제54회 / 21세기 장성 아카데미

21세기를 향한 지방행정 개혁의 과제

盧 貞 鉉 박사

- 한국행정연구원장, 行政學·博 -

·1929년생

·1955년 고려대 법대 졸업

·1959년 미국 뉴욕대 행정대학원 졸업

·1962년 同 대학원 행정학박사

·1965∼94년 연세대 행정학과 교수

·1967∼69년 同 법정대학장

·1968∼91년 同 도시문제연구소장

·1969∼73년 同 교무처장

·1975,77∼81년 同 행정대학원장

·1977∼79년 한국행정학회장

·1989년 미국 하바드대 객원교수

·현재   한국행정연구원 원장(□91∼)

행정쇄신위원회(대통령직속) 위원(□93∼)

연세대 명예교수(□94∼)

<저서> 「한국근대화론 - 문제와 전망」,

「지방자치시대의 도시행정」(공저),

「행정개혁론 - 이론과 실제」(편저),

21세기를 향한 지방행정 개혁의 과제

1. 무주군 컨설팅을 통해 본 지방행정의 문제점

2. 지방의 경쟁력 강화를 위한 과제

3. 지방자치의 빠른 정착과 발전을 위한 방안

1. 문제의 제기

한 나라의 정치발전, 국토개발, 지방화 등은 그 나라의 역사는 물론 국내외  제반사정에 의하여 영향을 받게 된다. 우리 나라의 지방화가 본격적으로 시작된 것은 1995년의 6□27선거 이후이며, 이를 계기로 상징적으로 완전한 지방자치제가 출범하였다. 그러나, 현실적인 의미에서, 그리고 내부적인 의미에서 볼 때 선진제국에서 보는 그러한 의미에서의 지방자치는 아직도 요원하다고 본다.

무엇보다도 지방자치단체장선거를 치를 때에는, 광역자치단체나 기초자치단체나 할 것 없이 자치단체장으로 선출되면 중앙의 장관이나 국회의원보다도 더 힘있고 인정받는 정치인이 될 것이라고 보는 견해가 압도적이었다. 그러나 단체장선거가 있은 지 1년 반이 지난 이 시점에서 그러한 생각이 현실적으로 옳은 것이었는지에 대해서 다시 한 번 성찰할 필요가 있다.

자치단체운영에 있어서 인사와 재정의 측면을 한 번 생각해 보자. 광역자치 단체의 경우 도지사와 시장은 민선에 의해 취임되어 있으나, 그 밑에 있는 부지사와  부시장(행정담당)은 그들의 제청에 의하여 중앙에서 임명하도록 되어 있다.  어디 그 뿐인가. 기획관리실장을 비롯한 광역자치단체의 주요국장직은 아직도 국가  공무원으로 자리를 채우게 되어 있다. 기초자치단체인 시□군에 있어서 부시장과   부군수 역시 원래는 지방공무원으로 충원하기로 하였으나, 다음 선거가 있을 때까지는 국가공무원으로 충원하도록 결정되어 현재 그렇게 시행되고 있다. 그 결과 중앙의 정책은 이들 국가공무원에 의해 일사천리로 반영되게끔 되어 있고, 그들이 또한 직업공무원들을 총괄 감독□관리하도록 되어 있는 것이 오늘의 실정이다.

자치단체의 정원책정 및 행정기구의 설치 역시 대통령령으로 정한 기준 내에서 자치단체의 조례로 정할 수밖에 없게 되어 있다.

재정면에 있어서 본다면 지방자치단체의 빈약한 재정자립도는 중앙에 대한  지방의 의존을 더욱 심화시키고 있다. 94년 말 현재 서울의 재정자립도는 98%  이고 광역시들의 평균 재정자립도는 85.4%이다. 그러나 같은 광역자치단체라   하더라도 도의 평균재정자립도는 47.2%에 불과하고 기초자치단체인 시의 재정  자립도는 평균 53.7%, 군의 경우에는 23.8%밖에 되지 않는다. 심한 경우 재정  자립도가 10%미만인 기초자치단체가 6곳에 이른다.

