제128회 / 21세기 장성 아카데미

한국경제의 위기와 민주주의

文 正 仁 교수

- 연세대, 정치학박사 -

·1951년생

·1977년 연세대 철학과 졸업

·1984년 美 메릴랜드대 정치학박사

·1981년 美 메릴랜드대 국제문제연구소 상임연구원

·1984∼85년 美 윌리엄즈대 조교수

·1985∼94년 美 켄터키대 부교수

·1993년 美 캘리포니아주립대(샌디에고) 초빙교수

·1994∼현재 연세대 정외과 교수

·1994∼현재 한국정치학회 국제위원장

·1994∼현재 한국국제정치학회 이사

·1996∼현재 美 듀크대 겸임교수

·1997∼현재 세계정치학회 프로그램위원회 위원

·1997∼현재 Internation Studies Association 이사

<저서>「Democracy and the Korean Economy」,

「Arms control on the Korean Peninsula」,

「The United States and the Defense of the Pacific」외

한국경제의 위기와 민주주의

1. 한국경제의 위기는 민주화과정에서 유래된 것인가?

2. 정치체제와 경제발전간에는 어떠한 연관성이 있는가?

3. 현 국민정부의 민주주의와 경제발전 병행추구는 가능한가?

1. 머리말

1997년 12월 2일. □한강의 기적□이라 불리던 한국의 신화가 깨지고 제2의 국치를 맞았던 날이다. 1979-80년 중화학 공업화 실패, 유가 파동, 그리고 국제 고금리로 인한 단 한 차례의 위기를 제외하고는 1961년이래 성장과 전진만이 있던 우리 경제가 한 순간에 파산에 직면하고 국제통화기금(IMF)에 구제금융을 요청하게 되었다. 주변부 국가들 중 OECD의 중심부로 진입할 수 있었던 얼마되지 않는 성공적인 모델국가로 지칭되던 한국이 IMF란 외세의 경제 신탁통치 하에 놓이게 되는 신세로 전락하고 말았다.

이러한 위기를 가져온 원인은 무엇인가? 여러 가지 원인들을 들 수 있으나 그 중 강한 설득력을 지니며 부상하고 있는 주장 가운데 하나가 바로 1987년 이후의 민주화 이행이 한국의 국제 경쟁력을 약화시키고 현금의 위기를 초래 했다는 것이다. 민주화가 야기한 구조적인 변화들, 즉 노동조합의 세력화, 사회복지제도의 증가, 이익집단들의 득세, 그리고 경제에 대한 정부의 통제력 약화 등은 국제적 분업질서 속에서 한국의 비교우위를 잠식시키고 경제정책의 일관성과 효율성을 저해하므로써 결과적으로 오늘날과 같은 경제위기를 가져왔다고 보는 것이다.

과연 오늘날 한국의 경제위기는 민주화 이행에서 유래된 것인가? 정치체제와 경제발전간에는 어떠한 상호 연관성이 존재하는가? 민주주의와 경제발전의 동시적 추구를 표방한 김대중 국민정부의 정강은 실현 가능한가? 이러한 의문점들을 규명하기 위해, 본 연구는 우선 민주주의와 경제발전사이의 상관관계를 설명하는 기존 이론들을 검토해보고, 한국의 경제위기의 실상을 자세히 분석 한 후, 대안적 이론을 제시함과 동시에 정책적 함의을 추적해 보고자 한다.

2. 경합 모델과 그 대안: 민주-번영 vs. 민주-쇠퇴론

민주주의는 경제발전에 어떠한 영향을 미치는가? 인식론적인 다양성뿐만 아니라 민주주의와 경제발전에 대한 개념적 다원성 때문에 이 질문에 관한 명쾌한 답변을 얻기란 쉽지 않다. 그러나 대체로 이 둘 사이의 상관관계를 설명하는 두 가지의 경합적 패러다임을 도출할 수 있는데, 그 하나는 민주-번영(demo-prosperity)모델이며, 다른 하나는 민주-쇠퇴(demo-disaster)모델이다.

) □민주-번영(demo-prosperity)□, □민주-쇠퇴(demo-disaster)□의 용어는 Giovanni Sartori가 사용한 용어들을 인용한 것이다.

G. Sartori, "Exporting-Importing Democracy," in Sung-Chull Yang (ed.), Democracy and Communism (Seoul: Korean Association of Internaitonal Studies), 1995. pp.27-40.

민주-번영 이론은 민주주의가 자유시장 경제의 부흥에 있어 바람직할 뿐 아니라 필수적이라고 주장한다. 민주주의와 경제발전은 마치 샴 쌍둥이와 같이 공존할 수밖에 없다. 생산성과 성장을 보장하기 위한 최선의 길은 자본주의적 시장경제이다. 그러나 자본주의적 성장은 그에 상응하는 정치적 제도, 즉 자유 민주주의가 없이는 주어질 수 없는 것이다. 어느 시대이건, 또 어느 국가이던 간에, 민주주의의 본질과 절차를 이행치 않는 권위주의적 체제는 대체로 낮은 경제성장률을 보여왔던 반면, 민주주의 체제는 알찬 경제적 번영의 열매들을 일구어냈다는 것이다.

) The Economist 지 1994년 8월 27일자 특집호는 민주주의가 자본주의적 성장에 어떠한 긍정적 영향을 가져오는지 설득력 있는 주장을 펴고 있다.

민주-번영 이론에 따르면, 민주주의는 크게 세 가지 경로로 경제 번영을 촉진시킨다 할 수 있다. 첫째, 민주주의는 시장 경제의 기능을 강화시키는 규범과 원칙들을 확립해준다. 자유민주주의는 개인의 정치적 자유와 권리, 그리고 선택의 자유와 책임 위에 기초한다. 이 모든 가치들은 분권화된 시장 메커니즘에 필수 불가결한 요소들인 것이다. 정치적인 자유가 억압되는 한, 자유로운 시장 거래는 발생할 수가 없다. 경제적 자유와 정치적 자유는 서로 상충되는 것이 아니라, 서로 독립적이지만 상호보완적이다. 이렇게 볼 때 결국 자유민주주의는 경제 성장과 번영에 필수적인 정치 및 경제적 자유를 가장 잘 보장해 줄 수 있는 제도적 장치라 할 수 있다.

