제33회 / 21세기 장성 아카데미

지방자치의 경영화와 인재육성 전략

姜 瑩 基 박사

- 충북대 행정학과 교수-

·1954년생

·1978년 건국대 행정학과 졸업

·同 대학원 행정학석사·박사

·1981∼86년 서울시립대·건국대·인하대 강사

·1987∼91년 내무부 지방행정연수원 강사

·1984년 충북대 조교수

·1991년 일본 문부성 학술진흥재단 초청으로 일본 지방자치 연구

·1993∼94년 일본 국립 이바라키대학 지역사회학과 조교수

이바라키현 공무원연수원 및 평생학습센터

지방자치담당강사, 同懸 장기계획심의위원회 위원

·1993년 일본 센슈대학 법학부 강사(지방자치단체의 국제화 담당)

·1989∼현재 한국지방자치학회 상임이사

·1994∼현재 충북대 행정학과 교수

·현재       사단법인 한국지방자치경영연구소 소장

<저서>「한국지방자치의 쟁점과 과제 」

「지방자치와 행정」외 다수

지방자치의 경영화와 인재육성전략

1. 지방자치 경영화의 핵심전략

2. 선진국 지방자치의 인재육성 성공사례

3. 지역개발 및 발전을 위한 공직자의 역할과 자세

1. 인재개발을 통한 지역개발

지역개발의 요체는 지역사회 구성원들의 참여의욕을 어떻게 북돋울 것인가가 중요한 관건이다. 그런데 오랫동안 지방자치를 정착시켜온 외국의 사례를 보더라도 활력 있는 지역건설을 추진해온 많은 우량사례의 공통점은 지역의 사회경제적 제조건의 우열에 관계없이 지역의 활성화와 발전을 주도적으로 담당해온 리더들이 뛰어났다는 것으로 나타나고 있다.

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그리고 이러한 지도자들은 □天의 時□를 기다리지만 않고, 그리고 □地의 利□에 자만하거나 낙담하지 않으면서 □人의 和□를 창출한 곳은 반드시 발전할 수밖에 없었다.

그러나 지금까지 우리 나라의 지역개발 대책을 돌이켜 볼 때, 제기되는 하나의 반성할 점으로는 소위 물적 조건의 정비에만 중점을 두어왔고, 인적측면에서의 대책이 상대적으로 미약했다는 점이다. 물론 농촌의 빈곤이나 후진성의 해소에는 물적인 기반 내지는 시설의 정비가 불가결한 것이다. 그리고 이러한 사업은 공적자금에 의하여 충당되어져야 할 것이다. 그러나 동시에 이렇게 해서 정비된 물적 조건의 효과적인 활용은 주체적 조건의 확립 없이는 불가능한 것이다. 왜냐하면, 지역개발의 열쇠는 결국 □인간□의 문제이기 때문이다.

예를 들어보자. 어떤 지역에 도로, 건물, 시설 등 물적 조건만을 충족시켰다고 해서 지역개발이 이루어지는 것은 아니다. 그 예로 도시와 농촌을 잇는 도로를 개설했다고 하자. 그러나 그 도로가 개설됨으로써 농촌으로부터의 인구유출을 가속화하거나 도시자본의 농촌진출에 박차를 가하게 하여 토지의 매점과 난개발을 촉진시킨다거나 지역이 외부자본의 고용인으로 전락하는 경우가 생긴다면 도로건설의 부작용만이 나타난 셈이다.

다시 말하자면, 지역사회의 내부에 그 도로를 활용해서 스스로 지역의 발전에 유용하게 이용하려는 내발적이고 주체적인 에너지가 형성되지 않는다면 정비된 도로가 지역진흥에 오히려 역기능을 할 수도 있는 것이다. 이렇게 볼 때 지금부터는 지역개발대책의 핵심은 지역의 내부에 지역진흥을 촉진하는 주체적 조건을 확립하는 것이어야 할 것이다.

