1. 개요
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우리 나라에서의 "빈곤을 구제하고 개인이나 가족생활이 정상적 상태로 돌아가게 만들고 사회적 해악을 예방하여 사회적 조건을 개선하는 모든 사업", 즉 사회복지사업은 고대로부터 조선말엽에 이르는 근대화 과정이 시작되기 이전의 시기에 있어서는 인간의 빈곤·질병 등의 사회문제 해결책으로써 혜애안민(惠愛安民)의 동양적 구빈사상(救貧思想)에 의하여 민생구휼(民生救恤)제도가 확립되었다.
그러나 조선조말엽 갑오경장(1894)의 개혁정치 이래로 고래의 관례(慣例)를 탈피하여 구미(歐美)문화의 법제로 전환하기 시작하여 거의 1세기 동안 사회복지사업(社會福祉事業)에 있어서도 종교가·자선가·민간 독지가들의 자선적(慈善的) 사회복지사업의 발달과 각종 현대적 구빈 복지시설의 증가 보완, 현대적 복지사업의 조성 장려 등 행정시책이 실시되고 있다. 그럼에도 불구하고 일국의 문화는 계속성이 있는 것으로써 우리 나라 고대구휼제도의 유풍이 모든 다른 문화면에 있어서와 마찬가지로 여러 가지 현대식 사회복지사업 시설과 관례 속에 남아 있는 것을 부인할 수 없다.
몇 가지 예만 들더라도 농가에 영농자금을 방출하여 입도선매(立稻先賣)의 폐단을 방지하고 빈농의 생활을 보호하는 시책과 도시에서 곡가(穀價)가 비등하여 영세국민의 생활이 위협을 받을 때 정부보유 양곡을 시가보다도 염가로 방출하여 곡가의 조절을 도모하는 시책 등은 고구려(高句麗)시대의 영세민 구제책인 진대(賑貸)의 법과 후세의 상평(常平)·의창(義倉)의 유풍이며, 각종 재해로 인명과 많은 재산의 피해가 있을 때 구호금품을 방출하는 동시에 전국적으로 의연금을 모아 구조하는 것 등은 우리나라 고대정치의 구제 또는 권분(勸分)의 제도와 비슷한 것이다.
그 밖에도 현재 고아 부랑아 등이 일반민가 또는 공사(公私)시설에 수용되고 그 생활비의 일부가 국고와 지방비에서 보조지원되고 있는 것은 우리나라 삼국시대 이래의 고법의 유풍이며, 특히 1950년 후반기에 우리나라 식량사정이 어려운 춘궁기 대책을 위하여 장성군에서는 1953년부터 사환양곡(社還糧穀)제도를 전국적으로 처음 실시하였고, 그 제도가 농촌의 춘궁기 대책을 위하여 좋은 제도로 인정되어 정부에서 전국적으로 대여(貸與)양곡제도를 실시한 바 있는데 이러한 제도는 조선시대의 환곡(還穀)제도를 발전시킨 것이다.
그리고 고려사에서 볼 수 있는 10세 미만의 소고무양육자(少孤無養育者)를 관가에서 수용케 한 예와 조선의 자율전칙(字恤典則)과 수양사목(收養事目)에 의한 민가수양(民家收養) 관가유양(官家留養)의 정연한 제도 등은 실로 현대적 아동복지사업에 비견할 만한 것이었다.
사회복지사업을 민간에서 재단을 조직하여 운영토록 하는 현대적 제도의 전신은 우리 나라 고려시대에 있었던 "存本取息(존본취식)"의 재단인 "寶(보)"의 제도에서 찾을 수 있는 것이며, 그 일종인 제위보(濟危寶)는 궁민(窮民)구조를 목적으로 한 재단으로서 당시 상당한 발전을 보았던 것이다.
이와 같이 우리 나라 민생구휼 고제(古制)에는 현대적 사회복지 사업의 전신 또는 기원이라고 할만한 이상적인 것을 찾아볼 수 있지만, 다만 애석하게도 이상적인 제도들도 계승적 제도로서 오늘에 이르기까지 꾸준히 발전·보존되지 않고 대개 동양적 전제왕정의 특징인 임기의 제도로서 단속(斷續)하는 폐가 있었고 왕정과 불교의 성쇠에 따라 흥폐가 있었으며, 서양의 구빈제도와 같이 질서적인 진화를 보지 못한 것은 다른 여러 사회사업에 있어서와 마찬가지로 이 구휼제도에 있어서도 그러하였던 것이다.
