제99회 / 21세기 장성 아카데미

韓國地方自治의 發展과 行政革新 과제

池 秉 文 교수

- 전남대, 한국지방자치학회 부회장, 정치학박사 -

·1953년생

·전남대 경제학과졸업

·美 뉴욕주립대 대학원 정치학 박사

·전남대 정치학과 부교수

·1995년 美 뉴욕주립대 교환교수

·1996년 대통령자문 정책기획위원회 위원

·현재 전남대 정치외교학과 교수

한국정치학회 편집위원

한국지방자치학회 부회장

광주전남 지방자치학회 회장

전남대 아시아태평양지역연구소 소장

韓國地方自治의 發展과 行政革新 과제

1. 한국의 지방자치 현주소와 미래 발전과제

2. 지방자치 발전을 위한 행정혁신을 중심으로

1. 행정환경의 변화

요즈음 우리는 세계화라는 무한경쟁시대에서 살아가고 있고, 여기서 앞으로 나아가느냐 뒤떨어져 시대의 낙오자가 되느냐 하는 갈림길에 놓여 있다. 이러한 갈림길에서 공공 부문의 비효율성 그 중에서도 특히 행정의 낙후성이 총체적 국가 경쟁력의 신장에 걸림돌이 되고 있다.

지금까지의 행정은 환경변화에 따라 새롭게 요구되는 수요에 기민하게 대응하지 못하고 특유의 관료주의에 빠져 자기 혁신의 노력을 게을리 해 왔다. 기존의 관료주의 행정은 중앙집권적이고 수직적인 조직구조 때문에 유연성을 상실하고 있고, 독점적 성격 때문에 혁신보다는 현실 안주를 선호하고 있으며 국민에 대한 봉사보다는 절차와 규정을 더욱 중요시하는 등 많은 문제점을 노출하고 있다. 국경 없는 경제전쟁의 시대에 행정부문의 비효율을 이대로 방치하고서는 일류국가로의 진입이 불가능함은 분명하다. 국가경영의 틀을 짜고 국가자원의 배분을 통제 조정해야 하는 공공부문이 비효율적이어서는 민간 부문의 창의와 혁신을 바탕으로 한 자율적인 발전마저 저해하게 된다. 따라서 국가 경쟁력에서 이기고 선진국으로 발돋움하기 위해서는 정부 부문의 비효율성을 극복하는 것이 매우 필요하다.

□95년 6월 27일의 지방선거를 통해 당선된 민선 자치단체장들은 효율적이고 친절하며, 번영하는 지방자치단체를 만들기 위해 노력하고 있다. 민선 자치단체장들은 이러한 목적을 달성하기 위해서는 지방정부의 조직을 개편해야 할 필요를 인식하였으며, 상당수의 지방정부들이 조직개편에 착수하였다.

그러나, 개편내용을 구체적으로 살펴보면, 이론적인 배경이나 철학적 기반이 취약하여 임기 웅변적인 전시행정에 그치고 있어 많은 문제를 내포하고 있다. 조직개편의 필요성과 그에 대한 이론적 접근이 취약한 가운데 개편이 이루어져 본질적 변화를 담보할 수 없는 내용이었다.

우선, 기업과 정부의 re-engineering 내지 reinventing이 등장하게된 이론적 배경이 이해되어야 한다. re-engineering 내지 reinventing이 등장하게 된 이론적 배경은 지난 200년동안 조직을 지배했던, 분업과 전문화에 기초한 관료제가 21세기 지식 정보사회의 조직원리로서는 부적합하다는 것이다.

관료제는 합리적 rational이고 효율적 efficient인 조직 방법이었다. 이 당시에는 관료제란, 권위주의적인 정권의 임의적인 권력행사를 방지하는 제도였다. 정부에 있어서 관료제는 공장의 assembly line같은 논리를 제공하였다. 관료제는 계서적 권한과 기능적 전문화로 인해, 대규모 복잡한 업무를 효율적 처리를 가능하게 하였다. 공직에 있어서의 엽관제를 청산하기 위해 직업 공무원제가 창안되었고 직업 공무원제는 필기시험, 점진적인 급료, 그리고 임의적인 채용과 해고 방지에 기초하게 되었다. 다리나 터널 같은 대규모 건설공사에 대해 정치인들의 간여를 막기 위해, 이러한 일을 담당하는 독립기구를 만들었다. 미국의 경우, 정치적인 boss들의 힘을 제한하기 위해 관리기능을 떼어냈고 중요한 공직에 대한 임명권을 시장이나 주지사로부터 분리하여 clerk, Judge 또는 Sheriff까지 선거하게 되었다. 공공 서비스에 대한 행정이 정치가들의 영향을 받지 않도록 하기 위해, City manager과는 전문직을 청산하였다. City manager들은 정치로부터 독립하여 효율적이고 기업 경영방식에 따라 관료제를 운영하는 전문인이다. 이렇게 하여 관료제는 정치인이나 관료들이 공공의 이익을 해치지 못하도록 하였다. 이렇게 하여 정부의 많은 부패를 척결하였다. 그러나 한가지 문제는 해결했지만, 관료제는 또 다른 문제를 야기하였다.