) F. A. Hayek, The Road to Serfdom (Chicago: Univ. of Chicago Press, 1944); Milton Friedman, Capitalism and Freedom (Chicago: Univ. of Chicago Press, 1962); Free to Choose (Harmondsworth: Penguin, 1980) 참조.

둘째, 안정적인 자유 민주주의는 시장 메커니즘에 부합하는 경제적 제도의 구축을 가능케 해준다. 아담 스미스가 지적했던 대로 사유재산의 소유, 공정한 시장거래, 그리고 계약상의 신뢰가 법에 의해 보호받지 못하는 국가체제 하에서는 경제적인 부흥이 일어날 수가 없게 된다. 실제로, 자본주의적 경제성장은 재산권과 계약법, 그리고 공적, 사적 자본시장의 확충과 발전 없이는 존속하기가 어렵다. 자유 민주주의는 이러한 제도들을 헌법상으로 보장해주고 있는 가장 이상적 정치제도라 할 수 있다. 같은 맥락에서 민주-번영 이론가들은 자유 민주주의가 시장 거래에 있어 거래비용을 감소시키고, 정보의 흐름을 자유롭게 해주며, 신뢰와 확실성을 높여줌으로써 경제 발전에 일조한다고 역설한다.

) Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Origins of the Wealth of Nations (New York: Modern library, 1937), p.862.

) Douglas North, Institutions, institutional Changes, and Economic Performance (Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1990); Mancur Olson, "Dictatorship, Democracy, and Development," American Political Science Review 87 (1993), pp.567-76; James Buchanan, "Adam Smith as an Inspiration," a paper presented at the Institute of East-West Studies, Yonsei University (May 31, 1996).

마지막으로, 민주주의는 중앙집권화된 국가권력을 분산시키고 민주적 견제와 균형을 통해 정부의 실패(government failures)를 예방, 교정함으로써 경제 부흥에 중요한 기제로서 역할 한다고 파악한다. 권위주의적 통치방식하의 대부분 개발도상국들은 경제에 대한 과도한 국가 개입, 사적 이익을 위한 경제 정책의 유용 및 남용, 약탈과 지대추구, 그리고 부패 등으로 저성장을 면치 못하고 있는 실정이다. 그러나 민주주의는 경제에 대한 국민의 감시와 통제를 가능케 해주고, 국가의 신뢰성과 투명성을 제고시킴으로써 이러한 행위들을 교정하고 근절할 수 있도록 해주는 것이다.

) Robert Bates, Markets and States in Tropical Africa (Berkeley: Univ. of California Press, 1981). James Buchanan, Gordon Tullock, Ann Krueger 같은 학자들도 비슷한 주장을 하고 있다. 그러나 이들은 권위 주의 혹은 민주적 체제와는 상관없이 경제의 정치화는 정치가 자원분배에 있어 시장보다 효율적이지 못하기에 나쁜 효과를 가져온다고 주장한다. 이에 대한 비판적 논리로는 Adam Przeworske, The State and the Economy under Capitalism (Chur, Switzerland: Harwood Academic Publishers, 1990), pp.15-22. 참조.

이를 뒷받침하는 경험적 실례들은 허다하다. 인도 등 몇 개국의 사례를 제외하고는 거의 모든 민주주의 국가들은 경제 성장, 평등, 그리고 삶의 질이 라는 측면에 있어 탁월한 성과를 보여왔다. 심지어 라틴 아메리카 신생 민주주의의 경우에서도 민주주의와 경제 발전 사이에는 어떠한 상쇄 관계도 발견되지 않았다. Karen Remmer는 멕시코 및 남아메리카 국가들에서의 민주화 이행이 거시경제 지표의 향상 등 국민경제 전반에 걸쳐 상승 효과를 가져왔다고 역설하고 있다. Goldsmith 역시 민주주의와 재산권, 경제성장 간의 관계를 분석하면서, 민주주의와 자본주의적 제도들을 가진 국가들이 그렇지 않은 국가들보다 뛰어난 경제 성장을 보여주고 있다고 주장한다. 아래에서 그는 민주-번영 이론의 핵심적 주장을 잘 요약해 주고 있다.

) Karen Remmer, "Democracy and Economic Crisis: the Latin American Experiences," World Politics 42(April 1990); "The Political Economy of Elections in latin America 1980-1991," American Political Science Review 87 (June 1993). 이와 비슷한 주장으로는 Svante Ersson and Jan-Erik Lane, "Democracy and Development: A Statistical Exploration," in Darian Leftwich, Democracy and Development (Cambridge: Polity Press, 1996), pp.45-73; Z.A. Spindler, "Liberty and Development: A Further Empirical Perspective," Public Choice 69 (1991), pp.197-210.

경쟁 촉진적 정치 규범 및 시장 지향적 경제 제도는 전환기 국가들의 고속 경제 성장과 밀접한 관련이 있다. 또한 여타 조건들이 같을 경우, 지속적 경제 성장을 이룩하고 있는 국가일 수록 국민들의 삶의 질적 향상에 대한 요구에 훨씬 더 잘 대처하고 있다. 경제가 사회제도에 대해 갖는 feedback 효과로 말미암아, 이러한 경제 발전은 다시 경제 및 정치적 자유를 증진시키게 된다. 그리하여 경제성장과 제도적 혁신이 상호 촉진을 일으키는 선순환(virtuous cycle)이 가능해진다.

) Arthur A. Goldsmith, "Democracy, Property Rights and Economic Growth," The Journal of Development Studies, 33:2 (December 1995), pp.168-69.

