제39회 / 21세기 장성 아카데미

지방자치의 역사와

향후 지방자치의 발전 과제

崔  昌  浩  박 사

- 건국대교수 겸 한국문제연구원장, 행정학 -

·1935년생

·1962년 서울대 법과대학 졸업

·1964년 서울대 대학원 법학석사

·1980년 건국대 대학원 행정학박사

·1987년 美 조지아대학에서 연구

·1970∼현재 건국대 행정학과 교수

·1981, 1991년 내무부·감사원 정책자문위원회 위원

·1985년 건국대 교무처장

·1989년 건국대 정치대학장

·1982∼96년 행정고시 위원 3회, 외무고시 위원 1회

내무부 지방고등고시 위원 1회 역임

·1993년 건국대 행정대학원장

·1993년 건국대 대학원장

·1993년 한국지방자치학회장

<저서> 「한국지방자치론」, 「지방자치학」외 다수

<수상>  건국대 학술연구상, 서울시 교육공로표창

지방자치의 역사와 향후 지방자치의 발전 과제

1. 지방자치와 한국의 지방자치사

2. 주민참여를 위한 행정혁신의 과제

3. 선진지자체 건설을 위한 제언

1. 지방자치의 의의와 역사

가. 지방자치의 의의

(1) 지방자치의 뜻

지방자치는 지역의 주민들이 자기 고장에 대한 긍지와 자부심을 가지고 고장의 살림살이를 이웃과 협력해서 꾸려 나가는 것을 말한다. 현재 우리들이 살고 있는 고장에는 주택문제, 교통문제, 공해문제 등 여러 가지 문제가 있는데, 이러한 우리 생활에 관계되는 문제들을, 물론 국가에서도 적극 해결하려 하고 있지만, 우리 고장의 주민들이 이웃과 협력하여 주체적으로 고장의 실정에 맞게 해결하는 것이 매우 중요하다.

(2) 지방자치의 요건

이상과 같은 지방자치에는 다섯 가지의 요소가 내포되어 있다. 그 첫째가 지방공공단체이고, 둘째가 공동문제이며, 셋째가 자기부담이고, 그 넷째가 자기처리이며, 다섯째가 국가감독이다.

이러한 다섯 가지는 실제에 있어서 지방자치단체, 자치사무, 자주재정, 주민참여, 중앙통제의 문제를 의미하며, 이들은 결국 지방자치의 성립요건이

되는 것이다.

(3) 지방자치의 양측면

이러한 지방자치에는 두 가지 측면이 있는데, 하나는 중앙정부로부터의 독립(즉 分權)의 측면이고, 다른 하나는 자치운영에 주민참여의 측면이다. 전자는 지방자치단체의 대외적인 측면이고, 후자는 지방자치단체의 대내적인 측면이다. 전자에 중점을 둔 지방자치단체를 단체자치라 하고, 후자에 중점을 둔 지방자치를 주민자치라 하는바, 지방자치는 대외적인 분권과 대내적인 참여의 두 가지 측면이 모두 충족될 때에 제대로 성립될 수 있는 것이다.

공권과 참여가 모두 민주주의의 기본요소라고 볼 때에, 지방자치는 민주주의를 실현하는 데에 바로 그 초석이 될 수 있고, 소학교의 구실을 한다고 할 수 있다.

나. 지방자치의 역사

(1) 지방자치의 성립·발전

지방제도는 이미 고대국가에서부터 시작되었다고 할 수 있다. 즉 인간은 원래부터 부족단위로 생활을 영위하다가 여러 부족이 하나의 국가를 형성하면서 국가 안에 각 부족이 살고 있는 지역과 국가 중심부간의 관계가 성립되기 시작하였는데, 그것이 점진적으로 그 나라의 지방제도로 발전하였던 것이다.

그러나 이러한 지방제도는 역사상 국가성격의 발전 및 중앙권력의 강약에 따라 많은 변천을 겪었는데, 서구 선진 민주국가의 경우를 보면 중세 봉건국가 체제하에서는 각 지방의 영주가 주권적인 지위에서 독자적으로 지방의 통치권을 행사하였으나, 근세에 들어와 절대군주의 세력이 강화됨에 따라 지방의 자주권이 쇠퇴하였다가, 18세기말에 절대군주가 타도되고 시민적 자유국가가 성립하면서 지방의 자주성 보호를 위한 지방자치제가 성립·발전하게 되었다. 이러한 지방자치제가 근대 자유·민주국가에서 시민의 대표기관인 의회에 의하여 법률로 제도화됨에 따라, 의회주의 및 권력분립과 아울러 자유·민주주의의 핵심적인 제도의 하나로 발전하게 된 것이다.

