로 알고 있다. 왜 아무 말이 없냐는 것이다. 전문지식을 가지고 있는 NGO가 있었는가에 의문을 가지고 있었고 보건복지부의 처사에 문제의식을 갖고 있다. 의사, 약사들이 그렇게 나오는 것은 당연한 것인데, 보건복지부의 처사가 너무 안일했다는 것이다. 의학계와 약학계에서 왜 아무 말이 없는지 비판했는데, 나 또한 무소불위의 NGO를 누가 컨트롤할 것인지 고민하고 있다.

그리고, 복지 관련하여 외국의 NGO를 살펴보면 우리와 조금 다르다. 일본은 파트타임 형식으로 자원봉사를 한다. 유럽은 종교단체에서 중심적으로 한다. 미국은 정부의 역할이 커지는 것을 싫어한다. 역사적으로 그랬기 때문에 비용은 연방이 대고 실제는 제3세력인 여러 단체들이 맡는다.

성공사례를 말하라하면 일본은 파트타임 급여형식으로 노인문제를 많이 맡는다. 여러 선진국들은 대체로 비용은 정부에서 대고 활동은 민간이 맡는 형식이다. 노인문제가 크게 대두될 전망이고 일본도 국가적 과제로 설정하고 있다.

질문(교육담당 오동길) : 정보화에 따라 4단계인 행정계층에 대한 개선요구가 나오고 있다. 그래서, 읍·면·동을 복지센터화해서 줄여야 한다는 의견이 있는데 교수님의 의견은?

답변 : 나 또한 많은 고민을 하고 있다. 읍·면·동 주민자치센터는 절대 반대했다. 면은 나름대로 커뮤니티를 형성하고 있기 때문이다. 동은 고려해 볼 만하다. 행정계층은 국가적으로 긴급한 사안이다. 일본은 군청이 없고, 북한은 면이 없다. 행정구역은 국가운영의 기본과제이기 때문에 정권문제가 아니다. 해방과 동시에 모든 것을 바꾸었는데 유일하게 남은 것이 행정구역이다. 예로, 군산과 장항은 분리될 필요가 없고, 목포나 영암도 분리될 의미가 없다. 이 곳에서는 시도통합문제가 분분한데 경기도가 사실 시급하다. 수원, 일산, 안양이 90만 명이다. 옆의 시군 하나를 통합해서 광역시로 만들고자 한다. 선거구와 연계되어 난항이 계속되고 있지만 그렇다고 경기도를 광역시화 할 것인지도 고민이다.

지금 현 정부는 자기 대에 모든 것을 끝내려고 해서 안타깝다. 이 문제는 여야가 합의해서 특별법을 만들고 5년 동안 지속적으로 정권교체와 상관없이 진행하기로 하면 야에서 반대할 명분이 없다. 그런데, 자기 때 끝내려고 하니 정치적 음모라고 반대하는 것이다. 경기도에서 광역시를 만들자고 하는 것과 더불어 경기 남·북도로 나누자는 안이 있다.

행정구역과 행정계층의 문제는 몇 사람이 모여서 할 것이 아니라 국가운영의 기본단위이기 때문에 국가운영의 전략, 주민의 편의성이라는 두 가지 대전제 하에서 어떻게 할 것인지 고민해야 한다. 진주·마산권과 울산권은 멀다. 그리고, 태백권과 충청권, 전남 동부권과 서부권 사이에도 문제가 있다. 그리고, 현재의 시도통합 논의는 실익이 없다. 정치적 싸움에 끼어 드는 셈이다.

현재는 100여 년 전의 행정구역과 맞지 않기 때문에 변화된 시대에 따라 맞추어야 한다. 예로 화순군이 군으로 있을 필요가 없다. 언젠가는 이러한 방향으로 된다고 본다. 현 정부가 기초는 닦을 수 있다고 보므로 국가적 과제로 상정해 농촌과 도시로 나누어 군의 역할은 강화하고 도청의 역할은 감소하며 광주광역시의 역할은 높여야 한다. 그리고, 한시적으로 여야가 합의해 특별법을 만들어야 한다. 유럽, 미국, 일본의 지방자치단체는 우리의 리 수준이다. 우리는 군이므로 그만큼 역량이 큰 것이다. 행정구역의 문제는 국가적 과제이고 경기도는 발등에 떨어진 불이며 전면적인 변화가 있어야 한다고 본다.