외국의 사례를 보아도 발전하고 있는 지역의 공통점은 그 지역의 입지조건이나 자연조건의 유리성이 아니라 지역에 있는 □사람□들의 열의와 노력이 탁월했다는 점이다. 이러한 의미에서 볼 때, 주체적 조건이 지역내부에 구비되지 못한 곳은 아무리 자연조건이나 물적 조건에서 윤택할 지라도 그 지역은 발전하지 못할 뿐만 아니라 오히려 쇠퇴의 길을 가고야 말 것이다.

따라서 주민들 스스로가 자신의 지역을 냉철히 주시하여 그 특성을 파악하고 동시에 변화하는 외부조건과 사회전체의 흐름을 정확히 인식하여 끊임없이 지역을 새롭게 하는 그러한 곳은 필연적으로 발전하게 된다. 그러므로, 지역개발의 핵심은 주체적 발전력을 갖춘 인재를 육성하는 것이다. 그러나 이러한 과정은 그리 간단하지는 않다. 왜냐하면 산업이나 사회생활 환경의 정비 내지는 물적 조건에 관해서는 국가나 자치단체가 정책적으로 어느 정도의 노력을 경주하고 있다. 그렇지만 인적조건에 관해서 만은 기존의 정책들이 적절치 못했을 뿐만 아니라 다른 측면에서 볼 때 이러한 인재개발이야말로 공공부분만의 노력으로는 해결되지 않기 때문이다.

그런데, 지역의 주체적 조건을 둘러싼 문제를 언급할 때 우리가 주목해야 할 점은 지역의 지도자에 관한 것이다. 그렇다면 지역의 지도자란 무엇을 그리고 어떤 사람을 의미하는 것일까?

지역의 지도자란 지역에 있어서 諸主體의 의식과 의욕을 개발·계몽하고 이를 조직화해서 일정한 방향으로 유도해 나가는 능력과 행동력을 갖춘 주체로서, 말하자면 정체된 지역의 사람들에게 활력을 부여하는 사람인 것이다.

2. 지도자의 계층구조와 역할분담

지도자란 말을 영어로 Leader라고 한다. Leader란 Lead하는 사람이다. 이는 곧 이끌어 가는 사람이라는 뜻이다. 그런데 다른 사람들을 이끌어가기 위해서는 무엇보다도 먼저 자기 스스로가 가고싶고 이루고 싶은 꿈이 있어야 한다.

그리고 한 지역에 대한 꿈은 그 지역이 처한 현실의 문제점과 불만을 헤아려 이에 대한 개선의욕을 그리는 것에서 출발한다. 즉 현실에 안주하는 한 그는 더 이상 지도자가 될 수 없다는 것이다.

현실에 안주하지 못하는 것은 지역에 대한 애정과 애착이 강하기 때문이다. 그러므로 지역에 대한 애정과 애착 그리고 헤아림은 지도자가 되기 위한 제1의 덕목이 되고 있는 것이다.

그러나 애정과 애착 그리고 열성이나 열정만으로 모든 것이 해결되지는 못한다. 그러므로 지도자는 미래에 대한 청사진과 이에 이르는 길목의 놓인 장애물들을 냉철하게 분석하고, 앞으로 취해야 할 행동방안을 이웃에 전파하여 행동에 변화를 가져오게 하는 힘으로서의 기획력과 행동력을 가지고 있어야 한다.

그런데 우리가 지도자라고 할 경우, 흔히 이를 곧 정치지도자를 의미하는 것으로 생각해버리는 경우가 있다. 그러나 하나의 지역에도 다음 표와 같이 실로 다양한 지도자의 계층구조가 존재한다. 그리고, 이러한 계층구조의 그 어느 부분이 더 훌륭한 사람이라고 말할 수가 없는 것이다. 모두가 귀한 존재이기 때문이다.

