제201회 / 21세기 장성 아카데미

새로운 세기와 국가 인사정책의 뉴패러다임

金 光 雄 위원장

- 중앙인사위원회 -

·1941년생

·1962년 서울대 법과대학 졸업(법학사)

·1965년 서울대 행정대학원 졸업(행정학석사)

·1971년 美 하와이대 대학원 졸업(정치학박사)

·1972∼현재 서울대 행정대학원 교수(휴직)

·1974년 美 미시간대 사회조사연구소 연구교수

·1977년 유엔아태지역경제사회이사회(ESCAP) 전문위원

·1985년 美 캘리포니아 버클리대 동아시아연구소 연구교수

·1991년 한국행정학회장

·1992년 서울대 행정대학원장

·1995년 美 노스웨스턴대 국제비교연구소 초빙교수

·1995년 한국의회발전연구회 이사장

·1997년 한국공공정책학회장

·1997년 부정방지대책위원회 위원

·1998년 정부조직개편심의위원회 위원 겸 실행위원장

·1999∼현재 중앙인사위원회 위원장

·2000∼현재 중국국가행정학원 겸임교수

<賞> 「국민훈장 동백장」

<著> 「사회과학연구방법론」,「행정과학서설」,「한국의 관료제연구」,

「우리동네 선거 이야기」,「작은 정부 큰 국민」外

내가 현재 일하고 있는 곳은 중앙인사위원회라고 해서 대통령 직속기관으로 □99년 5월말에 새로 출범한 기관이다. 대학에 있을 때 교육을 통해 미래의 인재를 양성해 오다가 지금은 극히 한정된 분야에서 엘리트들을 거르는 업무를 책임지고 있다. 다시 말하면, 지금 하고 있는 일은 인사에 관련된 제도와 법령, 그리고 정책을 새로 만들고 고치는 일인데, 여기 더하여 정부 각 부처의 고위직 공무원 1급, 2급, 3급 직위의 승진과 채용에 관한 심사를 한다. 공공부문의 고위직 공무원들은 갖추어야 할 자격요건이 엄격한 가운데 무엇보다도 리더십을 갖추어야 한다. 출범 후 대통령께 보고 드리던 자리에서 앞으로는 고위직 공무원은 연한이 차면 되는 것이 아니라, 그리고 아무나 하는 것이 아니라 리더십이 있는 사람이 아니면 안 된다고 말씀드려서 전적으로 동감해 주셨다. 거기에다가 대통령께서 강조하시기를 이제는 국제화를 한정된 분야에서만 하는 것이 아니니 고위직은 누구나 영어를 기본으로 하고, 특히 주변국, 일본과 중국어를 하면 더 좋겠다 라는 말씀을 하셨다. 그리고 기회가 있을 때마다 외국에 나가서 직접 보고 들어야 한다고도 하셨다. 세계적인 안목을 기대하시는 것이다. 사부문(私部門)도 그렇지만 공공부문은 앞으로 그러한 인재들을 기대한다. 이제 오늘의 주제인 □새로운 세기와 국가인사정책의 뉴패러다임□이라는 제목으로 강연을 시작할까 한다.

강연의 순서는

1) 먼저 시대의 변화를 이해하기 위하여 새 천년의 시대상, 그 변화의 내용을 일별하고,

2) 새천년에 정부를 인식하는 새로운 패러다임을 알아본 뒤,

3) 새로운 세기에 걸맞는 신인사행정의 단초를 살펴보기로 한다.

그리고 질문을 받고 토론을 하기로 한다.

I. 새 천년의 시대상, 변화의 변화

새 천년이 개막되었다. 새 천년에는 서서히 새로운 패러다임이 지배하는 시대가 전개될 것이다. 앞으로는 과거 250년 내지 300년 동안 우리를 지배했던 □칼테지안-뉴트니안□(Cartesian-Newtonian)의 패러다임보다는 생물학적 지각론인 □양자 패러다임□(quantum paradigm)이 지배하는 시대요 사회가 될 것이라는 점은 명백하다. 이는 곧 가치의 절대성보다는 복수의 가치들간 상대성을 인정하는 자세가 요구되는 시대로의 전환을 의미한다. □진리는 이제 영원한 것이 아니고 오직 진리체계 안에서만 진리□라는 명제가 성립되기 시작한 것이다.