이처럼 부족한 지방재정은 지방자치단체의 운영이 상당부분 교부세와 중앙  정부의 보조금에 의존하지 않을 수 없게끔 하고 있다. 이런 상황을 과연 진정한 의미에서 지방의 □자치(autonomy)□라 할 수 있겠는가. 현행 교부세 비율이 내국세 총액의 13.27%이고 이를 15.77%까지 늘리는 방안을 추진하고 있다고는 하나,   재정경제원에서는 그 자체에 대해서도 공감을 하지 않고 있는 것으로 보인다.   특히 현행 교부세의 성격은 지방행정의 효율적인 운영을 더욱 어렵게 하는 측면이 있다. 후술하는 바와 같이 현행의 교부세제도가 자치단체의 인구 및 공무원의 수 등을 기초로 산정 되는 것은 효율적인 자치단체의 운영을 오히려 저해할 수도   있는 것이다.

그래서 나는 오늘 기초자치단체가 안고 있는 문제는 그 기초자치단체만이   홀로 해결할 수 없다는 전제를 가지고 좀 더 폭넓은 의미에서 지방자치의 문제를 논하고자 한다. 이를 위하여 먼저 한국행정연구원에서 수행한 한 기초자치단체의 행정운영전반에 관한 실태조사를 바탕으로 현재 지방자치가 안고 있는 문제점을 살펴보고자 한다. 그리고 21세기를 앞둔 시점에서 예견할 수 있는 행정환경의  변화는 어떠할 것인지를 논하면서 이에 대한 대응이 어떠한 방향으로 이루어져야 할 것인지도 논의하고자 한다.

그리고 마지막의 결론에서는 지방자치의 성공적인 정착과 21세기 행정환경의 변화에 대응하기 위하여 필요한 것이 무엇인가를 종합적으로 제시하고자 한다.

2. 어느 기초자치단체의 사례

1) 문제의 제기

여기에서는 한 기초자치단체(이하 A군)의 사례를 중심으로 한국의 지방자치에 내재된 문제점들을 지적해보고자 한다. 이 사례가 비록 한 기초자치단체에 국한된 것이라고는 해도 그 내용들은 다른 기초자치단체들과 나아가 광역자치단체에 이르기까지 크게 다르지 않은 것으로 판단된다.

A군의 사례에서 가장 눈에 드러나는 문제점은 행정서비스의 공급이 수요와 전혀 무관하게 일관된 증가경향을 보인다는 사실이다. 1968년도에 7만8천명에  달하던 인구가 1996년에는 3만2천명으로 줄었는데도, 공무원 수는 오히려 1968년도에 200명이던 것이 1996년도에는 500명으로 오히려 증가하였다. 물론 행정서비스가 복잡해지고 새로운 기능이 많이 생겨난 것이 가장 큰 이유이기는 하겠으나, 행정의 비효율성도 중요한 원인이 되고 있다고 본다.

또한 A군의 지방행정에서 쉽게 드러나지는 않지만 가장 문제가 되는 것은  바로 미래의 환경변화를 예측하고 이에 적극적으로 대응하고자 하는 자세를 찾기 어려웠다는 사실이다.

이 문제는 비단 A군만의 문제는 아니며, 거의 모든 자치단체들이 공통적으로 안고 있는 문제이다. 자치단체마다 행정목표를 세우고 미래의 발전방향을 모색하고 있지만 그 목표와 대안이 천편일률적으로 동일하고 진정한 의미에서의 독자적인 발전의 전략이 부재하다는 것이다.

이처럼 A군의 행정이 효율적이고 효과적이며 미래지향적인 행정이 되지 않고 있는 것은 여러 가지 이유가 있을 것이나 요약해본다면 대체로 다음과 같은 것이 될 것이다.

① 중앙부처의 개별적인 사업추진에 의한 부서 및 인력의 증가

② 교부세산정방식의 결함으로 인한 인력감축 지양

③ 행정서비스의 수요변화에 대한 인식이 부족하여 장기적인 계획이 없이   시설과 기능을 확장시키는 경향

④ 광역적인 협력이 없이 모든 행정서비스를 자치단체 내에서 해결하려는 경        향

⑤ 행정관리상의 문제

이하에서는 이러한 문제들을 보다 구체적으로 살펴보고자 한다.

2) A군의 사례를 통해 본 지방행정의 문제점들

가. 행정의 통합성 미비 : 인력과 조직의 비효율성

지방자치단체의 효율적인 운영에 가장 장애가 되고 있는 것은 행정의 통합성이다. 종전에는 내무부가 종합적으로 자치단체를 관리 감독하였기 때문에 어느  정도의 통합성은 유지되었으나, 그 후 각 부처에 독자적인 권한이 주어지면서  기능의 중복과 낭비가 발생하게 되었다. 각 중앙부처의 사업필요에 따라 지방  자치단체의 부서도 한없이 늘기만 할 뿐, 전체적인 조정이라는 차원에서의 효율적인 인력관리는 전혀 이루어지지 않고 있다.

