제27회 / 21세기 장성 아카데미

지방자치 어디로 가고 있는가?

金 安 濟 박사

- 서울대 환경대학원 교수, 지역경제학  -

·1937년생

·1962년 서울대 문리학과 졸업

·1966년 同 행정대학원 졸업

·미국 신시내티대학 도시계획학 석사

·1976년 同 지역경제학 박사

·1966∼85년 서울대 교수

·1986∼90년 서울대 환경대학원 원장

·1986∼88년 대한국토·도시계획학회 회장

·1992∼94년 한국지방행정연구원 원장

·1993∼95년 대통령 행정쇄신위원회 위원

·현재   한국지방자치학회 회장

내무부 지방행정연수원 지도교수

서울대 환경대학원 교수

<저서> 「지역개발과 지방자치행정」,「한국지방자치발전론」外

<수상>  보국훈장 천수장, 현정국토개발상 外

지방자치 어디로 가고 있는가?

1. 지방자치 실시의 목적과 성공요건은?

2. 민선자치제 1년의 평가-효과와 문제점

3. 지방자치의 미래 발전방향과 전략

1. 지방자치시대의 개막

지방자치를 이끌어 가는 주역은 아무래도 공직자다. 일선행정을 추진하는 공무원들의 역할과 자세는 그 지방의 발전과 직결된다고 해도 과언이 아닐 것이다. 주민의 행정 참여도를 높이기 위해 여러 가지 방안을 강구하고, 서비스 행정을 실현하며, 기업을 유치하고, 장단기 발전을 수립하는 등 공직자의 활동을 통해 지방은 발전해 나가는 것이기 때문이다. 문제는 지역주민들은 물론 그들이 선출한 지도자와 얼마나 호흡을 잘 맞춰나가느냐 하는 것이다.

우리 나라에는 의회의원이 겨우 일곱 명에 불과한 곳이 있다. 선거에 의한 대표자가 일곱 명밖에 되지 않지만, 아무리 적은 지역이라고 해도 그곳의 공무원은 600∼700명 선에 이른다. 그런데 선출된 지자단체長이나 의원들과 지역발전의 방향을 다르게 하거나 하고자 하는 의지를 보여주지 않으면 어떠한 지방자치단체도 성공할 수가 없는 것이다.

또 하나의 주역은 사회의 일반 지도자들이다. 어느 지역을 보더라도 그 지역사회에 영향을 주는 여론형성자들이 있다. 좋은 방향으로 형성하든 나쁜 방향으로 형성하든 여론을 조성하고 주민들과 행정에 영향을 미친다. 각종 사회단체, 친목단체들을 통해서도 그렇고, 돈에 있어서도 그렇다.

나는 가끔 지역사회에서 중심적인 역할을 하고 있는 일반 대표자나 선거당선자가 아닌 공직자 등 그 지역사회의 인물들을 만나본다. 그들을 통해서 그 지역의 미래를 예측해 보는 것이다.

어떤 지역을 가면 건전한 사고방식을 가지고 있어서 군에서, 경찰서에서, 교육청에서 하는 일들을 어떻게 도와줄까 고심하는 것을 볼 수 있다.  작은 실수는 그들이 나서서 묻어주려 하고, 잘못을 캐내려는 기자를 막아 준다. 거기에서 일하는 공직자는 고마움과 보람을 느끼면서 더 열심히 일하게 된다. 그런 지역은 장래성이 있다.

그런가 하면 백가지 잘하다 한 두가지만 잘못해도 동네방네 소문을 내는 지역이 있다. 이런 지역에서는 공직자들이 보람을 느끼지 못하고 일할 의욕을 잃게 된다. 이런 지역은 대단히 위태롭다.

어떤 정치가가 말한 것처럼 한 나라의 대통령은 그 나라 국민의 평균 수준 이상도 아니고, 그 이하도 아니다. 한 자치단체의 장이나 의회의원도 그 지역주민들의 평균수준을 올라갈 수도 없고, 내려갈 수도 없다. 그것은 우리의 사회적인 전통, 풍습인 것이다.