(2). 한국지방자치의 역사

우리 나라에는 일찍부터 중앙집권체제가 발전하였기 때문에 봉건영주적인 지방제도가 채택될 기회가 없었다. 지방에는 일찍이 군현제가 시행되어, 지방행정은 왕조가 파견한 외관에 의하여 수행되었고, 철두철미한 관료주의적 통치가 시행되었다.

그러한 통치체제의 흐름 속에서도 오늘날 지방자치의 관점에서 연구를 해 볼 가치가 있다고 생각되는 것으로 고려시대의 사심관 제도, 향직단체, 조선시대의 향응제도, 향약, 향회제도, 그리고 일제시대의 도·부·읍회제도를 들 수 있으나, 이들은 본질적으로 주민의 참여를 통한 민주적인 제도가 아니었다는 점에서 오늘날의 지방자치제와는 거리가 멀었다고 하겠다.

결국 우리 나라에서 근대적이고 민주적인 지방자치제가 채택된 것은 대한민국 정부수립 후 1949년에 지방자치법을 제정하면서부터였다고 하겠는데, 그러나 곧 이은 6.25동란으로 지방의회의 구성을 못 보다가, 전쟁 중인 1952년에 지방의회의원 선거가 실시되고, 1956년과 1960년에 계속하여 지방총선거가 실시됨으로써 지방자치의 연대가 열렸다. 그러나 그 뒤 1961년에 군사정부에 의하여 지방의회가 해산되고 지방자치에 관한 임시조치법이 제정되어 행정운영은 다시 중앙집권체제로 돌아가, 그것이 60년대를 거쳐 70·80년대까지 계속되었다.

드디어 1988년의 지방자치법의 전면 개정되고, 1991년에 지방의회가 구성되고, 1995년에는 지방의회뿐만 아니라 자치단체장도 민선되어 본격적인 지방자치 시대가 열렸다.

2. 국가발전과 지방자치

가. 국가발전 3단계

많은 신생국가들의 국가발전과정은 대체로 세 단계로 나누어지는데, 제1단계는 이른바 국가형성의 단계로서 말하자면 정치적 혼란을 수습하는 단계이고, 제2단계는 이른바 경제진보의 단계로서 말하자면 경제적 빈곤을 모면하는 단계이며, 제3단계는 이른바 복지증진의 단계로서 사회적 불균형을 교정하는 단계이다.

국가발전에 있어서 제1단계에서는 정치적 안정을 위해 많은 규제와 통제 및 제약이 가해져 국민의 개인적 자유와 권리가 제한을 받게 되고, 제2단계에서는 경제적 효율성을 위하여 제한된 재원의 전략적 투자가 도모되고 따라서 불균형적인 성장이 이루어져서 산업간, 지역간의 발전격차, 개인간 소득격차가 나타나게 되는바, 제3단계에서는 이러한 제1단계와 제2단계의 유산을 이어받아 정치적 자유·권리의 신장을 도모하고 아울러, 경제적 불균형·격차의 시정에 주력하여 전 국민의 참여와 전국적인 균형발전을 도모하게 된다.

이러한 국가발전의 제3단계에서는 지금까지의 획일화·표준화·집중화·총량화적인 발전에서 다양화·다원화·분산화·배분화적인 발전으로 그 발전철학의 전환을 도모하게 되며, 지금까지의 중앙집권적인 통치체제를 지방분권적인 통치체제로 전환시키는 일대 변혁적 탈바꿈이 일어나게 된다. 우리 나라에서는 독립후 국가발전의 단계를 정리하면 아래 <그림 1>과 같다.

<그림 1> 한국의 국가발전 단계

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1994년대 □  1950년  □ 1960년대 □ 1970년대 □ 1980년대 □ 1990년대

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제 1 단계       □      제 2 단계       □      제 3 단계

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국민형성         □       경제진보       □        복지증진

(정치적 혼란의 수습) □ (경제적 빈곤의 극복) □ (사회불균형의 시정)

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해방,건국 □ 6.25,복구 □경제기획시작□산업화  □   격차의식   □분권화

□          □            □추진    □참여욕구 분출 □ 시작

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나. 역사변천과 지방자치

인류역사의 흐름을 정리하여 보면, 18세기까지는 국가의 권력적 지배가 지나치게 강하였고, 19세기에는 그에 대한 반동으로 국가권력의 제한 내지 억제를 이상으로 하였는데, 20세기에는 다시 그에 대한 반동으로 국가의 사회에 대한 적극적인 간여, 즉 국가권력의 강화가 초래된 것으로 파악될 수 있다.