그리고 자치단체 공무원들의 사고가운데 가장 문제가 되는 것은 계와 과라는 조직단위를 통해 행정기능을 설정하지 않으면 안 된다는 것으로서 이는 유연한  행정조직 구성에 장애가 되고 있다.

나. 지방교부세 및 중앙정부 보조금의 지급방식의 문제

지방재정에서 중요한 위치를 차지하는 지방교부세의 지급방식도 행정의 효율적인  운영을 가로막는 주요한 원인이다. 교부세 산정의 핵심기준 가운데 하나가 공무원의 수이므로 자치단체의 입장에서는 공무원의 수를 줄이고자 할 유인동기가 없는 것과 마찬가지이다. 또한 중앙부처에서 지원되는 보조금의 경우에도 사업비와 인건비가 분리되어 지원되는 경우가 대부분이므로 인력을 줄인다한들 절감되는 인건비가 사업비에 그대로 반영되지 않는다. 따라서 중앙정부의 보조금은 사업비와 인건비를 분리할 것이 아니라 이들을 한데 묶는 package화를 시도해야 하며, 보조금에 대한 철저한 업적(실적)평가(performance review)가 뒤따라야 한다.

다. 장기적인 계획의 부재: 행정서비스 수요개념의 미비

행정서비스의 전달에 있어서 장기적인 계획의 부재가 또한 행정관리를 비효율적으로 만드는 요인이 되고 있다. A군의 경우 10억원의 예산을 들여 복지회관을  지으려는 계획을 갖고 있지만 정작 이 시설을 어디에 어떻게 사용할 것인지에  대한 계획은 불분명한 상태이다. 하루에 진료인원이 4~5명에 불과한 보건소 및 진료소를 값비싼 비용을 들여 계속 운영하는 것도 같은 맥락에서 이해할 수    있다.

특히 일부 진료소의 경우 그 위치가 군내에서 가장 번화하고 약국과 병원이 많이 있는 지역에 위치함으로써 운영상의 효율성을 전혀 살리기 어렵게 되어   있는 것 등은 행정서비스의 전달에 있어서 효율성과 효과성에 대한 아무런 고려 없이 행정이 이루어지고 있음을 뜻하는 것이다.

라. 광역적인 협력의 부재

모든 자치단체는 이웃한 자치단체 및 상급자치단체들과의 협력을 통하여 자신의 행정을 보다 효율적이고 효과적으로 행할 수가 있다. 즉 광역행정의 도입을 통하여 비용을 절감하고 서비스의 질도 향상시킬 수가 있는 것이다. 그러나 A군의 경우 타 자치단체와의 협력사례를 찾기 어려웠고 군내에서 필요한 모든 행정기능은  군내에서 자체적으로 해결하기 위하여 애쓰고 있었다.

이는 행정의 책임성이라는 측면에서는 긍정적으로 평가할 수도 있으나, 자치행정의 효율성, 나아가 국가전체의 효율적인 행정운영이라는 면에서 본다면 반드시 광역적인 협력이 필요하다는 점을 명심해야만 한다.

마. 행정관리상의 문제

A군에서는 행정관리상의 문제점들 또한 적지 않게 발견되었다. 전시행정의   관행이 상존하여 군내의 각종 행사를 모두 군이 주도하여 치름으로서 행정 본연의 업무수행에 많은 차질을 빚고 있었다. 행정관리 및 지원기능이 효과적으로 수행되지 않아 인력과 시간의 낭비가 많았다. 예를 들어 군의 서무기능(보수지급 등)이 한 부서에 집중되지 않고 각 부서에 분산되어 있었다. 또한 직원이 현장확인을 한 일을 계장, 과장이 다시 확인한다든지, 계장과 직원이 꼭 동반출장을 하는   관행 등은 업무수행상의 중복과 비효율성의 대표적인 사례들이다. 공무원 개인의 전문성이 많이 결여되어 있었는데, 이는 군에서 전문인력을 유치하려는 노력이나 직원의 능력발전에 대한 관심이 상대적으로 적었음을 뜻한다. 승진의 공정성이나 보직 및 업무배분에 대한 불만, 권위적인 관리방식 등에서 오는 불만 등은 공무원의 사기를 낮추는 요인으로 파악되었다.