관료제는 공금의 유용과 독직을 어렵게 만드는 순기능을 하였지만 실제로 공금의 관리 자체를 불가능하게 하는 역기능도 수반하였다. Clerk, 경찰관, 그리고 소방관을 채용하기 위한 필기시험에서 소수점 이하의 3자리 점수까지 계산함으로써 오히려 노동력 Work force의 질을 저하mediocrity시켰다. 실적이 좋지 않은 사람들에 대한 해고를 불가능하게 함으로써 질의 저하에서 무용지물로 변했다. 모든 것을 통제함에 있어서, 어떻게 일이 되어야 하는가에 -과정을 규제하고 input를 통제하여- 얽매어 결과를 무시하였다. 결과적으로, 느끼고, 비효율적이며 impersonal한 정부가 등장하였다. bureaucratic model은 오늘날 우리가 경험하고 있는 것과는 아주 다른 조건에서 발달하였다. 이 모델은 변화가 천천히 진행되는 slower-paced society에서 발달하였다. 피라미드의 맨 꼭대기에 있는 사람들만이 의사결정에 필요한 정보를 가지고 있는 an age of hierarchy의 시대에 발달하였다. 이 모델은 mind가 아니라 손으로 일하던 사람들의 시대에 발달하였다. 대부분의 사람들이 유사한 수요를 갖고 있던 mass makets의 시대에 발달하였던 것이다.

그러나 이제는 숨쉴 틈도 없이 변하는 시대에 살고 있다. 우리는 엄청난 경쟁의 압력을 요구하는 세계시장global market에서 살고 있다. 우리는 지도자들과 마찬가지로 빠른 속도로 일반 시민들이 정보에 접근하는 정보사회에 살고 있다. 우리는 교육받은 고용인들이 명령에 저항하고 자율을 요구하는 지식에 기초한 경제에 살고 있다. 이러한 환경에서는 산업시대에 발달한 관료제도는 공공기관이든 사적 기구이든 실패하고 만다. 오늘날의 환경은 융통성과 적응력이 강한 제도를 필요로 한다. 질이 높은 재화와 용역을 제공하는 제도가 필요하다. 규격화되지 않은 서비스를 제공하는 그리하여 고객의 수요에 맞추는 제도를 원해 a sense of meaning and control를 부여하는 제도를 오늘날의 환경은 필요로 한다. 오늘날의 환경은 시민에 대해 단순히 봉사할 것이 아니라 시민에게 권한을 부여하는 impowered citizens제도를 필요로 한다.

그러면서 대안으로 제시된 것이 새로운 형태의 혁신 정부 entrepreneurial government의 공통점은 서비스 공급자간의 경쟁을 진작시키고, 통제력을 관료제로부터 공동체로 옮겨, 시민에게 권한을 empower한다. 이들의 정부 기구의 업적을 투입 요소에 근거하지 않고 결과 outcome에 근거하여 측정한다. 이들은 법규와 규정에 의해서가 아니라 목적-사명-에 따라 움직인다. 이러한 개혁적인 정부는 client를 고객으로 다시 정의하며 선택권을 부여한다. 이들은 사후에 서비스를 제공하기보다는 문제가 발생하기 전에 방지한다. 이들은 단순히 돈을 소비만 하는 것이 아니라 돈을 벌기 위해 노력한다. 이들은 권한을 하향 위임한다. 이들은 관료기구보다 시장기구를 선호한다.

지방정부의 개혁은 지방정부에 대한 인식의 전환, 즉 새로운 지방정부 패러다임으로의 변화에서부터 출발하여 실시되어야 한다. 요컨대 규칙과 절차 중시의 관료주의적 패러다임에서 성과지향적인 탈관료주의적 패러다임(post-   bureucratic paradigm)에 입각하여 지방정부의 개혁이 이루어져야 한다.

누구나 쉽게 세계는 변했고 변하고 있다고 말하며 사람들의 욕구 역시 변했다고 말한다. 그러면서 정부는 이런 변화에 따라 가지 못한다고 비판한다. 정부는 국민들에게 봉사하지 못할 뿐 아니라 더 나아가 국민들이 하려는 일을 방해하고 있다. 절차와 서류에 얽매여 그 본래의 목적을 망각하고 있다고 주장하는 사람들이 많다. 그러면서 그들은 행정에 경영기법을 도입해야 하고, 시민을 고객으로 대우해야 한다고 피상적으로 주장만을 할뿐이다. 알맹이 없는 주장과 깃발만이 난무할 뿐이다.