<표 1> 지도자의 유형

종합지도자 □→  ←□首長, 議會議員

□□□□□□□□□□

분야별지도자 □□□→      ←□□□ 농협조합장, 상공단체회장

□□□□□□□□□□□□□□□□□□

계획추진형지도자 □□□□→              ←□□□□ 自治體의 기획과장 등

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

현장형지도자 □□□□→                      ←□□□□ (지역)농민회장, 4-H클럽 회장,

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□     조기축구회장 등

지역집단의 구성원 □□□□→

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

그런데 지역의 지도자들에게도 각자의 위치에 따라 요구되는 덕목과 역할이 달라진다. 이를 간단히 살펴보면 다음과 같다.

가. 수  장

수장은 자치단체의 경영을 책임지는 종합지도자이다. 따라서 수장은 첫째, 자치단체의 경영에 관한 행정적·재정적 관리능력을 갖추는 것이 필요하다. 둘째, 주민의 이상을 우선 순위에 따라서 정책화해 나가는 정치적 지도력과 미래에 대한 비전을 가져야 한다.

우리는 지역사회의 지도자들이 종종 좁은 지역사회의 논리에만 빠져버리는 즉, □현상매몰형□의 리더십스타일을 대면하는 경우가 있다. 그러나 오늘날을 고도산업사회, 정보화사회, 국제화시대라고도 한다. 따라서 이러한 시대의 지도자는 급변하는 시대조류의 물결 속에서 시대감각·국제감각에도 뒤지지 않아야 합니다. 그리고 의식과 지식의 수준에 있어서도 언제나 국민보다 한발 앞서가야 할 것이다. 그러므로 □비전□ 없는 지도자는 이미 지도자가 아닌 것이다.

셋째, 자치시대의 수장이란 이미 사무가로서의 공무원이 아닌 정치가입니다. 그리고 정치란 서민의 꿈을 실현시키는 사업이다. 그러므로 수장은 지역사회의 문제를 인식하고 수용하며 포착하는 과정에 있어서도 기본적으로 주민과 더불어 생각하는 공감력을 지닌 자여야 할 것이다.

나. 지방의회의원

우리가 수장을 지역의 얼굴이라 한다면 지방의원은 주민의 얼굴이다. 지방의회 의원은 좁은 선거구에서 선출하지만, 자치제 주체의 입장에서 일을 하는 사람이다. 그러므로 지방의원은 종합적 지도자인 것이다.

선거의 세례를 받은 자로서의 지방의원은 주민의 대표로서 지역사회와 지방자치단체를 연결하는 매개적 역할을 하는 존재이다. 또한 지방의원은 정치세계의 □풀뿌리□로서 주민의 정치적 정서를 형성시키고, 한국적 정치풍토의 성격을 규정하는 기본인자가 된다. 이처럼 지방의원은 주민과 공무원사이에 가로놓여 있는 존재 구속적 입지를 좁혀주는 매개작용 뿐만 아니라 주민과 중앙정치가를 연결시키는 작용도 한다.

그러나 현실적으로 지방의원은 □나무를 심게는 할 수 있어도, 나무를 심을 수는 없다.□, □메뉴를 결정할 수는 있어도 요리를 할 수가 없습니다.□  이원적 대표제를 취하고 있는 우리 나라의 제도상 단체장이 □저금통장□을 가지고 있다면 의회는 □도장□을 가지고 있는 셈이다. 그러므로 도장을 가진 의회는 그 속성상 통장을 가진 집행기관과 어느 정도의 긴장과 갈등 속에서 일해야 한다.

그러나 통장을 가진 집행부 쪽에서 보면 언제고 의회는 비능률집단으로 보이는 귀찮은 파트너이지만 주민이 맡긴 도장을 소중히 사용하기 위해서는 집행기관의 □능률의 논리□에 대응할 □대표의 논리□를 길러나가야 한다. 왜냐하면 형식을 강조하는 대표의 논리도 실제적으로 전문지식을 결여하면 그 실효성이 확보되지 못하기 때문이다.