그리고, 새 시대는 물질과 정신이 분리된 이분법, 그리고 정신이 물질로 돌아가는 환원주의(還元主義, reductionism)를 경시한다. 새 시대에는 개체(個體)도 중요하지만 이들 전체 집합체(集合體)의 모습, 꼴, 리듬, 이미지, 방향 등등이 중요하다. 그리고, 보이지 않는 선에 의해 연결된 개체들간의 관계성이 매우 중요하다. 따라서 그 연결 관계를 파악해낼 수 있어야 한다. 이를테면, 조직을 기계적 패러다임의 입장에서 두 사람 이상이 모여 분업의 원리에 따라 일하고 서로 협동하는 것으로 보는 것이 아니라, 양자 패러다임의 입장에서 보이지 않는 선으로 연결되어 있는 거미줄 같은 연합체(a web-like association which is invisible)로 이해할 때, 이 조직에서 보이지 않는 선은 신뢰와 신인(信認)같은 것이다.

새로운 시대에는 인간과 자연, 문화와 자연의 대립관계를 초월하여 조화롭게 서로 닮고자 하는 자기 유사성(self-similarity)과, 그런 가운데 자신을 성찰하는 자조(自照, self-reference)의 방향을 모색하지 않으면 안되게 된다.

그래서 새 천년의 특징을, 1) 동적 통합(dynamic integration), 2) 우주적 상호연관성(cosmic interconnectivity, unbroken wholeness), 그리고 3) 기계론적 과학(mechanistic science)의 극복 등이라고 말한다. 새 패러다임에서 세계를, 국가를, 정부를, 그리고 조직을 □떨어질 수 없는 하나의 통합체□(unbroken wholeness)라고 말하는 것과 일맥상통한다.

그러면 새 시대, 새 천년에 등장한다고 생각하는 양자사회(量子社會, quantum society)가 어떤 사회인가를 설명하겠다. 그 특징을 요약하면 다음과 같다.

즉, 양자사회는,

1) 전일적(全一的)이어야 한다.

2) 개인/집단의 이분법에서 초월해야 한다.

3) 복합적이어야 한다.

4) 부응하여야 한다. 앞으로의 생존체계는 애매 모호한 것과 창조적 도전과 싸우도록 설계되어 있지 일방적으로 따르게만 되어 있지는 않다.

5) 아래로부터 부상하는 것이다. 일반시민, 근로자, 일선관료, 경찰, 그리고 일선에 있는 병사들의 생각과 비전까지도 고려할 수 있도록 기존의 권위와 결정의 원천을 제자리매김 하여야 한다.

6) 환경 친화적 이어야 한다. 인간적 사회의 목표는 보다 폭넓은 삶, 지구물리학적 맥락과 조화를 이루는 삶이라는 것을 인간과 자연의 이분법적 사고를 초극하여야 한다. 그러면서 직선적 사고보다는 곡선적 사고를 권장한다.

7) 정신적이어야 한다. 우리는 사회의 존재 목적과 방향, 가치체계와 도덕적 근거를 찾고자 하는 목적론적 차원을 가져야 한다.

8) 과학과 대화하여야 한다. 우리가 우리 사회의 도덕적, 정신적 뿌리를 되찾고자 한다면 종교, 과학, 비과학이 대립할 것이 아니라 서로 존중하고 함께 성장해 가야 한다.

그러려면 과거의 미분자 기술과 분자모드 패러다임으로부터 벗어나 새로운 삶의 철학과 형이상학이라고 할 수 있는 적분기술과 파장모드 패러다임으로의 전환이 요구된다. 이 내용을 비교하기 위해 도해하면 아래와 같다.

과거와 미래의 패러다임 비교
미분기술 : 분자모드		적분기술 : 파장모드
분리된 개체간의 경쟁 직선적 팽창 자연에 맞섬 물질적□기계적 구성 수직적 사회 직선적 사고 이원론		상호의존적 개체간의 협동과 공존 순환적 발전 자연과 조화 에너지적□시스템적 구성 수평적 사회 곡선적 사고 일원론

II. 정부를 인식하는 새 패러다임

이상은 시대의 변화에 견주어 패러다임이 어떻게 변하는 것인가에 관한 설명을 한 것이다. 그러면 변화의 한 내용으로 정부의 변화를 이해해 보고자 한다.

1. 열린 정부 : 공사간 구분의 변화

일원론을 기반으로 하는 새 패러다임에 의하면, 공사간의 구분은 점점 없어지고 하나의 정부, 전체로서의 정부로 변화할 것이다. 따라서 국정관리(governance) 전체를 보아야 하며, 치리(治理)의 의미로서 거버넌스(governance)를 강조한다. 이 거버넌스의 요체가 바로 리더십이다.