민주-번영 이론은 전통적인 서구적 인식을 바탕으로 하여 근대화 이론의 핵심 줄기로 자리잡아왔다. 1970년 종속이론의 등장으로 잠시 쇠퇴기를 맞았으나, 신자유주의의 부활로 다시 새 국면을 맞이하기에 이르렀다. 그러나 이 이론은 다시 점차 많은 학자들에 의해 그 타당성에 대한 강한 도전을 받고 있다. 이 새로운 관점은 민주-쇠퇴 혹은 권위주의 번영 이론이라 불리며, 이 이론에 따르면 민주주의는 경제발전에 도움이 되기는커녕 오히려 해악을 가져온다는 것이다. 이러한 주장은 두 가지 논거에 기초하고 있다.

) 이러한 논리에 대한 일반적 내용은 Adrian Leftwich, "Governance, Democracy and Development," Third World Quarterly 14 (1993), pp.605-24. 에 나와있음.

이 학설의 주창자들은 그 첫 번째 논거를 개발도상국들의 경험적 현실에서 찾고 있다. 미숙한 민주주의체제를 체험했던 과거 신생 독립국가들은 이제 실패로 끝난 경제적 번영의 희구 앞에 좌절해있다. 국민들의 상승된 기대, 정치 체제에 과도한 부하, 제도적 미숙성, 그리고 이에 수반되는 사회적 정치적 불안정은 경제적 쇠퇴의 악순환을 가져오고 말았다. 군부의 정치개입과 권위주의적 체제는 정치적 안정 회복과 경제발전, 그리고 빈곤, 저개발, 그리고 정치 사회적 악순환의 고리를 끊었다는 점에서 오히려 정당화되고 미화되기까지 한다. 이러한 주장의 배후에는 경제 성장은 사회, 정치적 안정 없이 이루어질 수 없다는 기본 가정이 자리하고 있다. 일부 학자들은 과도기적인 권위주의적 통치방식이 정치적 안정과 경제발전에 필수적일 수 있다고 파악하고 있다. O'Donnell의 관료 권위주의 체제와 경제 성장간의 □선택적 친화성(elective affinity)' 이란 가설은 이러한 입장을 강하게 뒷받침 해주고 있다.

) G. Myrdal, Asian Drama 3 vols (New York: Pantheon, 1968); Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies (New Haven: Yale Univ. Press, 1968); Samuel Huntington and Jorge I. Dominigez, "Political Development," in F. Greenstein and N. Polsby (eds.), Handbook of Political Science Vol. 3 (Reading, MA: Addison-Wesley, 1975), pp.1-114. 참조.

두 번째 논거는 성숙기에 접어든 민주주의와 경제 발전 간의 연관관계를 중심으로 하고 있다. 다원주의적 민주주의 체제는 강력한 로비를 바탕으로 하는 이익집단의 정치적 영향력과 침투력에 취약성을 노정해 왔다. 잘 정비된 조직을 가진 이익 집단들은 세제, 규제, 복지 및 임금 인상 등과 관련해 일반 국민들의 비용을 대가로 자신들의 이익을 추구하고자 한다. 이러한 분배 압력 정치는 궁극적으로 집단행동의 딜레마를 야기시키고, 시장을 왜곡시키는 동시에 전반적인 경제 운용을 약화시킨다. 성숙 단계의 민주주의와 경제 발전 간의 반비례 관계에 관한 Olson의 연구는 이를 잘 뒷받침해주고 있다. 안정 단계에 들어선 민주주의는 과점적인 분배 연합의 형성을 촉진시키고, 이들이 국가 정책결정 과정에 직접 뛰어들어 광범위한 지대추구 행위를 함으로써, 자신들의 사적 이익을 위해 공공재를 오용 혹은 남용하도록 허용하고 만다. 이렇게 되면, 자원의 분배는 비효율적이 되고 결국 경제 성장은 뒷걸음질하게 되는 것이다.

) Mancur Olson, The Rise and Decline of Nations (New Haven: Yale Univ. Press, 1982).

동아시아 사례는 강성 권위주의와 고속 경제 성장간의 선택적 친화성 (elective affinity)을 보여줌으로써, 민주-쇠퇴 이론을 강력히 지지해주는 경험적 기반이 되어 왔다. 한국과 싱가폴, 대만은 모두 억압적인 권위주의적 체제 하에서 괄목할만한 경제 성장을 기록했다. 동아시아의 권위주의적 체제는 행정부 산하의 정책 결정권을 강화시키고,  정책 결정 과정을 분배 정치의 압력으로부터 분리시킴으로써 경제 성장을 가속화시켰다고 평가된다. 경제 문제를 탈정치화시킴으로써, 이들은 효율적이고 일관된 경제정책들의 수립과 효과적인 집행을 가능하게 만들었다. Haggard는 □권위주의적 정치 조직은 정치 엘리트 집단에 이익집단의 압력으로부터의 자율성을 주어, 자원을 추출하고, 공공재를 제공하며, 효과적인 경제 구조 조정에 수반되는 사회비용을 전 부분에 전가시키는 국가의 능력을 증진시켰다□고 주장한다. 이와 같이, 일부 학자들은 경제성장이 권위주의 체제하에서 훨씬 더 빨랐음을 지적하면서 민주-쇠퇴 이론을 지지하고 있다.

) Stephan Haggard, Pathways from the Periphery, p.26.

민주-번영 및 민주-쇠퇴 이론은 나름대로 설득력 있는 분석적, 경험적 근거를 갖고 있다. 그러나 경제 발전을 정치 체제로부터 연역해낸다는 것은 무리가 아닐 수 없다. 통계적 분석은 단지 양자간의 상호 연관 가능성을 보여줄 뿐, 인과 구조를 보여주는 것은 아니다. 역동적인 실물 경제의 세계에서는, 정치 체제와 경제성과 사이에 수많은 변수들이 개입하고 또 영향을 미칠 수 있다. 사회구조, 문화, 국제 및 국내 경제의 주기, 또한 정책 선택 과정 등 맥락적 요인들 역시 경제 발전의 성패에 중요한 역할을 한다.