3) A군의 사례에서 얻는 교훈

이러한 문제들에서 우리가 생각할 수 있는 것은 지방자치단체가 효율적이고 효과적으로 운영되고 지방자치제도가 성공적으로 정착하기 위해서는 지방자치  단체의 적극적인 노력이 무엇보다 중요하나 이와 함께 중앙정부차원의 개혁과  노력이 꼭 필요하다는 점이다.

중앙부처들의 개별적인 사업추진과 이에 수반되는 자치단체 조직 및 인력의 증가는 중앙정부 차원에서 수평적인 조정이 전혀 이루어지지 않은 결과이며 그 영향은 자치단체 수준에서도 그대로 여실히 나타난다. 교부세의 산정기준 또한 자치단체의 행정목표와 사업보다는 현행 인구수와 공무원수 등 경상적인 재정  운영의 적자를 보전하려는데만 초점이 맞추어져 있어서 효율적인 행정관리를   어렵게 하고 있으므로 이 또한 자치단체의 노력만으로 해결하기는 어려운 부분이다.

그러나 행정서비스의 수요변화를 파악하고 이에 적극적으로 대응하지 못함  으로서 나타난 행정의 비효율은 당연히 지방자치단체가 책임을 지고 이에 대응하여야 한다. 특히 자치단체의 공무원들을 전문인력화하고 이를 통해 후술하는 바와 같은 새로운 행정환경의 변화에 제대로 대응하고자 하는 노력은 지방자치 단체 스스로에 의하여 이루어져야 하는 것이다.

3. 새로운 행정환경의 변화와 대응

필자는 먼저 다가오는 시대는 과거와는 분명히 다른 시대가 될 것이며, 행정환경이라는 측면에서 볼 때 그러한 변화는 세계화, 지방화, 정보화, 민주화 등  으로 요약될 수 있다고 본다.

1) 세계화와 지방화

세계화(globalization)와 지방화(localization)는 21세기를 앞둔 시점에서 세계   각국이 추진하고 있는 행정개혁의 중요한 배경이 되고 있다. 이 두 개념은 일견하기에는 상반된 의미를 지니고 있는 것으로 보이지만, 실제로는 상호보완적인 것으로 이해해야 한다.

세계화는 모든 나라가 무조건 너도 없고 나도 없는 동일한 공동체가 된다는 것만을 의미하는 것도 아니며, 세계 모든 나라가 동등한 입장에서 무한경쟁만을 치르게 된다는 것을 의미하는 것도 아니다. 오히려 세계화는 자국의 특수성과  세계적인 보편성을 한데 조화시키는 작업이며, 이를 통하여 전 지구적인 공동의 발전을 추구하고자 하는 것이다. 그리고 세계화의 추세는 행정인들로 하여금   자국내의 행정에만 관심을 가지는 데서 벗어나 보다 넓은 시야를 가질 것을 촉구하는 바탕이 된다.

그러나 동시에 국경 없는 세계화의 시대는 국가라는 단위 못지 않게 개별 지역의 단위에서도 전 세계적인 활동에 기꺼이 동참할 것을 요구한다. 얼마전 북경,    서울, 동경이 BESETO라는 협력기구를 만들기로 한 것도 세계화의 주체는 개별적인 국가만이 아닌 지방의 단위에까지 이르렀다는 것을 보여주는 것이다. 지방화와 세계화는 자치단체의 입장에서 볼 때 동시에 대응해야만 할 변화인 것이다.

그러나 아직까지 우리 나라의 지방자치단체들, 특히 기초자치단체들은 이러한 변화에 효과적으로 대응하지 못하고 있는 것 같다. 한 연구에 의하면, 국내의   자치단체들은 국제홍보보다는 국내홍보의 필요성을 더 크게 느끼고 있으며, 국제홍보를 위한 전담 부서를 가진 자치단체는 전체의 19%에 그치고 있는 것으로   나타났다.

개별 자치단체를 국제적으로 홍보하고 외국의 도시들과 자매결연 등을 맺는 것은 단순한 전시를 위한 것이 아니라 뚜렷한 목적을 가진 것이어야 한다. 각  자치단체는 문화적인 것이든, 산업적인 것이든 자신만의 특징을 도출한 후 세계로 진출함으로써 세계화와 지방화를 실질적으로 결합할 수 있으며, 동시에 지역의 발전에도 도움이 될 수 있다.

2) 정보화

새로운 시대를 특징짓는 또 하나의 커다란 변화는 탈산업사회로 진입하면서 나타나는 정보화 사회(information society)의 도래이다. 컴퓨터와 통신의 발달은  기존의 산업 사회적인 발전의 양태가 바뀔 것을 요구하며, 동시에 행정과 행정인의 역할에도 중요한 변화를 요구한다.