2. 고제(古制) 민생구휼제도
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우리 나라 상고의 사회는 세계 어느 민족의 역사의 초기와 마찬가지로 민족제도의 사회였으며, 모든 사람이 민족이라고 하는 혈연관계에 의하여 결합되어 민족간에 상호부조가 튼튼히 행하여졌으므로 제3자에 의한 구호는 필요로 하지 않았을 것이다. 그 후 시대의 발달에 따라서 인구가 증가되고 아무도 돌볼 수 없는 빈민이 생겨 그 구제가 필요하게 되었을 것이다. 그리하여 빈민구제로써 사회복지 사업의 기원을 이루는 것이다. 생각컨대 우리 나라 고대로부터 조선조의 종말에 이르기까지 실시되어 온 비황(備荒), 구황(救荒), 진궁(振窮), 구제(救濟), 애민(愛民), 혜휼(惠恤) 등 고제의 민생구휼사업 중에서 우리 나라 고유의 것도 있었으나 대부분 중국고대의 사상과 제도의 응용이 많았다.
중국에는 한비(韓非) 등 형명(刑名)학파의 빈궁자 구제를 반대하는 사상도 있었으나 대체로는 유불선(儒彿仙) 3교가 모두 인의(仁義)·혜애·비충(悲忠) 등의 사상으로 빈민구제를 적극 실시하였던 것이다. 그 중에서도 순수한 현세주의 윤리철학인 유교는 주(周) 이래로 대개 국가의 정치도의의 근본이 되었으며, 국민도덕 이상을 개인의 물질적 이익에 두지 않고 정의·인도에다 두어 오로지 불인지심(不忍之心), 측은(惻隱)지심으로 궁민구조를 이행할 것을 주장하였다.
불교나 도교는 미래관에 입각한 종교로써 인과응보의 사상이 근본이 되어 있으나, 교리상으로는 자선행위나 구휼사업의 근본목적을 유교의 인(仁)과 마찬가지로 자비·연민(憐憫)의 정신에다 두는 것이지 결코 보수를 구하는 데에다 두는 것은 아니었다. 그러나 후세 현실적으로는 유불선 3교를 혼합한 통속적인 사조가 민간에 유행하고 국민도덕이 저하하여 선악의 이념이 공과보상·공리(功利)주의화 되고 정치적으로는 인정(仁政)은 인심수람의 정략적 수단으로 떨어지고, 종교적으로는 빈민구제가 타산주의 구보(求報)주의로 추락하는 경향도 없지 않았다.
3. 삼국시대의 민생구휼사업
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농본주의·귀족주의·토지국유 내지는 공유(公有)주의 등을 원칙으로 하던 왕국시대에 있어서는 백성의 재난을 방치하는 것은 곧 민(民)의 유망을 의미하는 것이며, 국력의 쇠잔을 초래하여 결국은 삼국 정립지세(鼎立之勢)에 있어서 타국으로부터 침략 당할 위험성의 증대를 의미하는 것이기도 했다. 이와 같은 정세하에 빈민구제 사업은 삼국 각국에서 국왕의 은총의 이름을 빌려 매우 활발히 실시되었던 것이다.
삼국사기에 보면 18년 신라 제2대 남해왕 15년에 "백성들이 기근으로 굶주리므로 국고(國庫)를 열어 이들을 구휼했다."라는 기록이 있는데 이것이 우리 나라 역사상 기록에 나타나는 왕의 은총으로서 행한 구빈사업의 예이다. 이후로는 왕국의 역대 인군·현주(賢主)가 거의 예외없이 이런 종류의 진휼사업에 진력하였으니, 삼국사기에 민기(民饑) 발창진지(發倉賑之)의 기록이 무수히 되풀이하여 나타나는 것으로 보아 이것을 알 수 있다.
이와 같이 삼국시대의 구휼사업은 주로 한발·풍수·화양전·지진 등 천재지변으로 인하여 흉작이 되어 백성들이 대량적으로 기아상태에 빠질 때 국고의 비축양곡을 풀어 진급(賑給)하여 백성들로 하여금 기아를 면하게 하고, 한편 종곡(種穀)을 배급하여 새해 양곡생산에 지장이 없도록하는 국가의 정책으로써 실시되었던 것이 분명하다. 다시 말하면 농업경제시대의 특징으로써 토지는 인간생활의 기본이요 재정의 자원이었으며, 우리 나라는 옛 삼국시대로부터 토지를 경작하여 개인과 가족의 생활자료를 얻는 동시에 이 생산품으로써 또한 국가를 운영하는 경비에도 충당하였으므로, 실로 경지면적을 경작하는 백성의 수와 생산양곡량의 다과야 말로 직접 국가의 성쇠를 좌우하였던 것이므로 이 생산수단이 백성의 진휼에 대해서는 특별히 힘썼다고 보는 것이다.
