제38회 / 21세기 장성 아카데미

시스템적 접근방법에 의한 지방경영전략

池  萬  元  박사

- 사회발전시스템연구소 소장, 시스템공학박사 -

·1942년생

·1966년 육군사관학교 22기 졸업

·1975년 미국 NPGS 경영학 석사

·1980년 미국 NPGS 시스템공학 박사

·1972년 정보본부 해외정보 수집장교

·1981∼87년 국방연구원 경영제도개선 책임연구위원

·1987년 육군대령으로 예편

·1987∼89년 미국 NPGS 부교수

·현재 사회발전시스템연구소 소장

군사평론가

<저서> 「70만 경영체 한국군 어디로 가야 하나」

「신바람이냐 시스템이냐」,「문민 IQ」

「군축시대의 한국군 어떻게 달라져야 하나」

「북한의 핵을 읽어라」,「싱크로 경영」

「통일의 지름길은 영구분단이다」外

시스템적 접근방법에 의한 지방경영전략

1. 시스템적 접근방식에 의한 행정혁신

2. 지방자치 경영화를 위한 발상전환법

3. 적극적 참여를 위한 조직혁신방안

1. 지방정부 역할의 확대

냉전시대에는 이데올로기가 최고의 가치였다. 그러나 냉정히 무너져 버린 지금은 '삶의 질'이 최고의 가치다. 이 새로운 가치관은 두 개의 커다란 변화를 가져왔다. 하나는 세계로의 변화이고 다른 하나는 지방경영시대로의 변화이다.

냉전의 벽이 있었을 때에는 국가와 국가간에도 작은 벽들이 있었다. 그 작은 벽들은 국민들의 삶의 질을 떨어뜨리고 국가와 국가간의 문물의 흐름을 차단했다. 이로 인해 선진국 국민이 질 좋은 제품을 싸게 구입해 쓰는 품질 좋은 제품을 몇 배씩이나 더 비싸게 구입했다.

이데올로기가 어떤 가치판단의 기준이었던 그 때 당시 그 이데올로기를 위해서는 국민의 기본적인 권리가 어느 정도 침해되는 것도 용인이 되었다. 그러나 냉전이 없어진 후에는 삶의 질이라는 가치의 중요성이 부각되었다. 삶의 질을 향상시키고자 하는 세계인들의 욕구는 이러한 벽을 더 이상 수용할 수 없게 되었다. 이것이 바로 WTO시대인 것이다.

냉전의 붕괴가 가져온 가장 첫 번째 변화는 국가간의 장벽이 없는 WTO시대다. 가격파괴현상은 이제 영원히 지속될 것이다. 그 동안 저품질 제품을 고가로 강요받던 국민들은 이제 선진국으로부터 유입되는 고품질 제품을 싼값으로 향유할 수 있게 되었다. 자본, 기술, 노동력이 국경 없이 흘러 다니게 되었다. 문화와 사상과 유행이 세계 곳곳을 자유롭게 흘러 다닐 수 있게 되었다. 이러한 변화에 저항하는 국가는 그만큼 퇴화할 수밖에 없다.

세계인들의 마음속에는 이제 매우 다양한 요구들이 샘솟고 있다. 이러한 욕구들은 지방에 따라 다르게 나타난다. 제주도 주민이 느끼는 욕구를 멀리 서울에 있는 중앙정부가 즉시 만족시켜줄 수는 없다. 중앙정부의 역할과 권한이 축소되는 것이다. 지방주민의 욕구는 이제 중앙정부보다는 지방정부가 더 잘 만족시켜 줄 수 있다. 따라서 앞으로는 더욱더 지방정부의 역할이 증대되어야 하고 반면에 중앙정부의 역할은 상대적으로 축소되어질 것이다.

A지역 쓰레기를 B지역에 처리하려면 A지역 정부는 B지역 정부에게 정당한 대가를 보상해 주어야 한다. C지역에 핵폐기물을 처리하려면 중앙정부는 C지역에 반대급부를 지급해야 한다. 이제 각 지방은 지역주민의 능력과 에너지를 시스템적으로 개발하고 유도하여 독립채산제식 자립경영을 주도해야 한다.

그러기 위해서는 우선 지방공무원들의 리더쉽이 중요하게 된다. 대한민국 곳곳의 많은 문제들은 모두 리더쉽의 부재에서 비롯된 것이다. 그 리더쉽은 官이 없는 리더쉽이어야 한다. 말단행정요원이 사람의 마음을 움직여 어떤 기능을 수행하고 목표를 달성한다고 했을 때 그 사람은 바로 官이 없는 無官의 리더인 것이다. 官에 의해 업무를 이행하는 리더는 진정한 의미에서의 리더쉽이 아니다.

우리 사회에는 리더쉽을 배양하는 기관이 없다. 군에서는 군청이 가장 적합한 곳이다. 군청을 자기발전의 운동장으로 생각하고 전체를 관망할 수 있는 능력을 키워나가야 한다. 시간이 흐를수록 나 자신이 발전되고 있는지, 퇴화되고 있는지를 분석해 볼 필요가 있다. 하루 일과 중 대부분의 시간을 보내게 되는 직장생활은 활력이 넘치고 즐거워야 하는데, 돈을 벌기 위한 생계수단으로만 생각하게 되면 결코 즐거워질 수만은 없는 것이 사실이다.