그러나 현재 한국사회에는 왜 지방정부의 개혁이 필요하고, 지방정부가 왜 고객위주행정, 경영행정으로 되어야 하는지, 그리고 그것의 구체적인 모습은 무엇인가에 대한 근본적인 인식과 이해가 부족하다. 지방정부의 개혁과 포디즘에서 포스트포디즘으로의 생산양식 변화 등의 관계, 지방정부의 조직원리인 관료제의 사회경제사적인 배경, 그리고 새로운 지식 심화시대에 적합한 지방 정부의 조직원리를 이해해야 올바른 개혁을 달성할 수 있을 것이다.

2. 분업과 전문화의 부작용

오늘날 대부분의 회사들은- 직종에 관계없이 제품이나 서비스가 기술적으로 얼마나 세련되었는가에 관계없이- 자신의 작업 형태와 조직의 뿌리를 Adam Smith가 The Wealth of Nations(1776년 출판)에서 개발한 전형적인 바늘공장으로 거슬러 올라간다. 철학자이며 경제학자였던 Smith는 산업혁명의 기술이 생산업자들로 하여금 노동자의 생산력을 향상시켜 상품의 비용을 절감할 수 있는 전례 없는 기회를 제공하였다는 점을 깨달았다. 그 시대에는 급진적 사상가였으며 기업 자문가로서는 선구자였던 아담 스미스는 국부론에서 스스로 분업이라 부른 원리를 설명하였다. 스미스의 원리는 자신의 관찰을 토대로 하고 있는데 그 관찰이란, 바늘 제조과정에서 어느 한 단계의 작업만을 수행하는 전문화된 소수의 노동자들이 각기 전 공정을 책임져 바늘을 생산해 내는 전문화되지 않은 같은 수의 노동자들보다 훨씬 더 많은 바늘을 생산한다는 것이었다. 스미스는 한 사람이 철사를 꺼내고 다른 사람이 그것을 펴며, 세 번째 사람이 그것을 자르고, 네 번째 사람은 바늘구멍을 만들며, 다섯 번째 사람은 끝을 간다. 스미스는 자신이 소규모 공장을 방문했는데 그 공장은 10명만을 고용하고 있었고 각자는 바늘을 만드는데 관련된 18가지의 일 중에서 한가지나 두 가지만을 수행하고 있었다고 보고하였다. □이들 열 사람은 하루에 바늘을 48,000개까지 생산할 수 있었다. 그러나 만약 이들이 각자 독립적으로 따로따로 일을 한다면, 한사람이 20개 이상 만들 수 없을 것이며, 하루에 하나도 못 만들지 모른다.□

분업은 바늘 생산자의 생산성을 수 백배 향상시켰다. 스미스는 분업의 이점은 세 가지 조건 때문이라고 기술했다. 첫째, 종업원의 숙련도 증가, 둘째, 이 공정에서 저 공정으로 옮겨가는 동안 소모되었던 시간의 절약, 마지막으로 노동을 쉽게 하고, 한사람이 여러 가지 일을 할 수 있게 하는 기계의 발명이다.

오늘날의 항공회사, 철강회사, 회계법인, 컴퓨터 칩 생산업자 등 모두가 스미스의 핵심 아이디어인 노동의 분업 내지 전문화, 그리고 그에 따른 업무의 분화에 기초하여 조직되었다. 조직이 크면 클수록, 노동자들의 전문성이 강화되며, 일이 여러 단계로 분화된다. 이러한 원칙은 제조업 부문에만 적용되는 것은 아니다. 예를 들면, 보험회사들은 표준양식을 작성하는데 각 줄을 처리할 때마다 별도의 사무원에게 배당한다. 그런 다음, 양식을 다른 사무원에게 보내며 이 사람은 그 다음 줄을 작성한다. 이 사무원들은 어느 누구도 일을 마무리하지 않는다. 단지 특정 부문의 일만을 수행할 뿐이다.

오늘날 기업의 조직원리는 분업과 전문화이다. 현대 회사들이 업무를 무의미할 정도의 작은 부문으로 나누는 것은, 이렇게 하여 한때 효율성이 향상되었기 때문이다. 이들이 대규모 관료제를 통해 권한과 책임을 분산시켰다면 그렇게 하는 것이 팽창하는 기업을 통제하는 방법이었기 때문이다. 기업들이 기업의 운영방법을 바꾸어야 한다는 조언을 거부한다면, 이것은 이러한 조직원리와 이 원리에 따라 등장한 구조가 지난 수 십년동안 잘 기능했기 때문이다.

