제159회 / 21세기 장성 아카데미

21세기를 향한 우리 체제의 대혁신

韓 瑛 煥 교수

- 중앙대, 행정학박사 -

·1937년생

·1960년 서울대 정치학과 졸업

·1962년 同 행정학석사

·1971년 美 피츠버그대 행정학박사

·1971∼74년 美 하와이대 동서문화센터 기술발전연구소 교수

·1978∼현재 중앙대 행정학과 교수

·1978∼80년 同 사회개발대학원장

·1979∼85년 同 국제경영대학원 원장

·1988년 同 법과대학장, 한국행정학회 회장

·1989∼92년 중앙대 행정대학원 원장

·1994∼현재 同 국가정책연구소 소장

<著> 「신생국 행정론」,「국가발전과 행정」,

「한국행정사 연구」,「한국행정의 과제와 혁신」 外

21세기를 향한 우리 체제의 대혁신

1. 체제혁신을 위한 각 주체별 개혁 전략

2. 위기는 극복될 수 있다.

1. 국난적 위기상황과 대변혁의 강박

오늘날 우리 사회가 겪고 있는 엄청난 변화의 충격이란 것은 말할 수 없이 크다. 1년전에 기업을 운영하는 한 기업가가 자기네 사원들을 모아 놓고 마누라와 자식을 빼놓고 다 바꾸어야 살 수 있다는 이야기를 했을 때 아마 사원들에게 기압을 넣으려는 것 정도로 생각했다.

그런데 시간이 갈수록 그 말이 갖는 뜻은 나라안에 있는 모든 다른 회사원과 공무원에게 번져가고, 모든 교사들에게 번져가고, 평범한 갑남을녀의 아빠 엄마에게도 번져가고, 비닐하우스 농장 주인에게도 전달되더니 끝내는 그 말을 한 기업가 자신도 마누라와 자식을 빼놓고는 바꾸지 않으면 살아남지 못하는 거대한 변혁에 휘감겨 있다.

우리 한국의 현대사는 지난 40∼50년 동안 역사적으로 남을만한 업적을 만들었다. □60년대 초에 전쟁을 겪고 아무 것도 없는 폐허의 잿더미에서 출발해 30여년의 한 세대에 선진국이 200∼300년 동안에 이루어낸 근대화의 70∼80%를 이룩하는 세계사적인 업적을 만들어냈다.

우리가 이룩한 역사적 업적을 배우려고 지난 10여년 동안에 폴란드, 중동 여러 나라, 중국, 브라질, 중남미에 이르기까지 수백 개의 나라에서 한국이 지난 30∼40년 동안에 해왔던 위대한 전략이 무엇이었는가를 배우러 고급 공무원, 경영자, 대학교수들이 한국으로 쏟아져 들어 왔었다.

내가 우연히도 대학에 국제경영대학원이란 것을 만들어서 □70년대 후반부터 나라밖으로 나가는 관리자들을 교육시키고 밖에서 우리한테 배우러 오는 사람들을 가르쳐 본 일이 있다.

몇 해전에는 아프리카 20여 개 정도의 나라에서 약 30명쯤 되는 차관급 공무원들이 UN의 주선으로 우리 나라에 왔다. 그때도 내가 강의를 해주게 되었는데 이렇게 말했다. □여러분의 생각과 발상, 행동의 틀에 따라 여러분의 국민들이 근대화라는 도정에 오르게 될텐데, 그런 막중한 책무를 가진 사람들이 런던이나 뉴욕에 가서 배워 보았자 별로 쓸모가 없을 것 같다고  생각한다. 그들이 걸어간 200년의 전략을 배워본들 여러분의 국민들이 200년이란 시간을 기다려주겠는가? 그들이 걸어간 전략의 핵심이 그들 스스로의 피땀이었다기보다는 무기로 식민지를 강점하면서 유색인종 수십억명을 무제한 노예로 착취해서 오늘의 런던, 뉴욕, 파리를 건설하였으니 그 방법을 여러분들이 배워본들 무슨 도움이 되겠는가?□ 물었다.

우리는 □60년 초에 전쟁의 폐허에서 아무 것도 없는 나라, 석유 한 방울도 나지 않는 나라, 강철이 한 톤도 나지 않는 나라, 그리고 남북 분단구조로 동족을 막기 위해서 정부예산의 30%를 써야 하는 나라이었다. 그런 비극과 불행의 역사를 딛고 서서 나라 안팎에 한 평의 식민지도 반쪽의 노예도 없이 우리의 피땀으로만 30여년 한 세대 안에 200여년 수십억명의 노예를 착취해만든 서구근대화의 70∼80%를 따라 잡았으니 우리가 걸어온 길에서 영광과 고뇌의 전략을 배우는 것이 여러분들에게 도움이 될 것 같다.□고 하였다.

나를 쳐다보는 그들의 눈에는 선망의 빛이 있었다. 남들에게는 그만큼 자랑스러운 업적이다. 그러나 우리가 미래를 내다보면서 생각해야 할 것은 지난 시대 업적의 위대함만을 쳐다보지 말고 우리 앞 시대의 지도자들이 겪었던 고뇌의 국면을 생각해볼 필요가 있다.