4. 고려시대의 민생구휼
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고려 태조는 창업초 토지제도를 무엇보다 먼저 정비 제세안민(濟世安民)의 터전을 마련했다. 그는 원년에 백성들의 조세와 부역을 3년 동안 면하고 농상(農桑)에 정려케 하는 은면지제(恩免之制)를 실시했다. 후대에는 수한충상(水旱蟲霜) 등으로 농사에 실패했을 경우 조세, 부역 등을 감면하는 재면지제(災免之制)가 실시되었다.
태조는 또한 흑창(黑倉)제도를 창시하여 궁민진대의 사업을 일으켰는데 제6대 성종 5년(897)에 이르러 의창(義倉)으로 이름하고 평시에 곡물을 적치하여 흉년, 전란, 역질 등 비상시에 대비케 했다. 성종 12년에는 상평창(常平倉)을 송경, 서경, 전주·나주 등 12목에 두어 흉황을 방비케 했다.
이와 같은 진휼사업 재원의 저장창제(倉制)와 함께 이를 이용하여 은면지제, 재면지제, 환과(鰥寡)고독진대지제, 수한역여(疫 )진대지제, 납속보관(納粟補官)지제 등의 제도로 기민진휼사업과 재면의 일을 자주 실시했다. 이런 일을 맡아 행하던 구제기관은 제4대 광종 14년(963)에 첫 실시한 제위보(濟危寶)라는 기관이다. 이 제도는 여말까지 존속하며 궁민, 재민을 구제하는 최일선기관이었으며, 제16대 예종 4년(1109)에는 중앙에 구제도감을 두어 구휼행정을 총괄케 하고, 제29대 충목왕 4년(1348)에는 진제도감(賑濟都監)을 설치하고, 제32대 우왕 7년(1381)에는 진제색(賑濟色)을 두어 구휼행정을 강화했다.
고려조에는 제민구휼을 위해 많은 금액을 기부한 민간인에게 벼슬을 주는 납속보관의 제도를 두어 정7품에까지 이르는 신규임관의 길을 열어 주었고, 의료구제 사업은 제11대 문종때 창설한 동서대비원, 제16대 예종 7년에 설치한 혜민국(惠民局)에서 빈민환자에게 의약, 의복을 내주고 치료해 주었다.
5. 조선조 시대의 민생구휼
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조선시대의 민생구휼은 태조부터 제9대 성종에 이르는 9왕 102년간을 창업선정(善政)시대라 할 수 있다. 이 기간동안 민생의 기본을 이루는 토지제도가 정돈되었으며 구휼사업도 자리를 잡았는데 굶주린 백성의 구제를 맡은 구황청, 서민의 질병을 치료하고 여의(女醫)를 교습하는 혜민국, 서울 성내의 환자를 구활하는 활인서, 각 도로부터 약재수납 사무를 맡은 재생원, 70세이상 노인을 입사시켜 노후를 즐기게 하던 기로소(耆老所), 상품의 계량, 물가의 통제 등을 주관하여 시장을 취체하던 평시서(平市署) 등도 이 시대에 설립되었다.
환곡 또는 還土(환짜)라는 제도의 제민구제책도 폈는데 이는 관고(官庫)에서 충궁기에 곡물을 내어 민간에 대부한 다음해에 환납토록 하는 것이었다. 환곡제는 제4대 세종원년부터 실시하였는데 일부 악덕한 이속들이 작간(作奸)하여 반작, 입본, 반백, 분석 등 갖가지 폐해를 낳아 백성의 고혈을 긁어 사복을 채우는 경우도 있었다. 제26대 고종 32년에 면(面)단위로 한 사환제도로 발전하다가 화폐경제체제의 등장에 따라 융희연간(隆熙年間)에 지방 금융제도로 흡수되었다.
비황(備荒)을 위한 창적은 의창, 사창, 상평창, 교제창, 제민창 등이 있었는데 궁민구제기관인 의창은 환곡의 제도속에 흡수되었고 사창은 일종의 민영 의창제도와 같은 것이었다. 상평창은 물가조절의 기능을 맡은 기관이고 교제창은 제민창과 더불어 제19대 숙종부터 제21대 영조에 이르는 70여년간에 걸쳐 설치된 것으로 각도 환곡의 상호보충 교류를 꾀했는데 남북연안 및 강안에 설치하고 북은 교제(交濟), 남은 제민(濟民)이라 불렀다.