2. 지방자치의 성공요건

지방자치의 성공 요건은 첫째로 □체제와 제도□, □여건과 능력□, 그리고 □풍토와 문화□다. 이것은 시간을 요하는 것이기도 하지만, 대단히 중요한 것이다. 지방자치의 성공에 풍토와 문화가 뭐 그리 중요할까 의심할 지도 모르겠다.

지방자치제도란 바로 겨울에 고르는 호박씨앗과도 같은 것이다. 성공적인 지방자치를 위해서는 잘 여문 씨앗을 골라야 한다. 그렇게 고른 씨앗을 흙이 좋은 땅에 심어야 하고, 그런 다음에는 적당한 수분을 제공해야 한다. 비가 안 오면 인공적으로 물을 주어야 하고 물이 너무 많으면 고랑을 파서 물이 잘 빠지게 해야 한다. 적당한 햇빛과 적당한 온도, 적당한 바람을 불어주면서 가꿔나가는 것이다.  그래야 그 호박이 잘 자라고 꽃도 잘 피고, 열매도 풍성하게 맺는다. 그렇지 않으면 잘 자라긴 해도 꽃이 안 피거나 열매를 맺지 않는다.

어느 지역이나 그 지역 나름대로의 풍토가 있는 법이다. 우리 나라는 10만□의 조그만 땅덩이지만, 전남지역만 다녀봐도 각 지역의 자연이 각각 다르다. 바다, 깊은 산골, 들판의 형태가 다르고 오천년 역사의 인물, 사회, 유적, 전통이 다르다. 사람들의 생각이 다르고, 그 직업과 산업의 분포가 다르다. 교육의 정도 또한 다르다. 이와 같이 지역마다 다르다.

그런데 지금 우리 나라에는 지방자치라고 하는 이 씨앗이 245군데에 심어져 있다. 이제 1년밖에 안 지났지만, 어떤 곳은 이미 □뿌리가 1m 내려간 곳도 있을 것이고, 어떤 곳은 50□, 어떤 곳은 아직 실낱같은 뿌리가 나오기 시작한 곳도 있다. 토양이 모두 다르기 때문이다. 이 세 가지를 모두 확보할 때 우리가 바라는 지방자치는 올바르게 뿌리를 내릴 것이다.

현대 산업사회의 발전과 함께 핵가족이 급격히 증가하고 있다. 어떤 의미에서 보면 지방자치라는 것도 중앙정부로부터 분가해 나온 것이라고 볼 수 있다. 그런데 만족스레 분가한 세대가 몇이나 될까. 모두가 불만이다. 좋은 여건을 고루 갖추고 분가한 자녀도 있고, 불만이 많은 자녀도 있을 것이다.

직업의 성격상 제자가 많다. 그들은 나이가 들면서 서서히 결혼을 한다. 광주에서 본 주례만도 열건 정도 된다. 신랑신부가 주례보기 며칠 전에는 보통 술이며 담배 등 선물을 가지고 인사를 온다. 그럴 때마다 나는 □어디에 살림을 차리느냐, 집은 마련했느냐?□는 질문을 한다. □36평짜리 아파트, 프린스 자가용은 부모님이 해 주시고, 방에 들어갈 일체 물건, 냉장고·에어컨·칼라 TV 등은 장인어른이 해주기로 하셨습니다□ 대답하면 나는 빙긋이 웃으며, □참 잘됐다. 행복하게 태어났다. 고생을 덜 하겠다. 부탁하건대, 부모님과 장인, 장모님은 절대 잊지 말아라 자나깨나 양가 부모님을 생각하고 지금보다는 조금씩 나아지거라. 냉장고 팔아먹고, 에어컨 팔아 선풍기 사는 일은 없도록 해라□는 부탁을 한다.

그러나, □삯월세 방을 얻었습니다.□ 하고 대답하는 경우도 있다.  그러면 나는 □썩 잘됐다. 그리 되기도 어렵다. 없는 게 없으면 무슨 재미로 살겠느냐? 나도 부채밖에 없었다. 팔이 아파 죽을 뻔했다. 얼마 후에 선풍기를 마련했는데 나와 처, 부모님이 만세를 부르고 까닥했으면 프랑카드를 붙일 뻔했다. 그 뒤로 라디오 사고, 흑백 TV도 사고 칼라로 바꾸고, 하나하나 옮길 때마다 삶의 보람과 행복을 느꼈다. 그것이 참다운 가치인 것이다.□ 그런 얘기를 해준다. 그러면 둘은 매우 행복해 한다.