그 동안 우리체제가 설정한 과제와 전략을 놓고 대통령, 장관, 시장, 대학 총장, 회사 사장이 각 자의 자리에서 탁월한 안목과 식견으로 잘 관리했기 때문에 역사적인 발전단계를 다음 단계로 밀고 나가는데 성공했다. 자기가 맡고 있는 체제의 역사를 다음 단계로 밀고 나갔다는 것은 새로운 시대의 과제가 부상했다는 것을 의미하는 것이다. 새 과제가 부상했다는 것은 이 과제를 해결해야 할 새 전략을 설정하고 혁신하기 위한 새로운 사람과 그 사람의 지적도구가 바뀌어야 된다는 것을 의미한다.

그런데 사람은 불행히도 5년이나 10년, 한 시대에 맡겨진 과제를 탁월한 집념으로 다루기는 쉬워도 그렇게 해서 변하는 새 시대에 자기를 또 다시 바꾸어 내기는 어려운 것이다. 무수한 지도자들이 10년이 안되어서 때로는 5년이 안되어서 그에게 맡겨진 과제를 누구보다 탁월한 업적으로 다루었지만 그렇게 해서 바뀌어진 새 역사에 스스로 맞지 않게 되면 역사는 그가 물러서기를 강요했다.

그런데도 한 시대에 맡겨진 과제에 업적이 있었다고 그리고, 엄청난 권력에 미련이 남아서 한 두 해를 어물쩍거리면 역사는 그를 잔혹하게 팽개쳐 버리고 다음단계로 가게 된다.

우리 한국의 현대사는 전체로 보자면 가장 위대한 업적을 만들었지만 그 업적을 만들어간 관리자의 시각에서 보면 한국 현대사만큼 고통스러운 희생이 많았던 시대가 없다. 대통령이 부하의 총에 맞아 죽고, 형무소에 갇히고, 얼마나 많은 사장이 마지막 고비에서 영광스러운 후퇴를 하지 못하고  고통스러운 퇴출을 당했는가를 우리는 기억한다.

그런 점에서 보자면 대통령, 장관, 사장들이 겪었던 고난의 시대가 있었다면 지금은 그와 같은 역사적인 전환이 우리에게 주는 변신의 충격이 한 두 사람에게 있는 것이 아니라 이제 모든 시민에게도 있다. 지금까지 우리가 의지해 왔던 질서, 지금까지 우리가 써먹었던 지적 도구와 발상을 가지고는 전혀 맞지 않는다. 새로운 시대에 새로운 과제를 정확히 보고 새로운 발상과 새로운 도구를 가지고 맞닥뜨리지 않으면 체제가 강제로 퇴출시키고 앞으로 나아갈 수밖에 없다. 그것을 명예퇴직이라고 이름을 붙여 주지만 사실은 역사에서 쓸모가 없다는 강제퇴직을 의미하는 것이다. 본인이 강제퇴직도 용납하지 않으면 황당한 퇴직이라도 당할 수밖에 없는 대단히 잔혹한 변화의 계절을 우리는 살아가고 있다.

2. 체제발전의 진전과 개혁과제의 변화구조

우리가 겪고 있는 거대한 변화의 충격이 어디서 와서 어디로 가고 있는가? 우리가 제각기 어떻게 바꾸어 가야 하는가를 같이 한번 생각해서 다가오는 21세기에는 누구도 낙오하지 않고 다시 살아남을 수 있도록 하자는 것이다. 그리고 위대한 성취가 위대한 미래로 연결 될 수 있는 새 발상을 심어 볼 수 없겠는가를 같이 한번 생각해보자.

율곡 이이선생은 퇴계 이황과 더불어 조선 선조 시대의 위대한 선현이다. 퇴계가 주로 향리에서 학문과 교육으로 한국을 세계에 빛낸 분이라면 율곡 이이 선생은 비록 마흔 여덟의 젊은 나이로 돌아가셨지만 국정에 직접 참여하셔서 국정의 구석구석에 어떤 개혁이 필요한가를 설계하셨다. 건국한지 약 200년쯤 되는 나라는 안일과 침체에 멍들대로 멍들고 곪을 대로 곪아서 왜적은 곧 쳐들어오게 생겼는데 나라안에는 사흘을 견딜 군량미가 없고 한 마당 전투를 견딜만한 군사력도 없었다.

그래서 선조에게 전후 130회가 넘는 개혁안을 내었다. 교육, 인사, 재정, 국방 등 국정의 구석구석에 대해서 개혁안을 짜낸 것이다. 그가 국정에 대한 침체탈출의 개혁안을 냈는데도 왕이나 주변에 있는 사람들이 지금 같은 태평성대에 무슨 이상한 소리를 해서 백성들을 불안에 떨게 하느냐며 아무도 관심을 갖지 않았다.

그래서 왕을 설득하려고 내놓은 안의 설명 가운데 이런 논리가 있다. □세상에 우리가 힘써 다루어야 할 과제 즉 시무라는 것은 일정한 것이 아니고 시간에 따라 달라집니다. 한 나라가 다루어야 할 과제라는 것은 항상 똑 같은 게 아니라 시대상황에 따라서 달라집니다.

첫 번째가 창업으로 요순과 같이 탁월한 인재가 나와서 위로는 하늘의 뜻을 받을 만하고 아래로는 만백성의 염원을 수렴할 만해서 만백성이 오 백년이나 천년쯤을 의지할 수 있는 것이 창업이요. 그러나 창업은 대단히 어렵고 어지간히 끝나면 수성을 해야 되는데 수성이라는 것은 이루어진 것을 지키는 일이다. 수성이 오래가면 구석구석에 병든 모습이 생기기 시작하고 만든 법제가 더 이상 맞지 않게 되므로 가만히 두게 되면 침체해서 병들어 죽게 됩니다.