그런데 우리 나라의 지방의원은 당초의 예상보다도 더 잘 기능하고 있다는 평을 받고 있다. 그러나 따지고 보면 문제가 없는 것도 아니다. 메뉴를 개발하기보다는 조미료만 만지작거리거나 동네심부름꾼이 된 경우도 많았기 때문이다. 그러므로 지방의원도 어느 정도에 있어서는 수장에게 요구되는 덕목이 구비되어야겠다는 생각이 든다.

다. 분야별 지도자

하나의 지역이 사회·경제·문화적으로 활기를 갖고 움직여 나가기 위해서는 각 분야별 지도자의 역량과 역할 또한 지대하다 할 수 있다. 예컨대 장성의 경우 농업관계의 지도자가 지도력을 발휘할 때 장성의 농업은 새로운 전기를 맞이할 수 있다고 생각한다. 마찬가지로 만약 장성의 주요 산업을 관광산업이라고 한다면 관광업계가 스스로 솔선 수범하여 □이벤트□행사를 개최하고 스스로 새로운 관광상품을 개발한다면 어떨까?

외국의 어느 곳에 가 보아도 손님이 다시 찾아오는 관광지는 그곳의 물적 시설뿐만 아니라 관광업에 종사하는 사람들의 정성이 담겨있다. 택시운전사에서 비롯하여 식당종업원, 여관의 아주머니에 이르기까지 지역의 문화를 사랑하면서도 외부의 고객을 널리 포용하는 헤아림이 있다.

자신이 팔고싶은 상품만을 고집하지 않고 손님이 사고싶어하는 상품을 빨리 준비하는 기민함도 있다. 관광지를 외부에 선전하고 찾아온 손님을 만족시키기 위한 노력을 행정기관에 의존하지 않는다. 관광업계가 주체적으로 노력하고 지방자치단체는 이러한 주체적인 노력이 성공할 수 있는 여건조성에 전력을 다할 뿐인 것이다.

그런데 이러한 비유는 비단 관광분야에만 적용되는 것은 아니다. 문화, 스포츠, 상공업, 사회교육 등의 모든 분야에 통용되는 것입니다. 이렇게 볼 때 지역사회의 분야별 지도자는 지역개발의 주체적 조건을 구성하는 중요한 지도자임을 알 수가 있다.

라. 현장형 지도자

지도자가 지역의 풍토를 만들고, 지역의 풍토는 지역의 지도자를 만든다고 할 때, 현장형 지도자는 지역의 풍토 그 자체이기도 하다. 왜냐하면 현장형의 지도자가 건실하고 유능한 곳은 건실한 議員과 首長을 잉태시키기 때문이다.

그런데 일반적으로 건실한 현장형 지도자란 어떤 사람들이겠는가? 이들은 JC회장, 4-H회장, 농민회장, 공장의 작업지도자 등 발로 뛰는 지도자인 것이다.

어느 지역이든 그 현장형 지도자가 다음과 같은 요건을 충족하고 있는 사람이 많은 경우 그 지역은 그만큼 건실하게 발전할 수 있다.

첫째, 항상 지역의 장래, 자신의 사업에 관해서 밝은 전망과 確信을 갖고 전향적인 자세로 임할 것. 둘째, 항상 각자의 분야에서 독창적인 창의성을 발휘하고 있을 것. 셋째, 항상 왕성한 행동력을 가지고 위기와 어려움을 뛰어넘는 패기를 가질 것.

그런데 현장형 지도자를 □政策住民□이라고 표현할 수도 있을 것 같다.  왜냐하면 自治體運營의 기본은 政策住民(사용자)의 제안을 메이커인 自治體가 지역개발 사무국의 입장에서 받아들여 이것을 프로인 직원집단이 정책화하고 실행해 나가는 것이기 때문이다.