Evans와 Gourevitch는 상기 두 모델의 한계를 지적하며 제 3의 대안적 모델을 제시하고 있다. Peter Evans는 통치 체제 하나만 가지고는 경제 성장의 원인을 평가할 수 없다고 주장한다. 자이레와 한국은 모두 권위주의적 체제를 가졌으나, 그 경제적 성과에는 엄청난 차이가 있었다. 이러한 차이는 사회적 규범과 연계망의 차이에서 기인하는 것이었다. 한국은 높은 내재화된 자율성(embedded autonomy)을 지닌 발전 국가인 반면, 자이레는 사회와의 관계가 분절되고 파편화된 약탈국가였던 것이다. 따라서 정책 선택과 그에 뒤따르는 성과는 내재화된 자율성의 정도에 따라 크게 달라질 수 있다. Gourevitch 역시 정치 체제의 양태가 제도적 기반을 마련한다는 측면에서는 중요하나, 제도만이 정책적 선택과 경제적 성과를 결정짓는 단일변수는 아니라고 주장한다. 제도는 단지 게임의 규칙을 설정함으로써 정책 선택의 범위를 규정해주는 역할을 할뿐이라는 것이다. 실제적인 정책선택은 불확실성, 공직자의 재량권(discretion), 우발적 사건 등이 늘 개입할 수 있는 환경적 맥락에서 도출되는 것이다. 실제로, 경제 발전을 단지 제도 혹은 정치구조로부터만 연역해내는 것은 귀납법적 오류를 범하는 것이다. 그러므로, 정치적 형식이 경제적 내용을 자동적으로 결정짓는다고 가정해서는 안될 것이다. 정치적인 형식과 경제적 내용은 정책 선택으로 매개되어지며, 정책 선택은 다시 불확실성의 환경 속에 정치적 생존, 정통성, 국민의 지지 등의 논리에 지배받을 수밖에 없게 된다.

) Peter Evans, Embedded Autonomy (Princeton: Princeton Univ. Press, 1995).

) Peter A. Gourevitch, "Democracy and Economic Policy: Elective Affinities and Circumstantial Conjuctures," World Development 21:8 (1993), pp. 1271-80.

) Chung-in Moon, "Beyond Statism: the Political Economy of Growth in South Korea," International Studies Notes 15:1 (1990); Chung-in Moon and Rashemi Prasad, "Beyond the Developmental State: Institutions, Networks, and Politics," Governance: International Journal of Policy and Administration 7:2 (1994) 참조.

필자는 대체로 마지막 시각을 선호한다. 정치체제의 유형과 경제 발전의 인과 관계를 설정하는 것은 매우 어려운 일이다. 한국의 경제개발 궤적을 추적해보면, 통치 체제의 유형에 상관없이 국가경제의 상승국면과 하강국면을 가졌던 것을 발견할 수 있다. 경제 발전은 맥락적 요인과, 미시경제적 기반, 그리고 지도자의 정책 선택과 정책적 도구 이 모든 것이 합쳐져 만들어낸 결과이다. 1987년 민주화 이행 전후의 한국 경제의 상승과 하강은 이러한 점을 여실히 보여준다.

3. 1997년 경제위기의 실상과 그 원인

`97년말 한국이 직면한 갑작스런 경제 위기는 전 세계를 놀라게 했다. 연이은 금융 및 외채 위기로 말미암아, 급기야 김영삼 정부는 국제 통화 기금에 570억 달러의 구제금융을 신청함과 동시에, 국가 경제 파산 위기를 선포하기에 이르렀다. 한국 경제의 신화는 깨어지고, 국민들은 낭패와 국치를 느껴야만했다. 과연 무엇이 잘못되었는가? 그 원인은 □건실한 거시경제적 기반□ 하에서, 미시경제적 기반이 흔들리고 있었다는 데 있었다.

) 이러한 거시 및 미시 경제적 지표 간의 부조화에 관하여는 □주간매경□, 1996년 12월 24일자, p. 30-33; □한겨레 21□, 1997년 12월 18일자, pp. 74-76 참조.

<표 1>는 김영삼 정부 하에서의 한국 경제의 어두운 측면을 보여주고 있다. 김영삼 전 대통령의 재임기간 동안 한국의 외채는 439억 달러에서 1996년 1,607억 달러로 급증했고, 1997년에는 1,530억 달러를 기록했으며, 외환 보유고는 1993년의 202억 달러에서 1997년 124억 달러로 급감했다. 통화 위기가 절정에 달하자, 중앙은행의 외환 보유고는 80억 달러로 떨어졌고, 국가적 채무 불이행의 사태가 발생할 뻔하였다.  외환보유고가 떨어지게 되자, 원화는  급격히 평가절하 되기 시작하였다. 1993년 미화 1달러는 808.1원에 거래되었으나 1997년 말에는 1,415원으로 거의 2배 가까이 환율이 뛰고 말았다. 심지어 1달러당 2,000원에 거래되던 때마저 있었다.

민간 부문은 그 문제가 더욱 심각했다. <표 1>에서 예시해주듯이, 기업뿐만 아니라 은행 및 금융 부문은 사상 최악의 상황을 보였다. 주가지수는 일반적으로 경제 활성화 정도를 평가하는 가장 신빙성 있는 척도로 받아들여진다. 1993년 연평균 주가지수는 808.1, 1994년에는 1,027.4 포인트를 기록한 반면, 1995년과 96년 사이에는 계속 떨어지기 시작하여 1997년에는 375 포인트의 주식시장 사상 최저치를 기록했다. 급격한 원화의 평가절하와 주가의 붕괴는 한국 기업들의 자산 가치를 급감시켰다. The Financial Times의 분석에 의하면, 한국 증권거래소(Korean Securities Exchange Market)에 상장된 653개 한국 기업의 총자산은 겨우 66조 3천 억원에 그쳤다. 이 액수는 세계70번째 규모의 네덜란드 금융기관인 ING Group, 한 기업의 자산에 맞먹는 수치였다.

)The Financial Times (December 29, 1997).