따라서 그런 나라는 근본적으로 뜯어고치는 경장의 시대가 와야 합니다. 한 체제가 수성을 해야 함에도 불구하고 굳이 경장을 하겠다고 덤비는 것은 병이 없는 아이에게 약을 먹으라고 해서 없는 병을 주는 것이지만, 경장을 하여야 함에도 하지 않는 것은 마땅히 병든 아이가 약을 먹어야 함에도 불구하고 약 먹기를 거절해서 죽기만 기다리고 있는 것과 같습니다.□ 선조한테 여러 개혁안을 제안한 상소문에서 설득의 논리로 말씀하셨는데 이것을 □시무론□ 이라고 한다. 지금도 읽어보면 그렇게 설득력이 강할 수가 없다. 조선조 왕업의 불변의 질서 속에서 변화를 내다보고 최고수준의 논리를 전개한 안목은 그 뒤에 후학들이 실학이라고 부르는 학문을 만들어서 이어갔다.

율곡의 시무론 사상은 참으로 깊은 뜻을 가지고 있다. 이것을 이해하면 나라의 진단에도 적용시킬 수도 있고 여러분이 몸담고 있는 조직에도 적용해 볼 수가 있을 것이다. 사무의 변화에 따라 어떻게 변해야 되는가를 생각하는데 도움이 될 것이다.

가. 창업기

황무지에 대학을 하나 창업하려고 한다고 하자. 우리 나라는 지난 30년 동안 어떤 조건을 갖추어야 자본을 동원할 수 있었다. 어떤 사람은 권력의 지원을 받아서 5조원을 자기 마음대로 쓰기도 하였다. 지금은 아이디어의 참신성이 새로운 자원을 쓰는데 더 의미가 있다. 시대에 따라서 상황은 달라지지만, 지금까지 없었던 새로운 자원의 흐름에 물꼬를 터주는 과제가 창업을 하기 위한 제일 중요한 과제다. 그 과제를 다루기 위한 전략은 법률과 도덕에 안 맞을 때가 많다. 심지어 대학을 세우는 것은 수 천명이 세우고 싶은데 다 세워줄 수 없고 그 중에서 한 사람이 대학을 세워도 법률에 맞는 방법으로는 땅도 못 사고 아무 것도 못한다.

과거에 고려조가 망해서 온 백성이 도탄에 빠져 헐벗고 굶주려도 고려조를 깨고 조선조라는 새로운 왕국을 창업하는 일은 고려조의 법률에 의하면 역적이다. 이방원이 조선조를 창업하기 위한 정치적 필요성 때문에 정몽주를 죽이고 고려조의 뿌리를 잘랐다. 그래서 조선조를 세우고 오 백년의 왕업을 만들었으나 그 전략은 도덕적으로 부당하다. 따라서 창업이라는 것은 나라가 되었건, 기업이 되었건, 대학이 되었건 그 시대의 법률과 도덕에 딱 맞아떨어지기가 대단히 어렵다. 좋게 말하면 새로운 창조를 위해서 법률과 도덕을 파괴해야하는 창조적 파괴가 불가피하다.

창업은 성공하면 군주가 되지만 패하면 역적이 되는 모험이다. 20억원이나 50억원을 은행에서 대출 받아 성공하면 대재벌의 회장이 되지만 실패하면 삼족이 거지가 되는 것이 창업의 모험이다. 창업의 전략을 다룰 수 있는 사람은 모험과 배짱, 야심과 투지로 뭉쳐져 있어야 된다. 남들은 안 된다고 하는데 0.1%의 가능성을 놓고 거기다 전신을 불태울 수 있는 발상을 가진 대단히 독특한 형질의 사람이 창업에 알맞은 사람이다. 공부를 많이 한 사람이 창업에 반드시 성공할 것이라고 볼 수는 없다.

미국에서도 대기업가인 록펠러나 포드 같은 사람을 1920년대까지도 날강도 귀족이라고 하였다. 한 짓을 보면 완전히 날강도인데 해놓은 업적으로 보면 황제라 해서 □Robber Baron'이라고 불렀다. 이런 날강도 귀족의 전략으로 창업을 해나간 사람이 짠 구조의 배열은 어떻겠는가? 의사결정구조는 혼자서 결정하는 것이고 다른 사람은 모른다. 자기만이 가능성의 독특한 것을 믿으면서 출발했다. 그래서 모든 결정은 거의 모험적인 결정이고 비범한 결정이어야 되기 때문에 창업주 자신이 해야 된다. 밑에 있는 사람들은 창업주가 내린 결정을 철통같이 받들고 실천하는 사람들일 뿐이다. 창업주가 의사결정을 내리면 그것이 법률이고 경전이다. 더 이상 거기에 대해서 참모들이 왈가왈부하면 안 된다.

지금도 재벌회장 같은 사람은 창업주이기 때문에 카리스마가 있다. 자기가 아니었으면 왕국을 세울 결정을 하지 못했기 때문에 그들은 당연히 그래야 한다고 믿는다. 그리고 밑에서 일하는 사람들도 거기에 수긍한다.     대부분 창업기에 정보처리는 비밀로 지하화 하거나 이중장부가 되어 있다. 이런 상황에서 인사관리는 능력을 중요시 한 것이 아니라 충성심을 중요하게 생각하였다. 충성심으로 무장된 사람이라야 중요한 핵심지위를 갖게 된다. 이것이 창업이라는 시대가 갖는 시무의 한 상황이다.