꼭 여건만 좋아야 행복한 것인가? 가끔 남의 집에 가보면 모든 조건이 고루 갖춰져 있는 데도 자기들끼리 쳐다보는 눈빛이 썰렁한 곳도 있는 반면, 주위 환경은 궁색하더라도 두 사람의 화목함이 느껴지는 곳이 있다. 그것이 문화이고 전통인 것이다. 반드시 부유해야만 다복한 것이 아니고 작은 돈, 작은 살림으로 알뜰하게 살아가는 마음가짐과 생활태도가 복된 것이 아닌가 생각한다.

3. 급변하는 세계와 우리의 자세

우리를 둘러싸고 있는 환경이 급변하고 있다. 리비아 사하라사막에는 UN의 금지로 비행기도 못 들어간다. 서울 성수대교 붕괴사건과 관련하여 리비아 대수로 공사 현지시찰차 이집트를 통해 들어갔던 적이 있다. 만리장성(7,500m)의 세배 길이의 동아건설의 대수로 공사였다. 열흘 동안의 시찰 후 돌아와 보니 국내 인사들과 대화가 단절됨을 느꼈다.

지금의 1년은 삼국·고려·조선시대의 100년 이상의 엄청난 변화를 가져오고 있다. 새로운 용어와 새로운 현상이 폭주, 범람하고 있는 시대다. 외부로부터의 변화, 내부적인 지각 변동 현상이 쏟아져 나온다. 이 사회를 우리는 세계화·지방화 시대라고 한다.

우리는 각자 담을 높이 싸놓고 살아왔다. 이제 이웃에서 담을 헐고 대문을 없애고 마당을 서로 왔다갔다하고, 잘된 부엌에서 함께 밥지어 먹고, 백화점에 가면 외제물건을 모두 살 수 있다. 물건뿐만이 아니라 외제 지식과 정보 등 수많은 것들이 들어오고 있다. 이것이 세계화이고 국제화이다.

밖으로는 세계화·국제화 위해 담을 헐어야 하는 과제를 갖고 있고 안으로는 밖으로 내보낸 자녀들이 다 잘 살 수 있도록 하는 내부 구조의 개편이 함께 이루어져야 하는 시기에 있다. 멀리 영국·독일·프랑스·미국 등은 이런 분권화, 즉 □자녀의 분가□가 이미 200년 전에 이루어졌다. 200년 동안 지방자치가 진행이 되어 지금은 지방자치의 세계화·국제화라고 하는 물결에 발빠르게 대응을 하고 있다.

일본만 해도 □분권을 통한 지방자치가 50년, 즉 1948년에 일본은 지방자치를 시작한 이래, 지금은 세계화 물결에 발맞추고 있다. 우리는 지금 동시에 추진하고 있다. 안으로의 내부구조의 개편과 밖으로의 대문을 여는 문제를 함께 가지고 있다. 여기에 전산을 포함한 정보화와 지식화라고 하는 새로운 제4차 산업의 물결이 우리를 목조여 오고 있다. 이러한 커다란 변화 속에서 □지방자치의 뿌리를 내리는데 우리 모두의 슬기를 모아야 할 것이다. □

4. 지방자치의 현주소, 그리고 인력개발

한국적 지방자치의 모형을 공통적인 연구나 각 지자단체별 경험을 통해 정착시켜야 한다. 지방자치는 우리의 것인가? 아니다. 일본을 거쳐 서구에서 들어온 것이다. 현재 우리가 쓰고 있는 지방자치의 내용을 면밀히 검토해 보자. 서구 사회의 지방자치에는 크게 두 줄기가 있다. 하나는 독일에서 형성된 지방자치이고, 또 하나는 영국에서 시작된 지방자치이다.  이 두 가지 지방자치는 역사와 배경, 풍토면에 있어 서로 다르다. 지금은 어느 나라나 이 두 가지 유형의 장단점을 서로 보완하여 복합적으로 추진하고 있는데, 우리 나라의 현행 지방자치법이나 제도는 독일형이 더 많다.