미시경제적 건실성을 평가하는 또 다른 지표는 부실 채권 (non-performing loan) 의 액수로서, 우리는 이를 통해 기업 도산의 규모를 알 수 있다. 1993년 총 부실 채권의 액수는 2조 4천억원 이었고, 1994년에는 1조 9천억원 이었다. 그러나 1997년 9월에는 4조 8천억원으로 뛰어올랐다. 한보, 기아, 진로, 대농, 뉴코아, 한라 등 주요 재벌기업들의 연쇄 부도를 감안하면, 실제 부실 채권의 규모는 이보다 훨씬 클 것으로 생각된다. 실제로 IMF는 한국의 부실 채권 규모를 1997년 GDP의 7%에 해당하는 32조원으로 추정했다. 부실채권의 급증은 금융기관과 은행을 금융위기로 몰아넣으며 문자 그대로의 완전 마비 상태로 이끌어갔다. 1997년 9월 말 부실채권 규모는 총 은행 대출액의 6.8%에 이르렀다. 게다가 한국의 대부분의 중소 기업들은 기업 자금을 동원하는데 어음과 같은 기업어음(corporate bill) 할인에 의존해왔다. 그러므로 회사채의 부도는 심각한 유동성 위기와 기업의 도산을 초래했다. 1996년의 제 1-3 분기 동안, 회사채 부도율은 93년의 0.13%와 비교할 때, 0.24%의 높은 증가율을 보였다. 이런 모든 수치들은 김영삼 전 대통령의 재임 기간 중 미시경제적 기반이 심각하게 악화되었음을 보여주고 있다.

) 기업 부도 수는 1993년 9,502개에서 1997년 10월 현재 12,000개 로 급증했다. □주간 조선□, 1998년 1월 1일자 p. 98 참조.

그렇다면, 왜 김영삼 정부 하에서 갑작스런 경제 파탄이 일어나게 되었을까? 민주화는 한국의 경제 위기와 어떠한 연관성을 갖는가? 과연 민주주의의 공고화가 경제위기를 가져왔는가?

경제위기를 초래했다고 거론되고 있는 제 일차적 원인들 중, 한국 기업의 국제 경쟁력 약화는 누구도 부인할 수 없는 중요한 변수이다. 국제경영연구소 (International Management Institute)나 세계 경제포럼 (World Economic Forum)이 평가한 한국의 국제 경쟁력은 1991년 41개 평가대상국 중 8위를 차지했으나, 1994년에는 27위, 96년에는 말레이시아와 중국에도 뒤지는 30위에 머물고 말았다. 이들 기관은 한국의 내수시장이나 사회적 기반은 향상되었으나, 정부부문, 기업의 내적구조와 경쟁력, 관료주의, 부패, 지나친 정부의 규제와 개입 등이 한국의 경쟁력 약화 원인이라고 지적했다.  무역 특화 및 산업 부문별 성과 측면에서도 한국은 섬유·의류 산업, 전자, 반도체, 자동차 그리고 철강 부문에서 경쟁력을 갖고 있으나, 여타 다른 제조업 분야에서는 고전을 면치 못하고 있었는데, 그 원인은 생산요소 가격이 상대적으로 너무 높기 때문이었다. 생산성에 비해 높게 책정된 임금, 자본비용, 지가, 낙후된 기술 혁신은 선진국과 개발도상국 사이에서 한국을 옴싹달싹 할 수 없도록 만들었다.

) □조선일보□, 1996년 5월 30일, 6월 3일자.

경영난을 타개하기 위한 돌파구로서 기업들은 단기차입금에 의존, 인수 합병 및 무리한 설비 투자를 통한 기업 확장을 서슴지 않았다. 그로 말미암아 자기자본 대비 부채비율은 1996년 평균 300%에 이르렀으며, 자본 비용을 빼고난 30 대 기업의 순이익 마진율은 2.8%에 그치고 말았다. 결국 한보로부터 시작하여 삼미, 진로, 대농, 기아, 한라 등의 대기업들이 연이어 부도를 맞게 되었고, 이러한 사태는 어마어마한 규모의 부실채권과 유동성 위기를 야기했다. 국제 신용 평가 단체들은 한국의 신용 등급을 낮추었고, 해외투자가들은 앞다투어 자본을 빼내어가기 시작했다. 다시 이로 인한 주가 하락, 이자율 상승, 치솟은 환율 등은 현재의 위기를 가져오기에 충분했다.

) □주간조선□, 1998년 1월 1일자, pp.98-99.

정부의 책임은 이보다 더 컸으면 컸지, 결코 작다 할 수 없다. 실제로, 정부의 실패는 여러 각도에서 조망할 수 있다. 그 하나는 정책의 실패이다. 특히 문제시되는 것은 정부의 환율정책이다. 1995년부터 원화의 평가 절하에 대한 시장 압력이 있어왔다. 싱가포르 선물시장에서는 1996년 중반기 이후 이미 원화가 미화 1달러당 1,000원대를 넘어서 거래되고 있었다. 그럼에도 불구하고 정부는 계속 고환율을 계속 유지했는데, 이러한 정책에 이유가 없는 것은 아니었다. 정부로서는 원화의 평가절하를 통해 무역수지를 개선하기보다는 기업의 체질 개선을 통한 국제경쟁력 강화라는 전략을 추구하고 있었기 때문에 평가절하에 반대입장을 취하고 있었다. 더구나 물가안정을 기본축으로 하는 경제운용 방침에 있어 평가절하는 큰 부담으로 작용할 수 있다는 점도 하나의 원인이었다. 그러나 막대한 금리차를 이용해 외자도입을 통해 이득을 보고 있던 금융권, 공기업, 재벌기업들이 정경유착의 연결고리를 이용해 정치적 로비를 한 것 역시 큰 몫을 한 것이 사실이다.