우리가 돌아보면 □60∼□70년대의 여러 상황이 이런 창업기적인 기업을 도와서 정치, 행정, 대학 이것들이 연계체계였다. 그러나 이러한 창업이 20년쯤 지나서 대성공을 거두었다. 더 이상 불법과 비리의 방법으로 자원을 동원해서 왕국을 살려 내지 않아도 이제는 합법적인 방법으로도 살아 갈 수 있는 상황이 오면 창업기가 서서히 끝나간다.

`79년이나 `80년쯤에는 우리 나라의 많은 사립대학이 처음에는 황무지에서 천막 치고 시작했는데 서서히 60개학과 15,000명의 학생, 그리고 700∼800명의 교수들로 꽉 차게 된다. 그러자 15,000명의 학생은 대학의 창업주인 총장에게 나가라고 한다.

그때 창업주인 총장은 뭘 생각해야 될까? 창업기에 대성공을 거두었기 때문에 이제 대학의 역사로 보아서 다음 단계로 넘어가게 되었다. 대학생들이 자기한테 나가라는 뜻은 대학으로부터 얻고자 하는 가치가 학과를 넓히고 건물을 더 짓고 하는 외형의 확장이 아니고 보다 나은 교육의 질을 희망하는 것이다. 학생들이 교육의 질 향상을 가장 희망하는 최고의 가치가 되기 시작했을 때 대학의 질을 높이기 위해서는 창업총장의 역할이 학생들 눈에 맞지 않다는 이야기다. 학생들 생각에는 창업총장은 학생들을 돈으로 본다고 생각 할 것이다.

대학은 이제 교육의 질 향상이라는 다음단계의 과제로 접어 들어가 있다. 그런데도 창업주가 전시대에 그가 누렸던 카리스마적 황제 같은 권력이 좋았다는 미련 때문에 물러나지 않고 있으면 그 대학은 망하는 것이다. 대학이 아무리 개인의 것이지만 많은 학생이 거기에서 교육을 받고 있는 한 사립대학도 공공의 조직이다. 따라서 그것이 붕괴위기에 빠지면 정부가 개입할 수밖에 없다. 처음에는 설득해 보다가 안되면 지난 20년 동안 어느 한해에 어느 재벌의 아들을 집어넣고 몇 십 억원 받은 한 건만 가지고 추적해서 창업주를 쇠고랑 채울 수 있다. 그리고 그 사람은 영원히 그 대학에서 쫓겨나게 된다.

나. 수성기

총장도 교육의 질 향상이 가장 중요한 과제로 부상했으면 이 과제를 다루는데 최적의 체제가 무엇인가를 모색해 보아야 한다. 대학이 교육의 질을 높이기 위해서 해야 할 전략은 합리화의 개혁이다. 학생들을 뽑을 때 정확히 능력과 성적으로 뽑고 교수를 뽑을 때 가장 잘 가르칠 수 있는 능력을 증명 받은 교수를 뽑아서 시험관리나 교육관리, 도서관리, 학생관리를 철저히 해야 된다. 그래서 몇 십 년이 지나면 그 대학이 어느 부문에서 질을 향상시켰다는 증거를 세계적으로 얻게 될 것이다.

이런 합리화 개혁을 하려면 지도자는 전문경영자여야 한다. 전문경영자는 자기가 해야할 직무와 정책, 내부의 조직과 관리에 대해서 누구보다도 전문적인 식견과 능력으로 무장된 자이어야 한다. 전문경영자가 합리화 개혁을 한다면 굳이 의사결정을 자기 혼자 해야할 이유가 없다. 될 수 있으면 개방할수록 좋고 여러 군데로 분리할수록 좋다. 또 정보처리를 비밀로 지하로 묻어야 할 이유도 없다. 공개해서 문서화하고 모든 사람이 그걸 연구해서 새로운 안을 낼 수 있도록 해야한다. 인사관리도 이제는 충직한 열성으로 무장된 사람은 짐이 된다. 지금부터는 능력으로 뽑고 실적에 의해서 승진시키는 제도가 필요하다. 이와 같이 해서 수성기라는 새로운 체제가 성립되어야 한다.

따라서 창업기가 대성공을 하고 수성기에 들어선다는 조짐이 보이면 창업주가 해야 할 일은 옛날의 영광스러운 업적과 황제 같은 권력에 매달려서 새로이 다가오고 있는 시대를 발로 차는 게 아니라 한 걸음 뒤로 물러서면서 수성기로 들어서고 있다는 역사의 진전을 기쁘게 생각해야 한다. 안에서 작은 권력 행사에 만족하지 아니하고 새 시대에 역사의 전환을 다루는 쪽으로 바꾸어야 한다. 그러기 위해서는 새 시대에 수성을 다루기 위해서 가장 적절한 전문경영자를 찾아서 개혁을 해 나갈 수 있도록 모든 힘을 실어 주어야 할 것이다.

수성기 개혁을 하려면 창업주가 물러서는 것 자체가 어렵다. 물러서는 게 어려워서 우리는 많은 지도자들을 잃었고 강제퇴출 시켰다. 창업주가  수성기로 가게 되었다는 것을 자기의 축복 속에서 하려고 보았을 때 체제 안에서 창업기 때의 중신들이 물러서지 않고 있으면 전문경영자가 개혁을 해 나갈 수가 없다.