회의를 시작하는 방법을 바꿔보자. 묵직하고 경직된 분위기보다는 우선 편안한 분위기를 조성하기 위해서 농담으로 시작해 보자. 분명히 좋은 효과가 있을 것이다.

의사와 간호사들이 불친절한 이유는 환자를 생계수단의 도구쯤으로 생각하기 때문이다. 국민들에게 있어 공무원들은 그들의 애로를 풀어주는 의사와 같은 것이다. 환자를 하나의 인격체로 대우해 줘야 함에도 그렇지 않는다는 데서 문제가 발생하는 것이다. 불친절한 공무원은 불친절한 의사나 간호원과 마찬가지다.

주민들의 문제를 해결해 주겠다는 마음자세로 10년을 노력해 보자. 행복하게 봉사하는 자세로 살면 아마 성스러운 인상을 얼굴에 새길 수 있게 될 것이다. 이제는 스스로 주민과 지역발전을 위해서 무엇을 할 것인가를 찾아내고 최선을 다해야 할 것이다.

2. 사업관리제로의 전환

과거의 지방정부는 중앙정부의 정책을 일방적으로 강요하기 위해 파견된 관청의 분소였다. 그러나 지금은 지역주민들이 지방정부의 장을 선출하고 그를 통해 지역주민들의 욕구를 해결해 가는 지방자치시대다. 과거의 지방 정부는 수많은 인허가권을 가지고 지방주민의 욕구를 억제해 왔지만, 이제는 가장 훌륭한 경영기법을 가지고 지방주민의 에너지를 적극적으로 동원하고 주민의 욕구를 적시에 충족시켜 주어야 한다.

지난날의 행정은 인허가제였다. 수많은 부서들이 앞뒤가 맞지 않는 여러 가지 규정과 조례들을 하나씩 꿰차고 주민들의 에너지에 찬물을 끼얹는 식의 규제를 가했던 것이 사실이다. 그러나 지금은 적극적인 경영을 해야 한다. 모든 인허가제를 일거에 폐기하고 '사업관리제'를 채택해야 한다.

이제 지방정부는 가만히 앉아서 민원을 제기해 오는 주민들과 규정을 놓고 씨름하는 모습을 버려야 한다. 주민들의 애로가 무엇인지 그리고 무엇을 해야 주민의 행복이 증진될 것인지를 스스로 찾아 나서야 한다. 이러한 식의 적극적인 경영을 하려면 현재의 행정조직을 가지고는 안 된다.

지금의 행정조직은 기능에 따라 편성돼 있다. 그러나 이러한 기능 분류의 조직을 가지고는 인허가 행정을 수행할 수는 있어도 적극적인 경영을 수행할 수 없다. 사업을 창출해 내고 그 사업을 집행하기 위해서는 조직이 사업단위로 변조되어야 한다.

사업의 규모에 따라 임시사업부가 다양하게 편성되고 축소되고 해체되어야 한다. 하나의 사업을 계획하고 집행하기 위해서는 여러 분야의 전문지식과 규정들이 동원되어야 한다. 따라서 하나의 사업을 관리하는 사업부는 여러 기능조직으로부터 전문가를 모아야 한다.

처음엔 20명의 인원이 필요하다가도 사업이 진행됨에 따라 12명으로 줄어들고 다시 7명, 3명씩으로 줄어들게 된다. 이를 매트릭스 조직 운영이라고 한다. 삼풍백화점 참사는 지방 정부의 역할이 인허가에서 사업관리로 전환해야 한다는 교훈을 일깨워 준 가장 전형적인 사례다. 이준이라는 하나의 돈 많은 사람에게 건축설계, 시공, 감리, 행정을 모두 다 맡기는 것이 어떤 결과를 가져왔는가.

지방공무원들이 여기저기에서 한가지씩 가지고 있던 인허가권은 훌륭한 건물을 짓게 하는 데에는 전혀 기여하지 못했다. 이들은 건물주에게 통과의례에 불과했다. 백화점을 경영하는 것은 이익을 내느냐 적자를 보느냐의 문제이기 때문에 정부가 간여할 수 없다. 그것은 개인이 흥하느냐 망하느냐에 대한 개인의 문제다. 그러나 백화점 건물을 짓는 것은 국민들의 안전이 걸려 있는 사회문제이기 때문에 정부가 깊이 간여해야만 한다. 인허가식 통제를 가하는 식으로 간여하는 것이 아니라 안전한 백화점이 지어질 수 있도록 건축과정을 관리해야 한다.