<표 1> 김영삼 정부 재임 기간중 주요 금융 및 외환 관련 지수

구 분	1993	1994	1995	1996	1997
외 채 (단위: 미화 1억 달러)	439	569	784	1607	1530
외 환 보 유 고 (단위: 미화 1억 달러)	202	257	327	332	124
환 율 (미화 1달러 당 원)	808.1	788.7	774.7	844.2	1,415*
주 가 지 수 ** (1980년 1월 = 100)	866.16	1,027.4	822.9	651	375
부 실 채 권 *** (단위: 1조 원)	2.4	1.9	2.3	2.4	4.8
어 음 부 도 율	0.13	0.18	0.2	0.17	0.24****
저 축 율 (민간부문)	26.7	26	25.7	23.7
김영삼 대통령 지 지 도 (%)	88.3	55	44.9	28	13.9

*1997년 12월 30일 현재.

** 연평균치. 단, 1997년 수치는 1997년 12월 30일 현재.

*** 1997년 수치는 1997년 9월 현재.

**** 1997년 9월 현재.

자료: 삼성경제연구원, 주요경제지표 (1997년 11월); 주간 조선 (1998년 1월 1일), pp. 98-99.

두 번째 실패는 관료정치의 폐단이다. 경제위기의 징후가 나타나는 시점에 대응책을 모색해야할 재경원과 한국은행이「한국은행법」개정을 두고 치열한 공방전을 했다는 점은 도저히 간과할 수 없는 일이다. 나라의 경제가 위태로운 상황에서 재경원 관리들은 대국회 로비에 시간을 보내고 있었으며, 한국은행원들은 연좌시위에 임하고 있는 형국이었다. 힘과 지혜를 합쳐도 위기극복이 어려운 판에, 이 두 주무부처 간의 싸움은 위기의 가속화를 가져왔던 것이다.

세 번째 실패는 정책조정의 실패라 규정할 수 있다. 작년 10월 이후 일련의 사태발전을 재조명할 때 재경원, 청와대 경제수석, 한국은행 등 관계 부처간의 정책 공조가 체계적으로 이루어지지 않았다는 것이 여실히 드러나고 있다. 특히 재경원이라는 단일부서하에서도 과거 기획원 출신 관료들과 재무부 출신 관료들 간에 사태인식이나 대응방안을 둘러싼 의견 격차는 사태의 초동진압을 어렵게 했다. 체계적 정책공조의 증발은 외환위기의 조기대응을 구조적으로 봉쇄케 했던 것이다.

마지막 실패는 경제상황에 대한 효과적인 감독기능의 실패라 할 수 있다. 위기는 통상 단기간에 돌발적으로 발생하는 위협 사태를 지칭한다. 그러나 모든 위기는 발생 이전에 그 증후들을 보이기 마련이다. 이번 외환 위기도 예외는 아니다. 위기 발발 수개월 전부터 싱가포르, 홍콩, 동경 외환 시장에서는 이미 한국의 외환 위기가 공공연히 거론되고 있었다. 그런데도 한국의 정보기관을 포함한 관계부처들은 이를 적시에 감지해내지 못했던 것이다. 뿐만 아니라 이번 외환위기의 본질을 이루는 단기 외채의 규모 및 대기업들의 현지금융 및 상호지불보증 규모조차 파악하지 못하고 있었다. 우리의 외채규모가 1,500억 달러이고 현지금융 및 지급보증 규모가 500억 달러 정도라고 밝혀진 것이 새정부가 들어선 후라는 사실은 우리 정부의 감독 기능이 얼마나 어설픈가 하는 것을 명시적으로 밝혀주고 있다.

이러한 정부 실패의 일차적 책임은 대통령에 있다. 동아일보가 최근 한국의 정치학자들을 대상으로 실시한 설문조사에서는 응답자의 90%가 이번 경제위기의 일차적 책임이 김영삼 전 대통령에 있다고 밝힌 바 있다. 경제위기를 관리할 수 있는 지도력의 부재가 이번 사태를 가일층 악화시켰다고 단정해도 무방할 것이다.

김영삼 전 대통령의 자질 및 지도력 부재는 여러 부문에서 표출된 바 있다. 우선, 치열한 경쟁의 국제 사회에서 경제에 대한 기본적 이해 없는 지도자란 상상할 수 없는 것이다. 불행히도 김영삼 전 대통령은 경제문제에 너무나 등한시했다. 무릇 모든 정책의 우선순위는 정책사안에 대한 지도자의 이해와 관심에서 결정된다. 따라서 경제사안에 대한 이해가 모자랄 때 이 분야는 뒷전에 머무르게 되고, 이 경우 경제정책은 관료정치의 희생양이 되기 마련이다. 이번 경제위기가 대통령의 무지에서 비롯되었다는 지적도 여기에서 연유한다 할 수 있다. 게다가 그는 인재등용에 실패했을 뿐만 아니라, 경제관료의 잦은 교체로 정책의 일관성을 유지할 수 없었다.

) □조선일보□, 1997년 3월 6일자.

김영삼 대통령의 지도력 실종을 보여주는 가장 명시적인 대목은 다름아닌 결단의 부재이다. 97년 경제위기의 연원을 추적해보면 외환관리 정책상의 미숙도 크게 작용했지만, 부실기업처리에 있어서의 실기(失機)가 결정적 변수로 지적되고 있다. 한보철강의 파산과 그와 관련된 정치부패 실상은 한국의 국제신인도를 크게 하락시켰다. 그 사건이 채 종결되지 않은 상황하에서 또다시 기아 자동차 부도 사건이 불거져 나왔을 때, 정부는 3개월 이상을 무결정 상태에서 그냥 방치해 둠으로써 한국경제관리 능력에 대한 국제경제계의 의구심을 심화시키고 말았다. 그 결과, 한국의 국제 신인도는 더욱 악화되었고 해외자본의 신규유입은 고사하고 이미 들어와 있던 해외자본까지도 한국을 떠나게 하는 사태를 유발하고 말았던 것이다. 이런 중차대한 사안은 대통령의 신속하고 과감한 결단을 필요로 했다. 결국 이러한 우유부단함이 IMF 경제신탁통치라는 국치를 가져온 원인으로 작용했다.