창업기의 중신들을 한 걸음 뒤로 물러서게 해주는 능력은 창업주만이 가지고 있다. 창업주가 창업기에 자기를 따라 고생해온 중신들을 영광스럽게 후퇴시켜 줄 수 있어야 된다.

다. 경장기

수성기 개혁을 하고 있는 동안에는 체제가 바깥의 변화를 고려하지 않는다. 수성기가 20∼30년 지나가면 자체에서 질의 개선은 탁월한데 바깥의 변화가 요구하는 것과 조직의 요구하고 맞지 않는다.

다시 대학의 예를 들면 □60년대에 처음 시작 할 때는 문리과 대학이 대학중의 대학이었다. 그걸 중심으로 수성기를 시작했다고 하자. 그래서 영문과, 국문과, 사학과는 그런 대로 괜찮은 대학을 만들었다하자. 바깥에서는 산업화가 진행되어 문과를 나와 보았자 아무도 고용하려 하지 않는다. 산업화가 진행된 상황에서는 공과대학이나 경영대학이 필요하다. 소위 현대적 직업에 알맞은 새 영역이 필요하다. 수성기를 개혁하는 동안에 그걸 하지 않고 있으면 그대로 시들어서 그 대학은 침체하게 된다.

수성기 말에 당면한 안일에의 늪을 깨고 새로운 생기와 활력을 얻으려면 경장이라는 새시대로 가야 한다. 조직에 새 사업 새 목표를 다루기 위해서 는 전혀 새로운 형의 인재를 들여와야 한다. 새로운 자원의 분배구조, 정치력이 만들어져야 한다. 경장이라는 것은 사회적인 변화에 대한 새 적응이다.

수성기처럼 절차와 방법을 바꾸는 것만이 아니라 새 사업과 새 권력구조의 도입을 들여오는 완전히 새로운 창업이다. 경장이라는 제2의 창업은 때로는 제1의 창업보다 더 어려운 것이다. 제1의 창업은 밖에는 적이 있지만 안에는 맹목적으로 따르는 충신이 있다. 경장은 밖에도 적이 있지만 안에도 적이 있다. 기득권세력이 새 사업에 따라 들어온 인재들과 갈등을 일으키면서 결사적으로 반대를 한다. 그래서 제2의 창업이라는 경장은 참으로 어렵다. 단순히 전문경영자 자질로는 경장을 못한다. 그렇다고 해서 창업주처럼 배짱으로만 나가는 사람도 소용이 없다.

개혁의 전망과 지로에 대해서 정확한 지식을 가지고 있으면서 언제, 어떻게 개혁의 씨앗을 틔우고, 키워 가지고 체제안팎에 생겨난 저항을 뚫고 새 질서를 창출해 갈 것인가를 설계하고 관리해 내야 된다는 점에서 경장은 대단한 경세가의 경륜이 필요하다. 전문경영자의 자질에 정치적 저항을 견디고 이겨낼 만한 대단한 정치적 경륜이 추가되어야 한다.

지금 DJ대통령은 세련된 정치력에 조화가 되어서 경장을 필요로 하는 위기를 걸어나가는데 하늘이 우리를 위해서 준비해 준 것 같다. 경장이라는 것이 얼마나 어려운 과제를 안고 있고 이를 위해서 필요한 자질요건이 얼마나 어려운 것인가를 알 수 있다. 특히 자질에서 가장 중요한 부분은 이 체제가 걸어 가야할 변화의 도정에 대한 전략과 진로에 관해서 자기 자신이 다 알 수가 없다. 자기 자신이 다 알아서도 안 되며 알았다해도 그걸 행동하면 안 된다. 그러나 진로에 구석구석을 다루어 갈 수 있는 사람을  아는 것이 더 중요하다. 왜냐하면 이것은 안과 밖의 저항이 너무 커서 어느 것이든 한 걸음만 두드리면 저항과 반항이 폭풍처럼 일어나 지도자 자신이 직접 결정하면 저항의 늪에 빠져서 헤어 나오지를 못하기 때문이다.

우리 나라의 대통령 책임제에서 우리가 가지고 있는 또 하나의 위험이 그런 것이다. 대통령이 경장의 개혁을 해 나갈 때는 자기 자신이 모두 앞장서면 안 된다. 각 부분의 개혁을 앞장서서 관리해야 할 가장 훌륭한 개혁자를 식별해서 맡기는 역할이 더 중요하다. 이런 상황에서 의사결정 구조는 자기가 심지를 굳히고 방향을 철저히 하는 것은 자기의 몫이지만 구체적인 전략을 짜고 실천해 나가는 것은 막료가 해 주어야 한다.

그러므로 의사결정 구조도 쉽게 말하면 숲 속에 있는 새를 말로 불러 낼 수 있을 정도의 설득력이 있어야 비로소 경장의 개혁을 추진할 수 있다.

개혁에 관련된 주요 정보는 비밀에 부처 깜짝쇼가 불가피하게 하되 일반정보인 개혁방향에 대한 공론의 합의는 전부 참여해 주어야 하는 참으로 어려운 이중적 구조를 가지고 있어야 한다.

우리가 1994년부터 개혁이라는 것을 해보았다. 대통령이 좋아하는 깜짝쇼를 해온 것은 그러한 개혁이 내포하고 있는 내외의 적들에게 저항이 조직화되는 기회를 주지 않으려는 불가피하기 때문에 일부 용인했다. 그러나 그걸 너무 즐기면 개혁의 방향에 대한 국론의 합의를 만들어내지 못한다. 노사의 합의, 동서의 합의, 계층의 합의를 만들지 못하면 우리가 가야할 경장의 개혁에 대한 방향을 잃어버리게 된다.