3. 시스템적 경영기법

이제는 일하는 방법을 바꿔야 한다. 신사고와 발상의 전환이 필요한 때이다. 의식개혁이라는 말도 있다. 의식개혁을 통하여 시스템적인 경영을 해야 한다는 것이다. 하고자 하는 마인드가 없으면 발전할 수 없고 또한 그것은 국민성을 파괴시킨다. 눈치보는 국민은 우리의 사회구조가 만들어낸 것이다. 눈치보지 않고 정정당당하게 살 수 있는 사회구조를 만들어야 한다. 그러한 개혁은 '버스 줄서기 운동과 같은 사소한 것에서부터 시작해야 하는 것이다.

각자가 지금 하고 있는 일을 보다 열심히 하면 생산성이 얼마나 올라가겠는가. 잘해야 10∼20%내외일 것이다. 보다 열심히 일했는데도 오히려 생산성은 줄어들 수도 있다. 그런 의미에서 도요타 자동차의 예는 매우 교훈적이라고 할 수 있다.

매 한대의 기계 앞에 한 사람의 작업자가 배치되었다. 일감을 기계에 걸어 놓으니까 기계가 일을 했다. 기계가 일하는 동안 작업자는 하는 일없이 서 있었다. 그 서 있는 시간이 아까워 사장은 모든 작업자에게 똑같은 기계를 더 사주었다. 어떤 작업자는 2대의 기계를, 어떤 작업자는 4대의 기계를 가지고 일했다.

모든 근로자가 쉴 새 없이 일했다. 사장은 모든 근로자가 보다 열심히 일했으니 이윤이 많이 상승됐을 것이라고 믿었다. 그러나 이윤은 오히려 내려갔다. 각 작업자 앞에는 미처 소화되지 못한 재고품이 쌓여 있었다. 어지럽게 널려진 일감을 정리 정돈하기 위해 또 다른 일손이 필요했다. 2중으로 비용이 더 든 것이다. 이윤은 이렇게 해서 감소했다. 이 경우에는 보다 열심히 일한 것이 회사에는 손해가 되었다.

이러한 작은 문제에 착안한 도요타 자동차는 매우 위대한 원칙을 세웠다. 전 공정은 후공정에 소화한 것만큼만 만들고 시간이 남더라도 서 있으라는 원칙이었다. 시간이 남는 근로자들에게 같은 기계를 더 사주는 것이 아니라 두 번째, 세 번째 기계를 다루게 했다. 한 사람의 근로자가 12대의 기계를 다루게 했다. 기계의 원리에 도취된 근로자들은 연구하는 자세로 일에 몰두했다. 바로 이것이 오늘날 도요타의 신화를 일구어 낸 것이다.

열심히 일하라고만 격려하는 경영자는 낙후된 경영자다. 일하는 방법을 바꿔서 열심히 일해야 한다. 열심히 하라고 독려하는 경영자는 낙후된 경영자다. 스스로 일하고 싶어하도록 재미있게 일하는 경영자라야 한다.

여러 사람, 여러 조직으로부터는 시스템 에너지라는 것이 나온다. 이 시스템 에너지를 많이 낼 수 있으려면 시스템이 좋아야 한다. 시스템이 빈약하면 더하기 효과도 내지 못하지만, 시스템이 훌륭하면 곱하기 효과가 발휘된다. 시스템에 먼저 눈을 뜨는 사람만이 경쟁력 있는 경영을 선도할 수 있는 것이다.

4. 경영혁신

리엔지니어링이라고 하는 것은 일종의 개혁을 의미한다. 점진적인 개혁이 아니라 순간적으로 향상시키는 개혁이다. 현재 100명으로 하던 일을 10명으로 한다거나 100시간 걸리던 분량의 일은 1시간에 해결토록 하는 등 그 정도의 획기적인 변화를 자아내는 것이 리엔지니어링의 과제다. 한국에서는 리엔지어링다운 리엔지니어링을 한 사례를 보지 못했다. 그것은 회사자체를 재조직하는 것이다.

한 부서의 팀장은 책상에 앉아 서류에 결재만 하는 것이 아니라 일선현장에 나가서 발로 뛰면서 고정관념을 깨고 시야를 넓혀 일을 추진해 나가야 한다. 기존의 모든 제도와 체제를 뜯어 고쳐야 한다. 우리 나라 행정시스템의 문제점은 같은 일에 대해서 두 사람 이상에게 공동의 책임을 주고 있다는 데 있다. 다시 말하면 그것은 누구에게도 책임이 없다는 뜻이기도 하다.

단일책임제가 필요하다. 맹목적으로 열심히 하는 것보다는 프로젝트나 팀을 만들어서 단일책임하에 일을 추진하는 것이 효율적이다. 성공적인 리엔지니어링을 위해서는 우선 조직은 재구성해야 하는데 그것은 문제를 제기할 수 있는 국민의 안목에서 비롯된다. 분임 토의를 하게 되면 창의력이 개발되고 문제발굴능력이 엄청나게 개발된다. 조직의 효율성을 한꺼번에 높이는 방법이 리엔지니어링이라면 분임 토의는 점진적으로 향상시켜 나가는 방법이다. 가능한 모든 방법을 총동원해서 타지방자치단체에 모범이 될 만한 사례를 발굴하여 개발해 나가기 바란다.