일본은 외국자치제도를 도입할 당시 각국의 제도를 모두 검토하여 막후정치와 봉건정치체제, 명치유신 등을 거친 자국에 가장 적합하다고 생각된 독일형을 도입하였다. 그렇게 받아들인 지방자치를 우리는 일본으로부터 도입하였다. 그래서 우리 나라의 지방자치는 멀게는 서구, 가까이는 일본의 것에 가깝다. 우리 고유의 것이 결코 아니다. 우리 것으로 만들어 가는 노력이 필요하다.

지금 우리 나라의 지방자치제도는 맞춤복이 아닌 기성양복이다. 이 기성양복을 내 몸에 맞추는 방법에는 두 가지가 있다. 하나는 내 몸을 조절할 수 있는 것은 자르거나 길게 하고(제도를 변형하고), 몸무게를 늘리거나 줄이는(체질을 보강하는) 것이다.

또 하나는 사람을 키우는 것이다. 지방자치의 기반, 지방자치의 역량이란 하루아침에 길러지는 것이 아니다. 기존의 의식을 바꾸고 능력을 높여야 한다. 이것은 바로 교육이다. 교육의 효과는 5년, 10년, 20년 뒤에야 비로소 결실이 보이기 시작하는 것이다. 바로 5m의 길을 10m로 넓히는 일은 눈에 바로 보이는 효과가 나지만, 이와 같은 교육은 바로 10년 대계, 100년 대계를 내다봐야 하는 것이고, 그 뿌리를 튼튼히 하는 기본이 되는 것이다.

조직은 사람이 운영하고, 지방자치도 사람이 하는 것이다. 사람을 키워 잘 활용해야 한다.

5. 지방자치시대의 바람직한 공직자상

지금은 대단히 어려운 시기다. 변화가 어느 때보다 심하고, 중앙이 집권하던 시대와 장을 임명하던 시대, 의회가 없던 시대에서 자치시대로 넘어오는 과도기이다.

얼마전 제1회 지방행정고시가 실시됐다. 최초로 100명을 선발하여 지난 4월, 재학생 등을 제외한 85명이 내무부 지방행정연수원에서 입교식을 가졌다. 그들은 과거를 가지고 있지 않지만 지금 공직자들은  과거와 현재, 미래를 모두 가지고 있다. 한편으로는 대단히 어렵고 힘든 시점이기도 하지만, 어떤 의미에서는 대단히 영광스러운 일이다.

여기저기 눈치보아야 할 곳도 많다. 자녀가 부모하고 살 때는 주로 부모의 눈치만 보지만, 그래도 부모님한테만 잘하면 된다. 중앙집권체제시대에는 상급기관에만 잘하면 됐었고 그래서 눈동자가 일목요연하게 □한 곳□에만 고정돼 있었지만,  분가한 후에는 여러 사람의 눈치를 봐야 한다.

지방에서 이루어지는 여러 가지 국가적인 시책들은 지방공무원들이 집행하고 보좌해 줘야 한다. 공무원으로서 지켜야 할 국가, 도청의 정책들을 지지하고 협조하며 함께 일을 해줘야 하는 것이다. 선거로 당선된 장과 의회의원의 눈치도 보게 된다. 의식수준이 높아진 주민들의 눈치도 보아야 한다.

이런 단점을 보완하려면 우선 지방자치제를 빨리 정착시켜야 한다. 지금 공무원들은 오만가지 눈치를 봐야 하는 특수한 상황에 봉착해 있다.

6. 성공적인 지방자치전략

장성군의 예산액은 990억원 정도이고, 지방재정 자립도는 13∼15%에 그쳐서 우리 나라 타 지방자치단체보다도 비교적 낮은 것으로 알고 있다. 이 지역의 경제를 활성화시켜야 한다. 지방재정의 1차적인 젖줄은 어디인가? 그 지역의 지역경제다. 그 지역의 경제가 발전이 되면 두 가지 효과가 나타난다.