4. 한국의 경제위기와 민주화: 그 상호 연관성 분석

종합적으로, 1997년 불어닥친 한국의 경제위기는 어느 한 변수만으로는 설명하기 어렵다. 국제경쟁력의 약화, 재벌들의 방만한 차입경영과 재무구조, 금융부문의 낙후성과 도덕적 해이, 환율관리를 포함한 정부의 정책적 대응 실패, 리더쉽의 부재, 그리고 정부 주도의 호황경제에 길들여진 전 국민의 소비 성향과 오만 등 이 모든 것들이 복합적으로 연동되면서 발생한 총체적 위기라고 할 수 있겠다. 그렇다면, 민주화는 이러한 경제위기에 어떠한 영향을 미쳤는가?

거시 경제적 측면에서 볼 때, 민주화이행이후 가장 문제시 되어왔던 지표는 경상수지 악화다. 그러나 민주화가 경상수지와 직접적인 관련을 갖는다고 보기는 힘들다. 오히려 국제경쟁력의 전반적 약화와 반도체 등 일부 전략 수출 품목관련 국제 수출시장 환경의 악화 등 수출부문의 침체현상과 다자적, 쌍무적 외압에 따른 국내 시장개방, 국민들의 외제품 선호, 그리고 무역외 수지(해외관광 등)의 적자 등 수입부문의 팽창이 합쳐지면서 발생한 결과로 보는 것이 합당하다. 게다가 해외관광 자유화는 민주화 이행 이전인 전두환 정권기에 이루어졌다.

민주화가 경쟁력 약화에 어느 정도 일조한 것은 사실이다. 민주화 이행의 주요 결과로 볼 수 있는 높은 임금 인상은 공급부문에서 한국의 경쟁력을 약화시켜왔다. 그러나 자세히 살펴보면, 임금 인상이 국제 경쟁력에 결정적 영향을 주었다고는 할 수 없다. 일례로, 노동집약적 산업인 섬유·의류 분야에서는 한국이 여전히 높은 비교우위를 차지하고 있으며, 게다가 자본 및 기술집약적인 반도체나 자동차, 기계 등 우리나라 수출의 주종을 점하고 있는 산업은 실제로 많은 노동력을 필요로 하고 있지 않다. 따라서 현재의 경쟁력 약화를 임금 인상의 탓으로만 돌릴 수는 없다.

금융위기를 불러왔다고 지적되는 금융실명제의 조기 실시 역시 경제성과에 부정적 영향을 미쳤다는 증거를 찾기 힘들다. 오히려 시장 거래에 있어 투명성과 확실성, 그리고 공정성을 보장함으로써 한국의 거품경제를 바로 잡는데  긍정적 역할을 했다고 보아야 한다. 금융실명제는 두 전직 대통령과 많은 공직자들을 부정 부패 혐의로 구속시킴으로써 한국의 부정 부패를 척결하는데 크나큰 공헌을 한 것이다.

) □한겨레 21□, 1997년 11월 27일자, pp.12-14.

자본의 고비용 구조 역시 민주화와는 직접적 관련이 없다. 이는 한국의 금융 및 자본 시장의 낙후성과 폐쇄성에 기인했던 것이다. 민주 개혁이 잘 시행되었더라면 정경유착에 따른 관치금융의 악폐가 일소되고 오히려 은행 및 금융 부문의 자유화·합리화를 가속화하여 자본비용을 크게 낮추어 주었을 것이다. 기술 분야에 있어서도 기술 혁신과 민주화 사이에는 인과 관계가 성립되지 않을뿐더러, 민주주의 공고화와 더불어 연구 및 개발 투자가 급성장하는 양상을 보여주었다. 이렇듯, 민주화에 뒤따른 제도적 개혁들은 경제에 보탬이 되었다. 도리어 지연된 민주적 개혁들이 현재의 경제위기를 초래했다고 보는 것이 합당하다. 만일 성숙된 민주적 제도가 정경유착의 고리를 근절 시켰다면, 기업들의 방만한 차입경영과 부실채권 문제는 사전에 예방되었을 수도 있다.

정부 실패 역시 민주화의 결과는 아니다. 여론 및 국민의 지지도에 민감해진 김영삼 정부가 일관성 없는 정책을 폈다는 지적도 있으나, 앞서 언급되었듯이, 더 중요한 것은 지도력의 자질이며, 관료 정치나 정책 조정 실패의 폐단도 결국의 최고 지도자의 관료에 대한 장악 실패에서 기인한 것이다. 부도 기업 처리를 둘러싼 경제부처의 우유부단함도 만일 신속한 여론 조사나 정책 피드백 시스템을 통해 국민의 의중을 알아보았다면, 방지될 수 있었을 일이다.

결국, 한국의 민주화 과정이 경제 발전에 있어 어느 정도 영향을 준 것은 사실이지만, 경제위기의 원인을 민주화라는 단일변수로 규정하는 것은 심각한 구체성의 오류를 범하는 것이라 하겠다. 오히려, 민주화의 지연이 경제위기를 악화시켰다고 보아야 한다. 김영삼 정부가 과거 개발국가적 통치유산과 관성을 근절시킬 수 있었다면, 재벌의 무리한 기업확장과 금융 체제의 마비 등은 피할 수 있었다.

5. 결론: 평가 및 정책적 함의

한국의 경제위기는 민주-번영 이론을 검증해주는 것도, 민주-쇠퇴 이론을 검증해 주는 것도 아니다. 정권의 유형에 관계없이 국가 경제에 부침이 있어왔다.  이 같이 통치체제나 제도는 경제, 정치, 사회적 거래의 규칙들을 설정해준다는 측면에서 어느 정도의 영향을 미칠 수 있으나, 어떠한 통치 유형도 경제 번영을 담보해주지는 못한다. 중요한 것은 정책 선택과 그 기저에 깔린 국가 조직, 지도자의 자질, 그리고 사회적 합의이다. 정책 선택으로부터 경제적 성과를 추론해내는 것도 역시 환원주의의 오류에 빠질 수 있다. 정책선택과 그 이행간에는 다양한 매개변수들이 개입할 여지가 많기 때문이다. 그러므로 체제 유형과 상관없이 부적절한 정책 선택이 불리한 내·외적 환경들과 합쳐지면, 부정적 경제적 결과를 가져올 수밖에 없다. 따라서 민주화 이행을 경제 침체나 위기의 직접적 원인으로 파악 할 수는 없는 것이다. 특히 아직 민주적 공고화가 완성되지 않은 한국의 경우, 벌써부터 경제에 대한 민주주의의 영향을 판단하는 것을 무리가 아닐 수 없다.