앞으로 시대가 변하면서 □열린 정부□, □열린 조직□, □열린 인사□를 표방하지 않을 수 없게 된다. 모두가 열려 경계라는 의미가 무색해 진다. 정부와 사회, 또는 시민과 국민간의 틈이 없어지는 것이다. 따라서 먼저 공사(公私)간의 구분에 변화가 온다. 즉 공사간의 경계가 애매해 진다. 그 경계는 열리게 마련이다. 전에는 상상도 못했던 절차에 따라 민간 전문가가 정부에 들어와 일할 수 있게 되었다. 개방형 임용제, 인턴제 등이 그것이다. 행정고시제도의 개편도 이러한 변화의 맥락에서 모색되고 있다. 반대로, 정부의 관료 전문가도 정부를 떠나 언론사, 법률사무소 등과 같은 민간 부문으로 이직할 수 있고 다시 돌아와 일할 수도 있게 되어야 할 것이다. 공사 경계를 초월한 전문 요원들의 순환교류는 공사가 불균형을 극복하고 함께 발전할 수 있는 길이 될 것이다.

정부의 공무원은 정부역할이 변화할 것에 대비해야 한다. 정부의 역할은 적극적인 것(조물주, demiurge 또는 살림꾼, husbandry: Peter Evans의 표현)으로부터 관리인(custodian), 매개자적(조산원, midwife)인 것으로 변화할 것이다. 이러한 정부역할의 변화에 부응하기 위하여 공무원은 우선적으로 국가 엘리트로서 전문성과 리더십을 강화해야 한다. 동시에, 희생하고 봉사하는 공직자 본연의 자세를 체화(體化)하여야 한다. 인적자본(human capitals)에 대한 투자가 강조되는 것은 이 때문이다.

궁극적으로, 정부는 민주정부로의 길을 모색해야 한다. 이를 위해서는 많은 요건들 중 정부부처, 기관간의 연결관계 개선이 충족되어야 한다. 이것은 곧 부처간 견제와 균형의 묘를 살림으로써 민주정부를 구현함을 의미한다.

2. 지식정부

새 천년의 정부는 지식정부가 되어야 한다. 지식정부는 보다 새로운 방식으로 지식을 창출, 확산, 공유, 저장, 활용하는 정부이다. 이를 위해 정부는 우선 조직을 □직무와 교육훈련이 구분되지 않는 상태□로 변화시킴으로써 지식이 제대로 흘러갈 수 있도록 해야 한다. 사회 전체적으로는 지식 하부구조를 형성하고 지적자산에 대한 투자를 활성화해야 한다. 또, 계급에 따라 순차적으로 일을 진행하는 것이 아니라 동시에 많은 일을 추진해 나갈 수 있는 멀티 태스킹이 가능한 디지털 행정을 일반화하여야 한다. 궁극적으로 지식정부는 국가사회시스템의 생산성을 극대화시키고 고객으로서의 국민을 만족시키는 공공서비스를 보다 효율적으로 제공할 것이다.

3. 세계정부

새 천년에는 세계정부를 지향하여야 한다. 정부의 각종 제도 뿐만 아니라 공무원들도 세계적 수준에 부합하여야 한다. 세계화는 국가간 무한경쟁을 의미하므로, 정부인력이 경쟁력이 없으면 공멸할 수 밖에 없다. 따라서, 정부의 인사정책도 공무원의 경쟁력 제고에 초점이 맞추어져야 한다. 싱가포르 정부의 PS21, 말레이지아 정부의 말레이시아 One 등은 이러한 맥락에서 시행된 정책이다. 우리나라는 그 동안 하드웨어적인 측면에서 정부의 규모감축에만 노력을 기울여 왔지만, 앞으로는 소프트웨어 측면을 시급히 개편하여 양자에 대한 개혁이 조화를 이루어야 할 것이다. 소프트웨어 개혁의 핵심은 무엇보다 정부인사의 개혁이다. 열린정부, 지식정부, 세계 정부를 만드는 일은 필연적으로 공무원의 역량에 달려있으며, 그 기저는 인사개혁인 것이다.

Ⅲ. 정부인사, 무엇이 문제인가.