하나는 그 주민에게 취업기회와 소득을 창출하기 때문에 그 주민들을 지역에 붙잡아 두는 효과다. 우리 나라 대도시 주변에 있는 몇 개 군을 제외하고는 모든 군의 인구가 다 줄어들고 있다. 도시로 빠져나간다. 9개 도 가운데서는 경기도가 급속히 증가하고 경남도는 조금씩 증가하고 제주도는 근자 5년간 그대로이며, 나머지 6개 도는 전부 급격히 감소하고 있다. 대부분의 농촌지역의 인구가 60년대 중반에 비해 약 50%씩 감소하고 있다. 주민 없는 지방자치는 존재할 수 없는 것이다. 지방자치를 이끌어 가는 것은 바로 그 지역의 주민들이다.

또 하나는 그 과세의 일부가 우리 자치단체로 흘러 들어와서 지방세와 세외수입 등으로 지역경제를 풍부하게 해주는 역할을 한다.  지방경제를 활성화시켜야 하는 이유가 첫 번째로 여기에 있는 것이다.

그러나 무리한 경제개발, 경제시책을 시도했다가는 오히려 아니함만 못하는 사태가 벌어지게 된다. 옛날 새마을 공장이 실패한 사례가 많다. 전국에 농공단지를 많이 만들었다. 대체적으로 한군데 2∼3개 정도 다 가지고 있었다. 잘되는 단지도 있고, 잘되는 기업도 있으나 내가 다녀본 농공단지들은 거의 중소기업체였는데, 조업중단· 부도난 곳 많이 있다. 무리한 경제개발보다는 신중한 검토가 있어야 한다.

제3섹터란 민관합동형식의 사업형태를 말한다. 민자유치촉진법이 현재 발효된 상태다. 공동으로 하는 이 사업들에 대해서도 신중을 기해야 한다. 이미 민관합동사업이 실패한 사례가 나타나기 시작했다. 재산이 200억원 되는 사람은 10억원 되는 장사를 하다가 망해도 휘청거리지 않지만, 3억원 밖에 없는 사람이 10억원짜리 사업을 하다가 망하면 그 사람은 재기하기 어렵다. 지방자치단체가 직접 돈을 번다는 것에는 신중을 기해야 한다.

한 지역의 재정이나 경제발전을 이끌어 가는 동인은 내부의 화폐유통에 있느냐, 아니면 밖으로부터의 돈의 유입에 있느냐가 좌우한다. 돈이 들어와야 한다.

들어오는 돈이 100억원일 때, 나가는 돈은 그보다 적어야 한다. 외부로부터 이 지역으로 돈(화폐)유입을 강제하는 당분간은 그렇게 해야 한다. 물론 그렇게 해서 들어오는 것은 과학적으로, 그리고 기업의 원리를 철저히 적용할 공식을 만들어야 한다.

따라서 내부재정의 긴축과 과학적인 절약을 통해 효과가 큰 곳에 투자해야 함은 두말할 필요도 없거니와 적어도 당분간은 그 능력을 키워야 한다. 그러나 장성군의 경제가 스스로 커서 움직이는 힘을 가질 때까지는 어머니의 젖줄이 계속되어야 한다. 아가도 어느 정도 나이가 되어야 제 숟가락을 가지고 저 혼자 밥을 먹듯, 장성군도 혼자 스스로 숟가락을 들 수 있을 때까지는 그 어머니의 젖줄을 국가·도·외국차관·기업체로부터의 도움 받아야 한다. 그리고 그 역할은 당분간은 공직자 여러분이 하는 것이 우리 이 지역의 경제·재정·올바른 지방자치를 확립하는 길이 아닌가 생각한다.

文不如長城이라고 했지만, 옛말에 □수염이 석자라도 먹어야 산다□고 했다. 여러분의 文이나 수염은 이미 길다.  이제는 여기에 경제와 재정을 활성화시켜서 그 위에 지방자치를 올바르게 정착시켜야 할 때다. 타 지방자치단체에 도움이 될 만한 정책과 수고로움을 계속 확대 발전시켜서 올바른 과실이 많이 결실을 맺게 하고 그 힘이 넘쳐 전남을 발전시키고 대한민국을 발전시킬 때 장성군은 핵심적이고 모범적인 역할을 다해 줄 것을 당부 드린다.