그러나, 조직이 직면한 현실은 Adam Smith가 처음 발표한 이래 기업의 조직원리로 가능했던 분업이 더 이상 가능하지 않는다는 것이다. 갑자기 세상이 달라졌다. 기업들이 오늘날 직면한 경제의 위기는 단기적인 경제 불황의 결과나 경기 순환상의 침체 때문만은 아니다. 이제는 과거처럼 더 이상, 경기순환을 믿을 수 없다. 오늘날의 환경에서는 불변하거나 예측 가능한 것은 하나도 없다. 시장성장, 고객의 수요, 기술 변화율, 또는 경쟁내용, Adam Smith의 세계 그리고 그의 기업 운영방식은 옛날 얘기이다.

3. 미국의 경험

좋은 정부란 모순어법은 아니다. 그러나 분명히 달성하기 어려운 목표이다. 정부가 시민의 복지를 증진시키는 일은 가능하다. 그러나 이 일은 쉬운 일이 결코 아니다. 정부에 대해 냉소적이거나, 정치를 비웃거나 잘못된 일에 대해 불평하는 일은 쉽다. 그러나 일을 좋은 방향으로 고치는 일은 더 어렵다.

그러나, 변화는 필요하다. 정부는 시민의 이익에 반하는 방향으로 성장했다. 시민을 위해 일하기 보다. 정부는 시민의 이익을 역행하는 방향으로 활동했다. 과거에는, 정치지도자들이 쇄신하도록 끌고 간 것이 시민들이었다. 이제 다시 시민들이 역을 담당해야 할 때가 되었다.

미국에서는 1994년 11월 8일, 조용한 혁명이 일어났다. 정파적이기 보다는 더 철학적으로, 선거인들이 워싱턴에 메시지를 보냈다. 우리는 더 작고 더 나은 정부를 원한다. 민주당은 이 메시지를 받았다고 말했다. Bill Clinton은 대중은 정부가 모든 문제를 해결할 수 있다고 생각하지 않는다고 말하고, 대중은 더 작은 정부를 원한다고 말했다.(Douglas Kehl "One Hand Tied, Clinton Offers the Other, "New York Times, Nov. 10, 1994, p. B4)

이러한 변화는 부분적으로는 연방정부의 적자로부터 기인한다. 그런데, 이러한 변화가 가장 심각한 것은 도시이다. 높은 세금, 높은 범죄, 그리고 열악한 교육으로 인해 도시의 선거인들은 혁신적이고 business-minded의 시장을 뽑으려 한다. Philadelphia의 Edward Rendell, Cleveland의 Michael White, Jersey시의 Bret schundler, San diego의 Susan Golding, 그리고 New York시의 Rudolf Giuliani 등은 과거의 'tax, spend and complain'이 되풀이되는 정치를 거부했다. 사회문제를 해결하기 위해 정부가 새로운 프로그램을 내놓는 일이나, 예산 부족을 메우기 위해 세금을 인상하는 일은 더 이상 용납될 수 없다. 대신에 이들은 정부의 서비스를 민영화하고, 공무원을 감원하며, 서비스와 의사 결정권을 지역사회에 위임함으로써, 정부의 규모를 적정화하려 노력하고 있다.

이러한 지도자 중에서 두 사람 예를 들어보자. 한사람은 민주당 소속이고 다른 한사람은 공화당 소속이다. 이 사람들은 앞으로 미국의 정치적 미래가 어떠할 것인가를 암시한다.

가. □시청을 경쟁에 노출시키는 것이 변화의 본질이다.□ □Indianapolis        의 시장 Stephen Goldsmith

Indianapolis의 Parks and Recreation과는 문제를 안고 있었다. 회계연도말이 다가오고 있었는데 과의 예산은 아직 남아 있었다. 책임자는 이 돈을 반환하고 싶지 않았다. 왜냐하면, 그렇게 하면 최소한 그 액수만큼 내년의 예산이 삭감될 것이기 때문이다.