그러므로 현장형 지도자가 살아있는 곳은 지방정치가 살아있게 된다. 그러나 현장형 지도자가 정치·행정에 무관심하게 되면, 그러한 무관심은 곧장 □정치 부패의 병원균□이 되어 지방정치는 병들어 간다. 마찬가지로 현장형 지도자들이 정치를 경멸하는 풍토가 되면, 그곳은 경멸받을 정치밖에 갖지 못하게 된다. 이렇게 볼 때 지방정치의 가능성은 바로 현장형 지도자의 건전성과 발전가능성에서 점쳐볼 수 있는 것이기도 하다.

마. 계획추진형 지도자

자치시대의 지방정치는 지역간 경쟁의 정치가 될 것이다. 그리고 이러한 지역간의 경쟁에 있어서의 주무기는 다름 아닌 자치체의 공무원이 된다.

자치체는 서비스산업이다. 그런데 서비스산업은 인간으로 승부를 거는 산업이다. 그러므로 앞으로 지방정치의 생산성도 결국은 자치체의 공무원이 갖는 자질에 의해서 크게 담보된다. 왜냐하면 지방정치가 갖는 문제해결능력은 관료제의 생산성 여하에 달려있기 때문이다.

계획추진형 지도자란 관리자급 공무원을 의미한다. 관리자급 공무원은 지방자치를 구체적이고도 실질적으로 준비해야 하는 계층이다.

이제 행정을 □두뇌서비스사업□이라고 할 경우 관리자급 공무원들의 능력과 자세는 서비스의 질과 양을 동시에 결정하기도 한다. 사회를 보다 생산적인 방향으로 이끌어가기 위해서는 먼저 행정 스스로가 생산적이지 않으면 안 되는데, 관리자의 생산성은 행정의 생산성을 결정한다는 관계를 볼 때에도 공무원의 역할은 그만큼 중요한 것이다.

이제 자치시대에 있어서 공무원은 그 발상의 전환을 통한 역할수행이 요구된다. 법률이 있으므로 일이 있는 것이 아니라, 이제는 지역이 있고 그곳에 인간이 살고 있으며, 그러한 인간이 살아가는데 필요한 수요에 따라서 행정업무는 탄력적으로 발생하는 것이기 때문이다. 그러므로 이젠 납세자인 주민이 주체적·자율적 참여자임을 인식해야 할뿐만 아니라 지역마다의 개성과 특성을 살린 정책개발을 할 수 있어야 한다. 다시 말하면 주민의 의사를 존중하면서 그 정책개발방식은 □다품종소량생산체제□를 구축할 수 있어야 한다.

그러나 문제는 지금까지 우리 공무원들은 중앙이 만들어 준 □교과서□에 따라 관례적으로만 일하는 풍토에 빠져있는 것 같다. 그리고 지방행정을 그저 법규의 집행으로만 생각하다보니 경영감각을 키울 수가 없었고 따라서 지방행정이란 □도산 없는 부실기업□이 되어가고 있다는 것이다. 그리고 더욱 심각한 문제는 □도산□이라는 것이 없으므로 위기의식도 없다는 것이다.

그런데 직장에 있어서도, 자치체에 있어서도 재원과 권한이 없다고 투덜대기만 하는 사람은 대체로 좋은 일을 하지 못하는 사람이다. 투덜대어 보았자 소용이 없다. 문제는 돈과 권한이 없어도 시책을 가능하게 해 나가는 지혜와 창의력인 것이다. 따라서 우리 공무원도 이제 제도의 한계를 뛰어넘는 지혜와 창의력을 발휘해야 할 때가 온 것이다. 그리고 지역 스스로의 입장에 맞는 □교과서□를 스스로 쓸 때가 된 것이기도 하다.

따라서 앞으로 지방정치의 가능영역을 넓히고 그 생산성을 확보하기 위해서는 지역사회에는 다음과 같은 자질을 갖춘 공무원이 양성되어야 할 것이다.