우리 정부의 관료체제는 오랜 왕조시대를 거치면서 형성된 계급제의 전통 위에 미군정기에 도입된 직위분류제의 요소를 일부 적용하는 형태를 유지하고 있다. 근본적으로는 폐쇄형인 계급제를 유지해오고 있는 셈이다. 여기에 더하여 헌법에 의하여 보장된 직업공무원제도 정착을 위하여 □63년 이후 각종 신분보장제도를 강화해 왔다. 그러나 폐쇄적 계급제와 연계된 강력한 신분보장제도는 공무원들이 경쟁 속에서 스스로를 키우지 못하고 온실 속에 온존하게 함으로써 변화하는 21세기 환경에 적합하지 못한 존재로 만들고 말았다. 30년 이상을 이어온 폐쇄적이고 보장적인 인사제도는 국민의 정부 출범과 함께 변화하고 있다. 금년도에 처음 도입된 국장급 이상의 개방형 임용제도라든가, 정부조직 개편시 줄어든 정원에 따른 초과현원을 6개월 내지 1년의 유예기간을 준 뒤 직권면직시키도록 한 제도 등이 그것이다.

그러나 최근 있었던 약간의 변화 노력에도 불구하고, 여전히 신분 중심의 폐쇄적 계급제도는 새로운 시대가 요구하는 열린 정부의 유연성을 확보해 주지 못하고 있다. 민간 전문가가 정부에 들어와서 전문성과 창의력을 발휘하기 위한 여건 마련이 미흡하고, 정부 입장에서도 참신한 혁신의 기풍이 들어오는 것을 막아 스스로 침체되는 분위기를 조성하고 있다. 이것은 또한 정부서비스의 수요자인 국민들의 행정수요를 제대로 파악할 수 있는 기회마저 줄임으로써 관료 중심, 공급자 중심의 패러다임을 유지하게 하는 결과를 초래하고 있다.

개체간의 동적 통합을 위한 전제는 개체의 자율성이다. 정부의 인사제도는 사람을 필요로 하는 개별 부처나 부서의 자율성을 제약하고 있는 것이 현실이다. 파견 승인, 특별채용 협의 등 각종 승인, 협의 등이 규정대로 지켜지지도 못하면서 절차만은 이행하도록 하고 있는 것이다.

급여와 관련하여도 마찬가지이다. 부처마다 직위에 따라 힘들고 어렵고 바쁜 자리가 있고 그래서 더 능력있는 사람이 필요한 자리가 있는가 하면, 상대적으로 쉽고 한가한 자리가 있고 그래서 다소 능력이 떨어지는 사람이 수행하여도 괜찮은 자리도 있게 마련이다. 이 경우 전자의 경우에는 더 많은 보상을, 후자의 경우에는 덜 보상할 수 있는 제도가 마련되어야 하는데, 현 제도하에서는 그렇게 할 수 있는 여지가 없다.

한편 정부인사의 또 다른 문제점은 공무원의 전문성 부족이다. 이것은 주로 순환보직이라는 계급제에 고유한 제도에서 비롯되는데, 평균 2년이 채 되지 못하여 다른 자리로 옮겨 다니고 있는 것이 현실이다. 건설교통 예산을 담당하던 사무관이 1년 반정도 근무하다가 다시 교육문화 예산을 담당하게 되니, 그 내용은 모른 채 예산형식을 맞추기에 급급하고, 통상을 담당하던 사무관이 1년만에 기초공업을 담당하게 되는 것이다.

그 동안의 정부인사에서는 열심히 일하려는 인센티브를 제공하지 못해 왔다. 승진에 필요한 근무성적 평정이 세세하게 마련되어 있는 제도에도 불구하고 실제로는 오래 근무한 나이 많은 사람 위주로 끼워 맞춰 (이른바 □역산제□) 운영되는가 하면, 젊은 사무관은 아무리 열심히 일해도 항상 최하의 평정을 받을 수밖에 없는 것이 현실이다.

지식정보화 사회의 도래와 관련한 교육훈련에도 문제는 있다. 수요자의 필요에 의해서가 아니라 승진을 위해 법령에 정해진 대로 교육훈련기관에서 일정한 시간을 보내야 하고, 유학을 다녀온 사람은 승진순위에서 뒤로 밀리고, 해외파견 근무를 마친 사람은 놀다왔다 하여 천대하는 것이 현실인 것이다.

정부인사의 문제점은 어찌보면 첫단추인 고시제도부터 잘못 끼워진 것인지도 모른다. 창의력보다는 성실성을 위주로 선발하는 필기시험 중심의 현행 고시제도는 모범생을 뽑기에 급급하여 새로운 혁신의 요소도입을 저해하고 있다고 할 수 있다.