이런 위험을 부담하느니, 이과의 책임자는 40톤의 횟가루를 구입하는데 써 버렸다. 몇 달후 이 과는 운동장의 줄긋는데, 페인트를 사용하기로 결정했으므로 산더미같이 쌓였던 -횟가루는 베이스간의 거리가 101 마일이나 되는 야구장의 줄을 그을 수 있을 만한 양- 필요 없게 되었다. 이렇게 해서 산더미 만한 횟가루는 엉터리 행정의 본보기로 서 있다.(William D. Eggers, "Competitive Intinct, "Reason, August\September. 1993, p 22)

그러나 1,600개에 달하는 50파운드 짜리 횟가루 포대가 희망을 심어주었다. 왜냐하면, 이것을 발견하고 나서 Indianapolis시장 Stephen Goldsmith는 납세자의 돈을 낭비했다고 담당 공무원을 나무라지 않았기 때문이다. 대신에 그는 이 사실을 언론에 공개했다. 손쉽게 공무원들을 나무라는 대신에 이 문제를 자신의 정부가 떠맡았다. 47세의 공화당 소속 시장인 Goldsmith는 □문제는 initiative를 처벌하고, 효율성을 무시하며, 예산을 많이 지출하는 공무원을 보상하는 체제이다□고 말했다.

이 체제를 바꾸는 것이 Indianapolis의 시장이 하고자 하는 일이다. 21세기에 살아남기 위해서는 Indianapolis와 다른 대도시 정부들은 더 작아져야 하고, 더 효율적이어야 한다고 그는 말했다. 직종 분류와 고용방식도 달라져야 한다.

1992년 1월에 취임한 이래 일에 미친 Goldsmith는 자기 생각을 번개 치듯 빠른 속도로 실천에 옮겼다. □우리는 단지 4년동안에 Indianapolis에 모든 시민에게 더 나은 시로 만들어야 한다.□고 Goldsmith는 말했는데 그는 자신의 무릎 위에 놓인 laptop 컴퓨터를 통해 끊임없이 밀려오는 E-mail 메시지를 받기 위해 한시간의 인터뷰도 할 수가 없었다.(Stephen Goldsmith, interview With Eggers and O' Leary, March 1993)

Goldsmith 시장의 혁명은 downsizing, 규제완화, 업적과 생산성의 측정, 서비스 공급에 경제 도입, 낭비 제거, 그리고 정부의 권한을 지역사회에 위임함으로써 분권화 등을 포함하였다. Goldsmith시장은 최고위직 보좌관들에게 정기적으로 읽을 거리를 나누어주었는데, 이중에서 경영의 귀재 Tom Peters가 쓴 800 쪽을 넘는 Liberation Management도 포함되어 있었다. 보좌관 회의의 주제는 쓰레기 수거에서 정치 철학으로 수시로 변했다. 지칠 줄 모르는 열성 때문에 어느 지방 기자는 그를 Robomayor라고 불렀다.

Goldsmith는 미국의 대도시의 시장으로서의 가장 야심적인 민영화 추진으로 전국적인 명성을 얻었다. 그러나, 그는 자신은 민영화 계획을 갖고 있지 않다고 주장한다. 그는 자신이 하고자 하는 일은 행정에 경쟁을 도입하는 것이라고 말한다. 민영화와 경쟁의 차이는 무엇인가? Goldsmith의 목표는 민영화를 위한 민영화가 아니고, 정부의 독점을 폐지하는 것이다. 경쟁만 있다면 민간기업이 서비스를 공급하든 시의 특정과가 공급하든 개의치 않는다고 Goldsmith는 주장한다. □민영화는 그 자체로서 경쟁과정과 구분되는 커다란 가치를 갖는 것이 아니다.□라고 말한다.

경제의 기회를 찾아내고 정부를 급격히 변화시키기 위해 Goldsmith는 SELTIC(Service, Efficiency, and Lower Taxes for Indianapolis Commission)이라 불리는, 민간 자문기구를 창설했다. SELTIC은 읽히지도 않는 보고서나 만드는 흔히 알려진 task force는 아니었다. SELTIC은 모두 volunteer로 구성되었으며, 지금까지 단 하나의 보고서도 만들지 않았고, 앞으로 그럴 계획도 없다. 이 기구는 오직 결과에만 관심이 있다.

SELTIC의 위원장은 위원회의 임무는 antitrust for government라고 설명했다. 이 위원회는 시 정부가 하는 모든 일을 분석하고, 두 가지 질문을 한다. 첫째, 정부가 개입해야 하는가? 이 질문에 대한 답이 no이면 SELTIC은 시 정부는 그 서비스의 공급에 빠져 나와야 한다고 제안한다. □정부의 궁극적 목표는 좀더 효율적으로 일하는 것이 아니다. 때로는 그 정부의 업무를 중단해야 한다.□고 Goldsmith는 말한다.

만약 첫 질문에 대한 답이 yes이면 두 번째 질문이 이어진다. 어떻게 이 서비스를 민간 부문과 경쟁시킬 것인가? 60개 이상의 서비스가 경쟁을 하게 되었고, 그 결과 Indianapolis는 1년에 3천만 불을 절약하였다. Goldsmith 시장의 궁극적인 목표는 혁명적인 것이다. 시 정부의 모든 업무를 경쟁대상으로 만든다는 것인데, 이는 경찰업무와 소방업무의 일부도 포함된다. 이는 가능한 모든 공공서비스 부문에 내부에서든 외부로든, 시장기구를 가능하게 한다는 것이다.