그런데 국가권력이 강해진 20세기말의 상황은 어떠한가? 국가가 사회에 독점규제, 가격통제, 수출입 계획, 식품단속, 구호, 원호, 보조, 사업경영 등을 하다보니 예산부족, 인력부족 등 어려움이 많기 때문에, 이제는 세계각국이 이른바 민영화, 자율화를 추구하면서 중앙정부의 부담을 줄이고 지방에서 할 수 있는 일은 지방에서 처리하도록 하는 이른바 지방분권화가 추진되지 않을 수 없게 되었다.

이렇게 볼 때에 국가권력이 소극화하는 21세기에는 지방분권화의 경향이 두드러질 것으로 예견되고 있는 것이다. 이상과 같은 국가성격의 변천과 집권·분권의 추이를 요약하면 <그림 2>와 같다.

<그림 2> 국가성격의 변천과 집권·분권의 추이

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18 세 기  □     19 세 기       □     20 세 기     □  21 세 기

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절대국가  □ 자유국가,방임국가  □ 복지국가,직능국가 □     ( - )

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중앙집권  □ 지방분권(지방자치)  □    신중앙집권    □ 신지방분권

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3. 자치발전을 위한 혁신과제

가. 자치혁신의 3대 과제

지방자치혁신의 과제는 다음과 같이 정립되어야 한다. 즉, 첫째로 지방주체적인 분권체제를 구축하여야 할 것이고, 둘째로 주민주체적 참여체제를 형성하여야 할 것이며, 셋째로 지역발전적 경영체제를 확립하여야 하는 것이다. 위의 세 가지 과제는 각각 다른 성격을 가지는 바, 분권체제는 단체자치를, 참여체제는 주민자치를, 경영체제는‘삶의 질’을 의미한다고 하겠다.

나. 공권체제의 구축(단체자치의 발전)

이제부터는 지방이 주체가 되어 지역의 여건과 주민의 요구를 기초로, 지역의 발전과 주민의 복지증진을 위하여 스스로 사업계획을 수립하고 이를 능동적으로 수행해 나가는, 자율적인 지방자치운영이 실현되어 나가야 한다.

첫째로, 지방자치단체가 그 역할을 충실히 해 나갈 수 있으려면 지방자치단체의 자치권을 확대해 주어야 한다. 즉, 자치단체의 자치입법권의 범위와 한계를 개선하고, 자치조직권을 확대하며, 자치운영권을 최대한 보장하고, 또한 자치계획권도 확대 정비하여야 하는 것이다.

둘째로, 사무의 재배분을 추진하여야 한다. 지방자치단체의 자치사무의 범위가 명확하지 아니하고, 사무배분에 있어서도 내용이 명확하지 않을 뿐 아니라, 그 동안 중앙정부에서 많은 사무를 지방자치단체에 이관해 왔으나 지지부진한 실정이다.

셋째로, 중앙통제의 개선을 도모하여야 한다. 오랜 중앙집권적 전통으로 인하여 중앙통제의 범위와 정도가 넓고 강하게 운용되고 있으므로, 중앙통제의 그 진폭 등에 대한 재검토가 있어야 할 것이다.

넷째로, 지방재원의 보강은 우선 국세를 지방세로 이양하는 것도 중요하지만 그것으로 지방재원의 불균형을 가져와서는 안되며, 새로운 지방세목을 신설하는 것도 중요하지만 그것으로 인해 주민부담이 과중해지는 것도 고려해야 한다. 그리고 국가사무의 처리경비는 국가가 확실히 부담하도록 하여야 한다.

다. 참여체제의 형성(주민자치의 발전)

지방자치에 있어서는 무엇보다도 그 지역 주민의 자치행정에 대한 참여가 적극화되어야 한다. 주민의 자치행정에의 참여화는 보다 근본적으로 행정의 대민시각의 변화에서부터 시작하여, 행정정보의 공개, 봉사행정의 확대 등을 통해서 이루어져야 한다.

첫째로, 대민시각의 변화부터 일어나야 하겠다. 지방화시대에 있어서의 지역주민은 행정의 서비스공급의 대상으로서 수혜자이거나 주민계몽의 피계몽자가 아니라, 지역의 주인이며 행정에 대한 감시자인 것이다. 공무원은 주민의 공복으로서 주민을 위하여 일을 하며 주민에게 책임을 지는 것이다.