인사구조도 전부를 실적에다 맡길 수도 없고 전부를 개혁의 열성과 충성으로 모을 수도 없다. 중요한 직위에 있는 책임자들은 개혁의 열성과 충성으로 무장 된 자, 어떤 저항에도 안정을 기할 수 있는 자에게 주는 것은 그것이 갖는 정치적 의미 때문이다. 그러나 일반 직위는 공개된 능력으로 개방되어 있다.

정보처리와 인사관리 또는 정책결정의 이중구조 때문에 경장전략이라는 것은 한 걸음만 늦으면 내외 적들의 저항이 거세게 일어나는 어려움을 겪게 된다. 이것이 얼마나 어려운가를 지금도 우리는 겪고 있다. 그렇게 인기가 있다던 YS도 의사결정구조를 몇 번 잘못하니까 지금은 역사에서 완전히 버림받은 사람이 될 만큼 어려움에 처해 있다.

따라서 경장으로 가다가 체제안위가 어려워지면 한 걸음 뒤로 물러서면서 제2의 수성으로 가서 체제 발전에 시무론적인 리듬을 잡아 주는 것이  발전을 관리해야 할 모든 사람들이 몸에 익혀야 할 안목이다.

3. 60∼70년대 창업기의 관리전략

□60년대, □70대에는 행정, 기업과 경영, 대학, 금융기관도 창업기를 발전시키기 위한 체제이었다. 나라의 목표도 경제성장이라는 외형적인 성장의 확대에 두었다. 국민소득을 늘리고 고용을 증대시킬 수 있는 어떤 수단과 방법도 마다하지 않았다. 정경유착, 관치금융, 특혜배분, 연분에 동원 등 어떤 것이든 용인이 되었다.

마침 그때 우리는 몇 가지 역사적으로 다복한 조건도 있었다. 그 시대에 나라의 지도자들이 창출된 부를 개인의 향락을 위해서 쓰는데는 상당히 절제했다. 박대통령도 20년 동안 나라의 경제발전을 하는 과정에서 권력으로 얼마든지 부를 사적목적으로 빼 돌릴 수 있었다. 그러나 그는 끝내 비밀 통장하나 나오지 않았다. 또 지금의 김우중 회장을 비롯해서 몇 사람의 1기 창업기의 회장들이 기업을 일으켜 부를 축적했지만 개인의 향락으로 착복했다는 조짐은 없다.

자본주의가 발전해 가는 초기에 주요 핵심분자들이 성숙해진 부를 자기의 사적인 향락으로 한다는 조짐이 생기면 모든 근로자가 격렬한 저항을 일으키게 되어 자본주의가 망하게 된다. 남미의 자본주의가 다 그것 때문에 저렇게 고생하고 거품을 이루어서 망하고 있다.

우리는 70년대까지는 나라의 지도자들이 그것에 대해서 대단히 절제가 많았다. 더구나 그때 참여했던 근로자들은 대단히 우수한 질을 가졌으며  절제심도 대단했다.

80불쯤 되는 소득으로 출발해서 1,000불이 넘고 1,500불이 넘으면서 단군이래 처음으로 일을 하겠다고 하는 사람의 일자리를 다 만들 수 있는 나라가 되었다. 우리가 매년 일자리를 100만개씩, 200만개씩 만들어낸다는 것이 얼마나 어려운 것인가? 단군이래 우리가 □70년대에 들어서면서 완전고용을 달성했다는 것은 역사의 업적이다. 일자리를 창출한다는 것, 완전고용을 이룩한다는 것, 한 달에 얼마라도 받을 수 있는 일자리를 창출한다는 것이 얼마나 어려운 일이며 얼마나 역사에 위대한 업적인가를 인도나 중국에 가보면 이해할 수 있다.

우리는 70년대 말에 바로 그것에 성공했기 때문에 새로운 시대로 가야 했다. 국내기업이 처음에 어릴 때는 정부라는 엄마가 나라 안팎에서 자본과 기술을 모아다가 기업이라는 자식을 키울 수 있었다. 그런데 규모가 커져서 정부라는 엄마 젖으로 키우기에는 한계를 넘어섰다. 기업들이 정경유착이라는 안이한 방법으로 자라왔던 20년의 체제에서부터 자기 스스로의 힘으로 자랄 수 있도록 하는 정부의 자질이 있어야 하였다. 불행히도 □70년대 말 유신 후반에 처한 정부는 그것 하나밖에는 정권을 유지할 수 있는 명분이 없어서 떼지를 못했다.

국민도 경제발전만 가지고는 만족하지 않는다. 이제 먹고사는 것은 기업에게 넘기고 정부는 사람이 사람답게 대접받는 민주화의 질서, 복지의 질서를 만드는데 전력을 다하여야 하였다.

정부가 미적거리다가 결국 엄청난 인플레에 역기능만 초래하였다. 강도가 강도 짓 하는 것을 부끄럽지 않게 생각하는 사회가 되는 것이 인플레의 가장 무서운 독소다. 권력과 부가 부도덕한 기초의 세계가 되면 갖지 못한 자가 범죄를 조직화하고 공동체에 근본적인 유대를 파괴하게 된다.