21세기의 시청은 어떤 모습을 할 것이냐? Goldsmith 시장에게 묻는다면 그의 답은 다음과 같을 것이다. □정부의 규모는 작아질 것이고 민영화의 범위가 확대될 것이며 neighborhood-based service provision이 증가, 자신의 지역을 보호하고 개발하는데 일반 시민의 참여가 확대, 정부는 갈수록 서비스의 공급자가 아니라, 숙련된 구매책임자로 활동할 것이다.□

나. Milwaukee의 경우

우리는 동정에 의지해 시를 건설할 수는 없다.

You can't build a city on pity, Milaukee 시장 John Norquist

이 시는 맥주와 독일, 스칸디나비아, 그리고 동유럽의 전통에 기반한 복지로 유명, 20세기 들어 많은 시장들이 자신을 사회주의자로 자처하는 시장들이, 20세기에 들어 여럿 있었으며, 시민들의 정부의 능력에 대한 신뢰가 강했다.

그러나 1980년대 중반에 들어 이 시는 변화에 직면했다. 크고 관대한 정부는 그 대가로 세금을 올려야 했고, 높은 범죄율, 가정파탄 등과 관련된 사회보장 지출이 증가했다. 세금의 증가, 범죄, 학교 교육의 질 저하로 인해 기업과 중산층 거주자들이 교외로 이주했다.

1988년에, Milaukee는 새로운 시장을 선출했는데, 그는 민주당 소속이었다. 그는 시민들이 갖고 있는 정부는 그들이 안고 있는 모든 문제를 해결해 줄 것이라는 인식을 불식하려 노력했다. 이 시장은 주의 상원의원을 지낸, John Norquist였는데, 나이는 38세 불과했으며, 공공부문을 개혁하려는 다른 많은 혁명가들과 마찬가지로, Norquist는 이데올로기적으로 규정하는 것을 싫어했다. 그는 주 상원에서 민주당의 좌파에 속하는 것으로 알려져 있었다.

그러나 Norquist시장은 항상 big government에 대해 회의적이었는데 시장으로 재임하는 동안 이러한 경향이 더 강해졌다. 어떤 문제에 대해서는 진보적이었지만 그는 school choice, 낮고 균등한 연방 소득세 등과 같은 아이디어를 좋아했으며 사회 복지제도의 폐지를 원했다. □연방정부의 복지제도는 완전히 실패했기 때문에 이것을 개혁하는 것은 불가능하다. 아예 폐지해야 한다.□고 그는 말한다.(John Norquist, interview with Eggers and O' Leary, March 1993)

Norquist는 도시 정치인중에서는 드문 경우에 해당했다. 자신이 추진하는 정책을 정치적 결과와는 관계없이 독립적으로 판단한다는 점에서 그러했다. 그는 워싱턴으로부터의 돈(지원금)을 중지될 선물로 간주하고, 연방정부의 개입이 없어지면, 도시는 더 나아질 것이라고 말하는 사람이다. 그는, 도시는 당연히 경제적 유기체라고 주장했다. □도시는 시장을 창조하고, 기업을 창조한다. 이것이 문명사에서 도시가 차지하는 역할이다. 연방정부의 프로그램은 일반적으로 도시의 가치를 훼손해 왔다.□

□동정으로는 시를 건설할 수 없다.□는 모토 아래 Norquist는 시의 모든 프로그램을 다루기 시작했다. 도시에서의 생활비를 낮추기 위해 Norquist 시장은 6년의 임기중 매년 재산세를 삭감했다. 재산세를 올리면 Detroit나 Philadelphia에서와 같이 사람들을 시로부터 밀어낸다고 주장하여 3억6천6백만불의 학교 예산안에 대한 주민투표를 부결시키는데 성공하였다.

Goldsmith와 마찬가지로 Norquist도 대부분의 문제는 고용인(사람)으로부터 발생하는 것이 아니라 제도로부터 온다고 이해했다.

시 공무원들의 동기를 과감하게 바꾸었다. 과거와는 크게 다른 예산제도를 도입했는데 관리를 잘 한 경우에 대해서는 보상을 하고, 목표 달성에 대해 관리들로 하여금 책임을 지게 하였다. 예를 들면 경찰은 예산의 크기나 경찰관의 수에 따라서가 아니라 범죄 발생률을 얼마나 감소시켰는가에 의해 평가되었다.(William D. Eggers, "City Lights," Policy Review, Summer 1993. p 70) 즉 결과에 따라 평가하는 것이다.