그렇다면, 이러한 논의가 현재 민주주의와 경제발전의 동시적 추구를 모토로 내세운 김대중 신임 대통령에게 주는 함의는 무엇인가?

경제정책과 관련, 김대중 대통령의 지도자로서의 자질에 관해서는 이론의 여지가 없을 것으로 평가된다. 김대중 대통령은 이미 대중참여 경제론이라는 영문저술을 출판한 바 있고 기업가로서 실물경제를 직접 익힌 경험이 있으며 국회 재경위원으로도 오랫동안 활약한 바 있어 경제분야에 대한 경륜과 지식은 역대 대통령 중에서 가장 출중한 지도자라 할 수 있다. 대선 직후에도 대통령 당선자로서 경제위기 관리능력을 명시적으로 보여준 바 있으며 경제부처 초도순시에서도 탁월한  지식과 경륜을 발휘한 바 있다. 어느 누구보다 한국경제 위기의 본질을 잘 파악하고 있고 그 대안 역시 숙지하고 있는 것으로 이해된다. 따라서 이 부문에 대해서는 안심해도 무방할 것이다.

설득력이라는 측면에서도 김대중 대통령의 위기관리 능력은 매우 양호하다고 사료된다. 지난 1월 14일 TV를 통해 방영된 국민과의 대화에서 보여주었듯이 김 대통령은 탁월한 설득력으로 국민의 이해와 단합을 도모한 바 있다. 레이건 대통령이 지녔던 연기자적 제스츄어는 결여되고 있으나 경제위기의 실체에 대한 정확한 이해와 위기극복과정에 있어서의 고통분담에 대한 진솔한 피력 등은 역대 어느 지도자보다 강력한 대국민 호소력을 보유한 대통령이라 할 수 있다.

또한 효과적 경제 위기관리에 필수적인 감독과 조정 면에서도 김 대통령의 탁월성이 돋보인다. 이미 미국의 국가경제 위원회와 유사한 경제조정위원회를 조직, 대통령이 직접 정기적으로 주재하고 있으며 대통령 집무실에 광역종합 정보 통신망 (WAN)을 구축, 긴급 경제 현안과 관련된 지표와 통계를 시시각각 파악할 수 있도록 조치하고 있다. 이러한 움직임은 위기 국정 관리에 지극히 건설적인 조치로 파악된다.

그러나 아직도 우려되는 바가 없지는 않다. 한비자(韓非子)에 다르면 현명한 군주가 정치의 수단으로 삼는 것은 세 가지가 있다고 한다. 그 하나는 이익이요, 다른 하나는 권위이며, 마지막은 이상이다. 이(利)로 민심을 끌어들이고, 권(權)으로 명령을 따르게 하며, 이상(理想)으로 통일과 화합을 도모한다는 것이다. 이 세 가지 덕목 중에서도 가장 중요한 것은 이상이라 한다. 즉, 이념과 비전을 어떻게 그려나가느냐 하는 점이다.

아직까지 김대중 대통령은 이 점에 대해 명백히 밝힌 바가 없다. IMF 외압(外壓)에 대한 위기 관리적 순응논리 이외에 21세기 한국이 지향해야 할 경제적 이상을 명료히 천명한 바 없다. 외압에 대한 대응 모습을 볼 때 김 대통령은 레이건 및 대처와 유사한 신 보수주의적 경향을 강하게 보여주고 있다. 그러나 과거 행적, 발언, 저술 등을 통해 드러나는 김 대통령의 모습에는 다분히 민중주의적(populist) 색채가 짙다. 신보수주의과 민중주의는 양립하기 힘든 이념들이다. 이 둘의 공존은 이념적 혼란을 가중시키고 국민적 화합을 저해할 수도 있다. 이와 관련, 김 대통령은 입장을 분명히 밝혀야 하리라고 본다.

지도자의 진정한 위기관리 능력은 개혁의지와 그 실천에서 찾아볼 수 있다. 무릇 모든 경제 위기는 구조적 경직성에서 비롯된다. 구조적 경직성을 극복하고 경제활성화를 꾀하기 위해서는 구조개혁이 선행되어야 한다. 그러나 개혁은 기존의 유인구조(incentive structure)를 전환시키고 그에 따른 새로운 승자와 패자를 가져온다. 이 경우, 손해를 보는 기득권의 정치적 반대와 저항은 거셀 수밖에 없다. 김영삼 문민정부의 개혁실패도 결국 기득권 세력의 정치적 저항을 극복하지 못한 데서 비롯되었다. 이러한 점을 감안해볼 때, 김대중 국민정부의 행보에 다소 의구심이 생긴다. 자민련이라는 보수 정당과의 정치적 연합에 따른 보수화도 문제시되지만, 진보, 민중주의에 기초한 과도한 개혁 역시 걱정된다. 이 양자 간에 조화를 추구하며 개혁 현안을 과감하고 결단력있게 추진해나갈 수 있는가 하는데 우려가 앞선다.

결론적으로 김대중 대통령의 진정한 위기 관리 지도력은 아직 가시화(可視化)되지 않았다. 우리가 지금까지 목격한 것은 IMF 외압에 대한 임기응변적이며 반사적 대응뿐이다. 물론 이점과 관련, 김 대통령이 놀라운 순발력과 기민성을 보인 것은 사실이다. 그러나 중 장기적 관점에서 주도권을 잡고 경제위기를 극복할 수 있는 지도력을 가졌는가는 아직 두고 볼 일이다. 아무쪼록 김 대통령의 이념과 비전, 통찰력과 결단력, 그리고 대승적 포용력으로 현 난국을 극복해나갈 수 있기를 바랄 뿐이다.