보수제도와 관련하여도 문제는 있다. 민간의 보수수준과 균형을 맞추기는 고사하고 늘 물가상승률을 따라잡기만도 벅찬 공무원급여는, 가계비 미달 공무원이 75%에 달하는 등 공무에 전념하게 하는 여건형성에 실패하고 있다.

보수보다도 더 광범위한 의미에서의 □공무원의 삶의 질□은 더욱 열악하다. 경제적 보상이나 근무여건과 같은 물리적인 측면은 물론이고, 공무원이면 해외여행을 갈 수 없도록 하는 분위기라든가 공무원들의 골프를 금지하는 등의 심리적인 측면에서의 압박감은 그들의 삶의 질의 수준을 낮추는 요인으로 작용하고 있다.

IV. 무엇을 할 것인가

앞으로 추진될 인사개혁의 목표는 한마디로 관료제의 수준을 한 단계 높이는 일이다. 이를 통해 새 천년의 변화무쌍한 시대를 지나가야 하는 정부의 경쟁력을 높이고 세계최고 수준의 서비스를 국민들에게 제공하는 것이다. 이 개혁에서는 그 동안 간헐적으로 언급되어 왔던 단편적인 문제점에 대응하는 이른바 □대증요법□식의 개편안이 아니라 정부인사가 안고 있는 근본적인 문제점들에 천작해야 한다.

정부인사는 이미 변화하고 있다. 개방형 임용제를 통해 130개 직위에 민간 전문가를 채용하도록 하였고 중견관리자의 채용제도도 이와 같은 맥락에서 개혁하고자 한다. 여기에는 물론 기왕의 공직자도 대등하게 경쟁을 할 수 있게 되어 있다. 이러한 새 제도 이외에도 정부는 중견관리자를 뽑는 행정고시제도에서 전문지식에 대한 평가위주로 되어 있는 현행시험방식을 개편하려는 생각을 구체화해 가고 있다.  즉, 행정고시에서 1차적으로는 현행의 헌법과 한국사 외에 논리, 언어, 통계 등에 관한 지식을 검증하는 공직적격능력 테스트(Public Service Aptitude Test, PSAT)를 실시하고, 2차적으로는 공직 수행에 필요한 지식을 검증하는 것이다. 이를 거친 후에는 1년 정도의 교육·훈련·인턴과정을 통해 공직수행능력 및 지식을 획득할 수 있도록 하는 것이다.

□공무원 보수 현실화 5개년 계획□을 통해 공무원 보수를 민간 중견기업과 대등한 수준으로 개선하고자 한다. 또 앞으로 보수결정 시스템을 바꿔서, 연도 초에 공무원 보수를 인상한 후 민간의 임금인상 상황을 감안하여 연도 중에 공무원 보수를 조정할 계획이다. 지금은 상시근로자 100인 이상 기업 801개를 추출하여 민간임금을 조사하고 있는데 그 결과가 나오는대로 최종안을 만들 것이다.

그 밖에도 국가인재활용시스템을 구축하여 인재등용에 활용하고, 고위직에는 고위공무원단을 설치하고, 중·하위직은 보수등급제를 도입하는 등 공무원계급제도도 바꾸는 한편, 금년부터 일부부처에 대하여 직무분석을 실시하는 등 전면적인 공무원제도 개편이 이어질 예정이다.

그러나 지금 일어나고 있는 변화는 아주 작은 부분, 변화의 한 단초에 불과하다. 지금 중앙인사위원회 직원들은 밤을 새워가며 정부인사의 근본적인 개혁안을 만들고 있다. 개혁안의 화두는 공무원의 탁월성(excellence)이다. 어떻게 하면 탁월한 분들을 공직에 유치하고, 그들의 탁월성을 계속해서 유지·발전시키면서, 동시에 업무에 있어서 탁월성을 발휘할 수 있게 할 것인가를 연구하고 있는 것이다. 충원에서부터 근무를 거쳐 퇴직에 이르기까지 정부인사의 모든 과정이 재검토되고 있다.

V.  맺으며

마지막으로 당부하고 싶은 것은 정부의 변화는 정부 혼자서 만들어 갈 수 없다는 것이다. 공사부문의 경계가 없어지듯, 정부와 국민의 경계도 없어지는 것이 새 천년이다. 공무원들도 열심히 해야 하지만, 국민 여러분도 도와주셔야 한다.

정부의 경영혁신대상을 받은 자랑스런 장성군에서 강연을 할 기회를 주신 것에 감사드린다.  - 강사원고 -