지방자치단체의 입장에서 볼 때 정보화는 지역발전을 위한 구체적인 추진전략이 과거와 같이 산업체와 공단의 유치에 치중해서는 안 될 것임을 말해준다. 공장의 굴뚝에서 솟는 연기가 발전을 의미하던 시대는 지나가고 있으며, 현대를 사는  모든 사람들은 주거환경을 오염시키고 그 대가로 얻는 발전을 더 이상 원하지 않는다는 것을 지방행정을 담당하는 사람들이 깨달아야 한다. 비록 산업화의 혜택을 충분히 받지 못한 지역이라고 하더라도 지금부터의 발전전략은 정보화 시대를  충분히 반영하는 것이어야 한다. 그리고 행정을 담당하는 사람들은 이러한 정보화가 그저 기계적인 정보화에 그쳐 행정과 사회가 정보화 그 자체에 가려지도록 할 것이 아니라 인간의 얼굴을 한 정보화가 될 수 있도록 힘써야 한다.

특히 정보화는 지속 가능한 개발(sustainable development)이 국제적인 관심이  되고 있는 이 시점에서 더욱 큰 의미가 있다. 물량적인 성장만을 추구하는 것  보다는 지역주민의 복지를 중요시해야 하며, 나아가 미래세대에게 발전의 여지를 남겨주는 것이 무엇보다 중요하다. 이를 위해서는 천연자원과 토지를 비롯한   지역의 모든 자원을 현재의 물량적인 발전을 위해 마구 써버리는 것은 반드시  지양해야 하며, 행정과 행정인은 미래지향적인 사고를 바탕으로 지역발전의 청사진을 마련해야만 하는 것이다.

3) 민주화

민주주의는 우리들 모두가 결코 포기할 수 없는 핵심적인 가치이다. 우리 나라의 경우에도 문민정부가 들어서고 자치단체장 선거가 치러진 이후 지방의 자율성이 강화되고 있다는 점에서 민주화의 추세에 따르고 있다 할 것이다. 다만 앞서   한 자치단체의 사례를 통한 지방행정의 문제점에서도 밝혔듯이 그러한 자율성이 아직까지 완전히 갖추어지지 않고 있다는 점은 분명하다.

행정의 양대 축이라 할 인사와 재정의 양 측면에서 아직까지 지방자치단체들은 독자성이 부족하여 계속적으로 중앙정부의 입김에 좌우되고, 지방을 위한 행정과 지방의 독자적인 발전전략은 아직까지 미흡한 것이 사실이다.

필자는 현재의 시점에서 이 문제를 해결할 수 있는 가장 중요한 열쇠는 바로 주민들이 직접 지역의 행정에 참여하는 것이라고 본다. 지금까지의 민주주의는 대의정치를 기반으로 한 의회민주주의(parliamentary democracy)였다면 앞으로의  민주주의는 참여민주주의(participatory democracy)라야만 한다.

4) 서해안시대의 도래

필자는 십수년전에 한 강연에서 앞으로는 반드시 서해안시대가 도래할 것이며 서해안지역의 자치단체들은 이러한 변화에 미리 대응해야 할 것이라는 점을 역설한 바 있다. 당시로 보아서는 국토개발의 축이 동해안과 서울-부산을 잇는 경부축에 집중이 되던 시기였으나, 필자는 반드시 중국과 동남아시아가 한국의 발전에   있어 중요한 파트너가 될 것으로 예상하였던 것이다.

12억 인구를 지닌 중국은 서해안의 모든 자치단체들에게 도약의 기회를 마련해 줄 가능성이 있다. 따라서 장성을 비롯한 지방자치단체들은 세계화를 추진함에 있어서 자신들이 가진 자원의 사용과 발전의 방향을 중국을 비롯한 서쪽으로   맞추는 것이 바람직하다고 본다.

물론 중국이라는 국가가 산업화를 시작한 지 얼마 되지 않기 때문에 공해를  비롯한 부정적인 의미의 세계화에도 충분한 대비를 해야 할 것이지만, 역시 눈앞에 다가온 기회를 놓치지 않는 것이 발전과 도약의 관건이 될 것임은 틀림없다.