첫째로, 문제해결 능력을 갖는 실무가(계장의 자질)

둘째로, 문제를 발견해서 정책화할 수 있는 연구자(과장의 자질)

셋째로, 납세자의 눈으로 일·업무를 비판할 수 있는 □옴부즈만□(국장의 자질)

3. 지도자의 자질

지역발전의 주체적 요건은 인재다. 그러나 인간은 아무리 소질이 있고 의욕이 있어도 그것을 살리게 하는 토양과 환경이 없으면 개화하지 못하는 존재다. 하지만 최근의 우리사회는 소외의 문화, 방관의 정치, 무관심한 이웃으로 구성됨으로써 소박하고 희생적인 인물을 대접하고 키우는 사회였다기보다도, 그리고 지역의 인재를 소중히 여기는 사회였다기보다는 인물을 파괴하는 사회였는지도 모른다.

지방자치시대의 주민들은 먼저 지역의 인물을 키우는 것에 참여함으로써 지역의 주인이 되어야 하며, 또한 모든 주민 스스로가 각자 자신의 분야에서 책임과 역할을 다함으로써 스스로 지도자의 자질을 함양해야겠다.

그렇다면 지도자란 어떤 자질을 가진 자가 되는 것일까? 지도자는 그가 어떠한 계층에 속하든 최소한 다음과 같은 자질이 요청된다고 하겠다.

□□□□□□□□  ① 지역사회를 잘 알고 있는 사람이어야 한다.

□  지  □  ② 지역발전에 대하여 평소부터 애착을 가진 사람이어야 한다

□□□□□□□□  ③ 지역사람으로부터 인정을 받는 사람이어야 한다.

□□□□□□□□  ① 도덕적으로 이웃에 모범이 되어야 한다.

□  도  □  ② 도덕적으로 청소년들을 훈계할 수 있어야 한다.

□□□□□□□□  ③ 도덕적으로 기성정치인의 잘못을 비판할 수 있어야 한다.

□□□□□□□□  ① 자기 희생적인 사람이어야 한다.

□  자  □  ② 자발적인 사람이어야 한다.

□□□□□□□□  ③ 자주적인 사람이어야 한다.

우리는 이러한 3가지의 자질을 갖춘 사람이 있다면 그런 사람을 키우고 아끼는 풍토를 길러야 한다. 그리고 우리 스스로가 이러한 요건에 합당한 인물이 되도록 노력하자.

그리고 지도자의 자질을 키우는 토양과 환경을 의식적으로 개발해나가야 한다. 이러한 노력의 예로서는 다음과 같은 것을 생각해 볼 수가 있다. 지역사회의 주체적 능력을 육성하고 강화시키기 위하여서는 內發的 에너지를 충전하는 곳으로서 □지역개발정보센터□ 등을 운영할 필요도 있다고 본다.  청년회의소, 부인회, 문화단체, 노인단체 등 사회조직을 활성화시킬 필요성도 그만큼 크다고 할 수 있다. 공무원교육에 투입하는 비용은 미래의 지역개발에 투자하는 것이라고 인식해야 할 필요도 있다. 뿐만 아니라 우리는 우리의 주위에 지도자로서의 자질을 갖춘 사람이 있다면 그러한 사람을 적극 밀어주고 아껴주어야 합니다.

성장가능성 있는 숨은 인재를 찾아내어 지역사회에 공헌할 수 있는 길을 열어 가도록 하자. 지역사회에 있어서 지도자는 주어지는 것이 아니라 키워지는 것이기 때문이다. 그리고 우리가 지도자를 키울 때 잊지 말아야 할 또 하나의 의무는 기다려 주어야 한다는 것이다. 민주주의를 위해서는 기다릴 줄도 알아야 한다.  마찬가지로 지도자를 키우고 지역을 개발하기 위해서는 기다릴 줄도 알아야 한다.