둘째로, 행정정보의 공개가 이루어져야 하겠다. 주민이 행정정보에 접근할수 없을 때에는 자치행정에 관하여 정확한 판단을 하기 어려워서 자치행정에 대한 감시를 못할 뿐만 아니라, 정보를 독점하고 있는 지방정부에 의하여 조종되는 결과를 가져온다.

셋째로, 행정의 주민 대한 봉사성을 높여야 하겠다. 주민의 의사를 반영하여 주민에의 봉사를 실현하는 것이 바로 지방자치요, 주민자치이기 때문이다.행정관청이 주민에게 다정한 이웃이 되어야 하겠다.

라. 경영체제의 확립(□삶의 질□ 향상)

지방자치단체는 자치행정의 경영화를 통하여 내부적으로 절감과 능률을 기하면서, 그 지역이 가지고 있는 자원(인력, 토지, 에너지, 자본, 정보 등)을 조직화하여 최대로 활용함으로써 주민의 삶의 질의 향상을 적극 추진해 나가야 하겠다.

지방자치 경영화에는 두 가지 중점이 있다. 그 하나는 비용을 절약하면서 최대의 효과를 가져오는 것이고, 다른 하나는 수익을 증대하여 서비스를 향상하는 것이다. 전자에 있어서 중요한 것은 내부 행정관리의 혁신을 위한‘민간경영기법의 도인’이고, 후자에 있어서 중요한 것은 기업성 증대를 위한‘경영사업의 활성화’이다.

첫째, 민간기업에서 최근 국제경쟁력 강화를 위하여 역점적으로 개발하고 있는 최신 경영기법을 자치행정에 도입할 필요가 있다. 즉 최근 민간기업에서 추진하고 있는 고객우선주의, 탄력적 조직체계, 분권적 현장결정주의, 기술혁신, 프로세스개선 등을 자치행정에 도입함으로써 지방의 발전과 경쟁력 강화를 도모해 갈 수 있을 것이다.

둘째로, 지방자치단체의 경영사업을 활성화하여야 한다. 경영사업의 활성화를 위하여 중요한 것으로는 수익자부담원칙의 확대, 경영수익사업의 적극 추진, 지방공기업의 합리적 경영, 제3섹타 방식의 활용 등을 들 수 있다.

4. 선진자치제 건설을 위한 제언

20세기의 신중앙집권 체제가 21세기의 도래와 함께 신지방분권 체제로 전환하는 경향을 보이고 있는 이 때에, 우리 나라에서는 1990년대부터

지방분권체제를 실시하고 WTO체제에의 적응을 위하여 노력하고 있는 바, 이에 우리 나라 지방자치운영은 어떠한 방향으로 발전되어야 할 것인가가 초미의 중대한 사안으로 되고 있다.

첫째로, 중앙중심의 논리에서 벗어나 지방중심의 논리를 일대전환을 가져와야 하겠다. 지역의 특수성 속에서 지방이 능동적으로 주민의 요구에 기초를 둔 사업계획을 수립하고 지역의 구체적 실정에 적응되는 업무수행을 적극적으로 전개해 나가는 지방중심의 논리를 확립하는 것이 지방자치의 제일보라고 할 수 있는 것이다. 지방이 자기문제를 스스로 판단·결정하고 처리하는 자주성과 독창성을 가질 때에만 지방화시대는 실현될 수 있는 것이다.

둘째로, 관청중심의 사고에서 벗어나 주민중심의 사고로 극적 전환을 가져와야 한다. 지금까지의 우리의 지방행정은 주민주체적 봉사행정이기 보다는 주민객체적 공급행정의 성격을 짙게 띠고 있었고, 관과 민의 관계에 있어서 관중심성을 가지고 있었다. 그러나 이제 지방화시대에 있어서는 자치행정은 주민을 주인으로 삼고 주민의 의사와 요구에 의하여 사업이 계획되고 집행되며, 주민을 위하여 사무가 처리되는 행정이 되어야 하겠다. 이 때에 주민이 주민의식을 가져야 함은 물론이다.

셋째로, 지방의 경쟁력을 증진하여야 한다. 지방시대에 있어서는 지방의 생존과 발전은 그 지방 스스로의 책임에 맡겨져 있으며, 창의와 피나는 노력

없이는 지역주민의 생활향상이 이루어질 수 없는 것이다. 지방은 그 고유 자원을 최대로 활용하여 지역의 개발을 추구해 나가되, 환경보전을 전제로 하는 개발을 추진함으로써 주민의 진정한 복리가 증진되도록 하여야 하겠다.