5) 환경변화에 대한 적극적인 대응: 장성군의 경우

필자는 지금까지 21세기를 앞둔 시점에서 행정, 특히 지방행정의 영역에서  일어날 수 있는 환경의 변화가 어떠한 것이 될 것인가에 대해서 논의하였다.   그렇다면 과연 이에 대한 대응은 어떠해야 하며, 장성군의 독자적인 발전전략은 어떠해야 하는가.

무엇보다도 중요한 것은 세계화를 추진함에 있어서 자신만의 독자적인 특성을 살릴 수 있는 상품을 만들어야 한다는 것이다. 특히 정보화의 추세와 관련하여 광주일원이 정보화산업단지로 추진되고 있는 시점에서 장성군은 광주의 배후지역으로서 이에 적극적으로 대처해야 한다. 정보화산업에 적극적으로 뛰어드는 것도 중요하지만, 정보화가 광주를 비롯한 모든 배후지역에 어떠한 영향을 미칠 것인지를 파악하고 어떤 전략을 택해야만 지역의 발전이 가능할 것인지에 대해서   심사숙고해야만 하는 것이다. 정보화와 세계화의 사이에서 장성군만이 내놓을 수 있는 그 무엇이 있어야 하는 것이다.

필자는 특히 그러한 미래구상에 있어서 지역주민의 참여가 성공을 보장한다는 것을 강조하고자 한다. 지역주민의 참여 없이 행정관료들이 탁상에서 만들어내는 청사진은 그 효과성에서 문제가 될 수밖에 없다. 올해 말에는 국회에서 행정절차법과  행정정보공개법이 통과될 예정이고 이는 행정에 대한 주민의 참여를 획기적으로 증대시키는 계기가 될 것임은 분명하다. 그러나 비교적 작은 기초자치단체인   군의 차원에서 본다면 행정에 대한 주민의 참여를 강화할 수 있는 또 다른  많은 방안이 있을 것이다.

지역주민과 행정기관이 지역발전에 대한 공통된 의식을 갖고 내 고장을 살기 좋은 고장으로 만들겠다는 의지야말로 지방의 발전에 가장 중요한 요소이다.   지금 개최되고 있는 장성아카데미는 그 좋은 예가 될 것이다.

4. 결론

필자는 지금까지 21세기를 준비하는 행정의 대응, 특히 지방행정 개혁의 과제를 논하기 위하여 먼저 한 자치단체의 사례를 통해 현재 지방행정이 안고 있는 문제가 무엇인지를 논의하였고, 이어서 새로운 행정환경의 변화가 어떻게 될 것인지를 살펴보았다.

산업화를 통한 지역의 발전보다는 세계화와 정보화의 추세를 반영할 수 있는 지방의 발전이 더욱 바람직할 것이며, 이 과정에서 민주화, 즉 행정에 대한 주민의 참여야말로 핵심적인 역할을 하게 될 것이다. 또한 장성군의 경우에는 서해안  시대의 도래라는 환경변화에 적극 대응함으로써 지역의 발전을 꾀하는 것이 필요하다.

그러나 필자는 결론적으로 이 모든 것에 앞서서 가장 중요한 것은 행정이   바로 서야 하는 것임을 강조하고자 한다. 우리 나라의 행정은 60년대로부터 80년대에 이르는 개발기 동안에 진정한 의미에서의 변화의 역군(agent for change) 이었으며 국가발전의 중심행동체(central actor)로서 기능해 왔다. 앞으로도 행정은 계속해서 국가발전, 그리고 지역발전의 중심행동체가 되어야 한다는 것은 분명 하지만 그 구체적인 방식은 과거의 개발기와는 달라야 한다.

행정은 더 이상 국가, 혹은 지방이라는 배의 노를 직접 젓는 역할(rowing)을 해서는 안되며 배의 진로를 결정하고 방향을 잡는 역할(steering)을 담당해야 하는 것이다. 이를 위해서는 무엇보다도 지방자치단체내에서 인사와 재정의 자율성이 확보되어야 하며, 행정기능이 중앙과 지방사이에서 적절히 재배분되어야 한다.  이는 중앙정부와 지방자치단체 모두의 개혁과 개선의 노력이 필요한 사안이다.

그리고 지방자치단체 차원에서는 새로운 시대변화를 감지하고 이에 적극적  으로 대응할 수 있는 인력을 양성해야 하며, 행정의 생산성을 제고시키는 스스로의 노력이 뒤따라야 한다. 동시에 행정의 투명성을 제고시키고 주민의 참여를 활성화하는 것이 행정과 지역발전의 기초라는 인식의 전환이 필요하다.