Norquist는 서비스의 수준을 과거 수준으로 유지하면서 예산의 증가율을 물가인상율보다 낮게 잡았다.

공립학교의 교육을 폐지해야 한다고 주장할 만큼 공공교육에 대해 불만을 가진 Norquist는 저소득층의 자녀들을 사립학교에 보낼 수 있게 하는 주 정부의 Pilot program을 지지하며, 지금은 830명밖에 참여하지 않지만, voucher 프로그램을 시 전체에 확대해야 한다고 강력히 주장하고 있다.

Norquist는 정부의 독점은 제대로 작동하지 않는다는 것이 판명되었으며 공공교육은 너무 중요하기 때문에 청소년들의 교육을 독점체제에 맞길 수 가 없다고 주장한다.

4. 정부의 새로운 Paradigm,

효율적이고 민주적인 지방정부의 모습

다음은 업적 중심 행정 performance-oriented adminstration이 갖추어야 할 이상적인 조건이다. 이러한 조건을 충족시킴으로써 지방정부는 전통적인 지방정부로부터 근대적이고 민주적으로 통제되는 공공 서비스 회사 Public service company로 발전한다.

가. 민주적 통제하의 성과지향 Performance under Democratic Control

지방정부의 이미지는 민주주의와 효율성이다(지침)

a. 지방정부는 시민들이 대의기구를 통해 지방의 문제를 스스로 해결하고 그리하여 자기 자신들을 지배하는 민주 국가의 기본적인 정치단위이다.

b. 지방정부에 있어서는 시민이 지방의 수요를 표출하고, 그 과정에서 우선 순위를 정하며, 지역 사회의 미래 발전상을 마련하고, 지방의 갈등을 해결할 권리와 기회를 갖는다.

c. 원칙적으로 이러한 권리는 대의기구를 통해 행사된다.

d. 지방의 사무를 해결하기 위해 모든 영역의 서비스가 제공된다.

e. 지방 정부의 서비스에 대한 수요는 높으나 자원은 한정되어 있기 때문에 서비스의 제공은 질적 수준이 충분해야 하며, 대상이 확실해야 하며, 가장 경제적이고 효율적인 방법으로 이루어져야 한다.

f. 그러므로, 대의기구는 서비스의 공급을 보장할 뿐 아니라 동시에 질, 효율성, 그리고 효과성도 보장해야 한다. 그리고, 대의기구는 이러한 것에 대해 시민에게 책임을 져야 한다.

g. 이 조건은 이러한 서비스를 지방정부, 공기업 또는 사기업 중 어디에서 시민들이 주문하든 관계없이 적용된다.

나. 시민과 고객 우위 Citizen and Customer Orientation

지방정부는 스스로를, 서비스를 시민의 요구에 맞추는 서비스 회사로 본다.    이 과정에서 지역 사회의 이해와 개인 상호간에 가장 우선적인 관심사이다.

a. 민주정치에 있어서 시민들은 지방정부라 불리는 서비스 회사의 최고 주인이면서 동시에 그 고객이다.

b. 서비스는 고액 위주로 제공되어야 한다.

c. 시민/고객은 지방정부가 제공하는 서비스에 대해 지성적인 판단을 할 수 있도록 그에 대한 정보를 제공받아야 한다.

d. 시민/고객의 반응은 제공되는 서비스의 범위와 질을 입증하는데 사용된다.

e. 고객은 지방정부가 제공하는 서비스를 design하고 present하는데 참여할 기회가 주어져야 한다. 그리고 직원들은 고객에 대한 서비스를 위해 훈련  되어야 한다.

f. 이해의 평등화는 해당 법률을 정확히 적용하고 재량권의 한계를 제대로 이용함으로써 성취된다. 이 과정에서 지방정부의 성과(업적)는 법원에 의해 감시를 받는다.

다. 정치인과 행정의 협력 Cooperation Between Politicans and

the Administration

대의기구는 목표를 정하고(업적과 재정 목표에 대한 결정과 같이) 행정을 통제한다. 행정의 임무는 이와 관련하여 정치인들을 지원하는 것이다. 이와는 별도로 정치적 감독 없이 행정 스스로 목표를 정한다.

a. 지방의회와 위원회는 자신의 임무가 업적과 재정적 목표를 확실히 하는 것이라고 본다.

b. 이들은 이러한 목표를 시민(고객)의 수요와 효과성과 효율성의 요구에 맞춘다.

c. 집행부의 임무는 이 과정에서 전문적인 조언과 적절한 정보를 제공함으로써 정치인들을 돕는 것이다.

d. 집행부는 설정된 서비스 제공에 대해 총체적인 책임을 진다. 서비스 공급은 재정목표에 맞춰 책정된 예산의 범위 내에서 이루어진다. 이 과정에서는 구체적인 정치적 감독은 없다.

e. 정치인들은 설정된 목표가 어느 정도 달성되었는지를 점검한다.