또 22대 정조 7년(1983)에는 자휼전칙이라 부르는 유기(遺棄) 및 부랑걸식 아동보호 법령을 공포하여 떠돌이 소년 등을 관가에 유양하거나 민가에 수양토록하는 법을 실시했다. 이보다 앞선 제19대 숙종 21년(1695)에는 유기아 수양대책을 규정한 수양임시사목(收養臨時事目)을 시행하기도 했다.
이와 함께 민간 백성사이에는 계, 두레, 각기 지역내의 치안을 유지하고 복리증진을 위한 국영의 지방자치제도인 5가통(家統), 향약(鄕約) 등으로 민생안정을 꾀하기도 했다. 그러나 개국초의 개혁정치도 사화, 당쟁과 잇단 천재지변, 3정의 문란 등으로 민생은 도탄에 빠지고 농촌사회는 피폐가 극도에 다다랐다.
이 후 국운이 쇠퇴하여 광무 9년(1905)에 을사조약을 거쳐 융희 4년(1910) 한일합방에 이른 뒤 중국계통의 법제도 구주쪽의 신법제로 전환, 조선조 개국 503년에는 신법제인 한국법전의 편찬시행을 보게되자 민생구휼사업에 있어서도 고제(古制)는 종말을 보게 된 것이다.
6. 근대적 사회복지사업의 도입 및 발전
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근대적 사회복지사업으로서는 조선조 말엽인 고종 22년(1885)경부터 천주교 신부에 의해 기아(棄兒), 고아, 빈곤아의 수용소를 설치해 사회복지사업의 효시를 이뤘으나 이들은 대개 자선적인 구빈사업의 영역을 벗어나지 못했다.
일제하인 1921년 7월 총독부는 내무국에 사회과를 독립시켜 사회복지사업을 지도, 통제토록하였고, 육아사업도 이때를 전후하여 팽창하게 되었는데 이에 앞서 1918년에 공설일용품시장, 1912년에 인사상담소, 경성부립도서관 등을 개설했다. 1929년에는 공익전당포 등을 설치하여 구빈 뿐 아니라 방빈사업에도 힘썼다.
제1차 세계대전 이후 일제는 1929년에 제정·공포한 구호법 실시를 미루다가 1932년 1월 1일부터 일본에서만 실시했는데, 우리 나라에서는 1944년 3월 1일에 이르러 전문 33조를 가져다 조선구호령으로 공포·실시하였다. 이 구호법은 해방후 1961년에 생활보호법이 제정되기까지 우리나라의 공적부조를 맡아 온 기본법이었다는데 역사적 의의가 있는 것이다. 이 신법이 실시된 약 1년반 후인 1945년 8월 15일 해방이 되었고, 9월 중순경부터 미군정이 시작되었는데 미군정 3년간은 자선활동에 의한 사회복지사업의 신장기간이기도 했다. 1948년 8월 15일 정부수립 후 1950년 2월 27일에는 후생시설 설치기준이 제정되어 설비의 충실, 강화와 운영의 적정을 기했으나 6·25동란으로 구호사업은 커다란 사회문제로 등장하게 되었다.
1953년 7월 27일 휴전 당시 전국의 전쟁고아 시설수가 440개소에 달하고 어린이도 53,964명에 이르렀으나, 부랑아가 수만명에 이르러 전란으로 인한 응급구호에 급급한 실정이었다. 1945년 8월 15일 현재 무의·무탁자에 대한 수용사업은 96개소에 불과하던 수용보호 시설이 1956년까지는 모자원 62개소, 영아원 32개소, 육아원 396개소, 양노원 37개소, 지체장애자 재활원시설 15개소, 맹아자시설 7개소에 달했다.
5·16혁명 이후 1961년 12월 31일 제정한 생활보호법과 재해구호법, 아동복리법과 함께 근로구호, 시설구호, 자활지도사업 및 외원조정사업 등을 적극적으로 펴 생보(生保)사업은 궤도에 오르게 되었다. 1968년말 현재 사회복지 시설수는 모두 615개소인데 국공립시설 12개소, 603개소의 시설은 법인이 세운 사립시설이며 종교단체에서 1개 시설, 개인이 2개소의 시설을 설립하였다.