□70년대 말에 우리는 바로 이와 같은 한계에 부딪혔다. 경제 발전을 계속 할 수 있겠느냐 없겠느냐는 차치하고 공동체 자체가 파괴될 수밖에 없는 위기가 왔었다. 여기서 정부가 제대로 대응해서 수성기라는 시대로 가야하는데 정부가 거기서 스스로 물러서지를 못했다.

4. □80년대∼□90년대 중반까지 체제위기에 대한 부적합한 대응

□80년대는 수성기로 새로운 개혁을 해야 하는데도 그것을 할 수 있을 만큼 정치적 입지가 정당한 사람이 아니었다. 우리는 권력주변에서 정보를 독점하고 군사력을 독점했다는 이유만으로 정권을 잡았던 두 정권기가 있었다. 이 두 사람도 정권기초가 취약하기 때문에 결국 약간 수성기의 전략을 한 것은 사실이나 결국 정치체제의 충성심을 모으는 방법으로 기업으로부터 엄청난 정치자금을 모았다. 국민경제가 수성기로 들어서면서 기업 경영주들로 하여금 영토의 확장보다는 내실화를 기하고 개혁을 촉진했어야 할 시점에 5,000억씩 또는 몇 백억씩을 받았다. 경영주들은 돈을 주었으니 정부 돈을 끌어 와야 되었을 것이다.

정치에서 기업이 수성기로 가는 것을 막아 버린 불행한 □80년대가 시작이 되었다. 그런데다 국제화, 세계화라는 새로운 상황이 우리 앞에 닥쳐오고 이에 대처하기 위해서는 행정개혁, 경영개혁, 금융개혁, 교육개혁을 대대적으로 해야하였다.

세계화는 모든 나라가 국경이 없이 경쟁을 하게 되었다. 우리는 기업이 살아남을 수 있도록 개혁을 해야 하는 고통스러운 과제로서 세계화를 이해하지 않고 즐기는 의미로서 세계화를 이해하였다.

정치는 미래를 향한 새질서의 개혁을 추진하여야 할 때 과거 벌주기에 온 나라를 몰아 세워서 결국 우리는 경영개혁에 실패하였고 수성기로의 진입에도 실패했다. 기업과 금융기관은 그렇게 가져다 바친 돈의 10∼20배 되는 돈을 정부와 은행으로부터 외국으로부터 끌어다 쓰는데 혈안이 되고 영토를 넓히는 절호의 기회로 알고 마구 넓혀 가다보니 결국에는 수익성을 악화시키고 은행을 털어먹게 되었다.

□96년 말에 30대 재벌 가운데 13개가 이미 손실신호가 왔다. 부채가 자기자본의 500%에 가깝고, □97년 하반기에 6개 재벌이 파산하고, □97년 말에 외채는 1,500억불이고 돈을 빌려준 사람들이 다 빠져나가니 IMF 난국이라는 거대한 외채위기가 왔다.

근로자는 어떻게 했는가? 정치와 기업경영이 흥청망청 거릴 때 근로자인들 검소하고 절제하면서 살려고 하는 명분이 없었다. 근로자들이 매년 40%, 50%씩 월급을 더 달라고 할 때 경영자, 정치가들이 무슨 할말이 있었겠는가? 결국 □85∼□95년까지 10년 동안 임금이 6배가 높아졌다. 우리하고 경쟁하던 싱가폴, 대만은 3배밖에 안 올랐다. 영국 근로자들이나 미국동부의 근로자들의 임금과 비슷하게 되었다. 그 임금을 주고 장사해서 돈을 벌 수 있다고 믿는 외국기업도 없고 국내기업도 없다. 우리 나라 기업 중에 근로자를 많이 쓰는 기업은 임금이 우리의 10분의 1이면 되는 중국으로 인도네시아로 다 나간다. 고급인력을 써야 할 기업들은 영국, 멕시코, 미국으로 다 나간다.

우리 나라에서는 요구하는 임금을 주고 그나마 수틀리면 즉각 임금 올려 달라고 데모하고 야단들인데 누가 사업을 하겠는가? 영국은 투자해서 200명만 고용해 준다면 정부의 장관이나 주지사가 비행장까지 나와서 머리가 땅에 닿도록 절을 한다. 가장 사업하기 어려운 나라, 사업을 해서 수지가 맞지 않는 나라에서 국민의 일자리를 지키고 어떻게 국민의 소득을 창출하겠는가?

그래서 □97년쯤 초등학교 애들이 등에 메고 다니는 가방 90%가 외국산으로 변한 나라가 되었다. 그러고도 이 나라가 온전하게 견딜 수 있으리라는 것은 세계 어느 누구도 이해 할 수 없었던 것이다. 결국 우리는 하루에 100개씩의 기업이 쓰러지면서 실업자를 양산하는 총체적인 붕괴위기를 지난 1년 동안에 겪었다.

따라서 지금 우리가 해야 할 일은 나라 안팎이 엄청나게 변화한 경장기의 상황을 맞아서 모든 근로자가 자기의 일자리를 찾아 지키게 하고, 기업이 근로자를 고용해서 만든 제품과 서비스로 세계시장에 나가서 경쟁하고 돈을 벌 수 있게 만들어야 한다. 국경의 의미가 없어진 세계화 시대에 사람, 기술, 돈, 정보가 움직이는데 이제는 국경이라는 것은 별로 방해가 되지 않는 시대로 접어든 것이다.