라. 분권화된 관리 Decentralized Management

정치인과 행정 그리고 상이한 부서 사이의 책임을 새로이 구분할 때 기초가 되는 것은 책임의 하양위임의 원칙을 일관되게 적용하는 것이며 효과적인 보고체제에 의해 목표 달성을 점검하는 일이다.

a. 업무수행의 책임은 가능한 한 고객과 직접 접촉할 수 있도록 아래로 내려가야 한다.

b. 집행부가 제공할 서비스의 양과 질, 대상집단, 그리고 이러한 서비스를 제공하는데 필요한 자원은 정치인들이 정한다.

c. 각 부서는 생산 지향적인 예산뿐만 아니라 이러한 자원을 활용하는데 필요한 충분한 범위의 재량이 주어져야 한다.

d. 각 부서의 경제적으로 긍정적인 활동은 보상을 받아야 한다. 다시 말하면, 초과소득을 창출한다거나 비용을 절감하는 일 등은 적극 장려되어야 한다.

마. 통제와 보고 Controlling and Reporting

분권화와 책임의 위임은 효율적인 계획, 조정, 그리고 통제수단을 필요로 한다.

a. 지방정부의 서비스는 경제 사회적 환경의 변화에 맞춰 조정해야 한다. 이를 위해서는 자원의 재배분과 행정기관의 구조조정 등이 필요하다.

b. 집행기관은 기획 통제기구 planning and controlling unit를 설치함으로써 이 과정을 지원하는데 기획 통제기구의 기능은 다음과 같다.

* 정치 지도자들이 실질적인 업적에 따라 각 부서를 통제하도록 해야 하며, 여기에서 어긋날 때는 고치도록 해야 한다. 이를 위해서는 생산 중심 product-oriented의 보고체계를 갖추어야 하는데, 통제에 필요한 정보가 각 기관으로부터 정치 지도자에게 정기적으로 제공되게 해야 한다.

* 각 부서의 업무를 미래 지향적인 방향에서 조정해야 한다.

* 통제 수단을 지속적으로 개선해야 한다.

바. 공직자의 잠재력 극대화 Employee Potential

공무원은 지방정부가 다른 자원 중에서 가장 비싸고 예민하다. 공무원의 잠재력이 제대로 활용되지 않는다고 판단되면, 사람 관리와 그 발전에 지속적인 관심을 가져야 한다.

* 이러한 기준에 맞으려면 행정 조직은 flat hierarchy, 리더쉽은 협조적이며 empolyee-oriented style 의사소통은 open and result oriented여야 한다.

* 지방정부의 서비스 달성 목표에 적합한 행정문화는 전통적 법률우위의 인사관리를 포기한 새로운 인사관리법에 의해 발전이 가능하다. 새로운 인사관리는 근대적이고 종합적인 인적자원 관리를 실천하는 것이다.

사. 혁신의 능력 그리고 경쟁에 의한 발전 Capacity for Innervation         and Evolution Secured by Competition

지방정부 상호간의 업적 비교는 자율과정을 발전시켜 집행기관의 혁신능력을 향상시킨다.

* 그 목적은 학습능력을 향상시키는 것이다. 다른 지방정부와 비교됨으로써 문제해결 중심으로 혁신이 이루어진다.

* 사기업의 경우에는 시장에서의 경쟁에 의해 이러한 일이 보장된다. 그러나, 공공서비스에 대해서는 그러한 시장이 존재하는 일이 거의 없다. 시장의 경쟁과 유사한 것이, 바로 지방정부 상호간의 업적 경쟁이다.

* 지방정부의 공무원, 자치단체장, 지방의회 그리고 일반 대중은 보고와 회계감사에 의해 이러한 비교의 결과를 알게 된다. 이렇게 비교하면, 집행기관의 업적에 대해 모든 사람이 알게 되면 책임질 사람들을 쉽게 통제할 수 있게 된다.

* 구체적인 업적평가 기준, 좋은 성과를 올리려는 개인의 욕구, 효율적이며 양질의 서비스를 원하는 일반 대중의 요구가 있어야 변화가 일어난다.

* 지방정부 상호간의 업적을 비교하거나 공공서비스를 공급하는 개인과 정부의 업적을 비교함으로써 경쟁은 가능해진다. 또, 가격을 비교하거나 고객에 대한 설문조사를 통해서도 비교는 가능하다.