5. IMF 시대(경장기) 개혁전략

모든 우리 근로자의 생산성이 받고 있는 임금을 가지고 세계 어느 곳에 가서도 어느 나라 사람보다 효율적이고 경쟁력이 있을 때까지 IMF 난국의 고통은 계속 될 것이다. 따라서 정부는 기본적으로 거대한 경장의 대혁신을 스스로 시범을 보이고 그것이 피어나갈 수 있도록 하는데 앞장서야 한다.

정부가 더 이상 우리경제에 짐이 되고 부담이 되어서는 안 된다. 정부의 정치하는 자들이 기업으로부터 어마어마한 돈을 끌어내다가 호위호식해서 낭비해 버린다는 것은 있을 수가 없다.

행정도 마찬가지다. 어떤 군에서는 의회의원 9명을 위한 의원회관을 30억원을 들여서 짓는다고 한다. 이런 나라가 어디에 있는가? 어떻게 해서라도 경쟁력 있는 일자리를 다시 만들어 내야 될 것이다. 그러기 위해서는 새로운 교육체제, 새로운 훈련체제, 새로운 가족체제, 새로운 심리구조, 새로운 기업의 창출체계, 행정의 지원체계를 짜고 설계하는데 전력을 기울여야 된다.

기업도 과거처럼 경영자가 근로자를 착취하는 시대는 무너졌다. 이데올로기 때문에 일자리가 만들어지는 것도 아니고 소득이 증가되는 것도 아니다. 20세기초에 공장이 점점 커져가면서 근로자들이 일을 할 때 가벼운 것을 들 때나 무거운 것을 들 때나 같은 사이즈의 삽으로 일을 하고 있었다. 작업구조는 비생산적인데도 똑같은 시간 일을 하고 같은 임금을 받았다면 대단히 불공평하다. 근로자들은 편한 일자리로 가기 위해서 인사담당자에게 잘 보이려고 부패가 들끓게 될 것이다.

테일러라는 사람이 작업과정을 보다 과학적으로 분석해서 한 사람, 한 사람의 근로자에게 맞는 도구를 만들어서 작업의 내용에 따라서 삽을 나누어주었다. 이 아이디어로 작업능률이 높아져서 임금을 올려주고 기업의 이윤을 높여서 기업을 확대시켰는데 이것을 과학적 관리라고 한다.

작업의 생산성은 사람의 작업과정에서의 피로도에 반비례하는데 피로를 제일 많이 느끼는 작업동작은 허리를 굽히고 펴는 동작이었다. 그래서 허리를 굽히고 펴는 것을 줄여주면 생산성이 높아진다. 제조업 공정에서 작업대를 허리 높이로 해 주고 농업공정에서도 허리를 굽히지 않고  일을 할 수 있도록 하는 것이다.

이와 같은 과학적 관리법을 발전시켜서 수 백 명을 배치한 작업대를 일정한 간격으로 한 방향으로 가도록 하는 어셈블리라인, 유동 작업 조립대를 만들어 낸 것이다. 유동작업 조립대를 만들어낸 사람 이름을 따서 테일러 시스템이라 하기도 한다. 이것을 포드가 포드 자동차에 제일 처음으로 도입해서 자동차를 만들었기 때문에 포드 시스템이라고도 한다. 내용의 뜻에 따라서 어셈블리 라인, 유동작업 조립대 라고 한다. 이 시스템을 이용해서 자동차를 만들어 내기 시작했는데, 생산성이 아주 높아져서 노동자의 임금을 높여 주었기 때문에 근로자도 자동차를 살 수 있는 시대를 개막한 것이다.

20세기에는 근로자도 자동차를 살 수 있는 시대를 개막한 것이다. 그렇게 하여 비로소 가진 자와 못 가진 자, 이른바 지배자 계급과 피지배 계급의 구별이 없어지게 된 것이다. 따라서 근로자가 자동차를 살 수 있는 시대를 개막한 것은 작업공정에 생산성 혁신을 일으켜서 임금을 높이고 물건값을 떨어뜨려서 가능하게 되었다. 그렇게 보면 지금 우리 나라는 행정, 기업, 학교, 농장, 가정 모든 체제 구석구석에서 기술혁신을 하여야 한다.

이제는 더 이상 우리의 성장을 도와줄 수 있는 정부의 자금도 없고 세금을 뜯어먹을 수도 없고 국유지를 뜯어먹을 수도 없고 외국도 더 이상 주지 않는다. 지난 30년 동안에는 미국이 소련과 경쟁을 하느라고 우리한테 안보, 고등교육, 자본, 군대, 기술, 시장도 대주었다. 그러나 이제는 우리가 너무 커서 경쟁을 하게 된 것이다. 우리한테 자기네 쌀 한 가마, 담배 한 보루라도 더 팔려고 하급관리가 와서 장관들한테 삿대질을 하는 상황이 되었다.

우리는 이제 스스로가 일터에서 새로운 혁신을 만들어서 뉴욕, 런던, 동경에서 외국상품과 경쟁하고, 미국의 하버드를 나온 사람과 우리 나라 대학 출신이 같은 월급을 가지고 일의 능률이 같은 수준이 될 수 있을 때까지 교육에 내실을 가해서 제품의 코스트를 낮추고 질을 높여야 한다.

참으로 우리로서는 한 세기가 걸릴만한 정도의 어려운 과제를 우리가 안고 있다. 지금은 온 나라의 모든 구석구석에 단순한 생각이 아니라 일의 습관으로 발상의 틀로 정착할 때까지 대대적인 개혁의 과정을 밟아 나가야 한다.